Raad van State, 25-07-2012, BX2543, 201107585/1/A2

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Voorschoten,

tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 1 juni 2011 in zaak nr. 10/8814 in het geding tussen:

[appellant]

en

de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de Belastingdienst).

1.    Procesverloop

Bij besluit van 11 mei 2010 heeft de Belastingdienst de zorgtoeslag van [appellant] over het jaar 2008 vastgesteld op nihil en de aan hem uitbetaalde voorschotten zorgtoeslag ten bedrage van € 738,00 teruggevorderd.

Bij besluit van 2 november 2010 heeft de Belastingdienst het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij mondelinge uitspraak van 1 juni 2011, waarvan afschrift van het proces-verbaal is verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 juli 2011, hoger beroep ingesteld.

De Belastingdienst heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2012, waar [appellant], in persoon, en de Belastingdienst, vertegenwoordigd door mr. drs. J.H.E. van der Meer, werkzaam bij de Belastingdienst, zijn verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wet op de zorgtoeslag (hierna: de Wzt) wordt onder zorgverzekering verstaan: de schadeverzekering, bedoeld in artikel 1, onder d, van de Zorgverzekeringswet (hierna: de Zvw).   

    Ingevolge die aanhef en onder c wordt onder verzekerde verstaan: de persoon, bedoeld in artikel 1, onder f, of in artikel 69 van de Zvw, vanaf de eerste dag van de kalendermaand volgende op de maand waarin hij achttien jaar wordt, met uitzondering van de verzekerde, bedoeld in artikel 24, eerste lid, van die wet.

    Ingevolge die aanhef en onder d, zoals luidend ten tijde van belang, wordt onder zorgtoeslag verstaan: een tegemoetkoming in de premie voor een zorgverzekering.

    Ingevolge die aanhef en onder g, zoals luidend ten tijde van belang, wordt onder de normpremie verstaan: de aan de aan de hand van het drempelinkomen en het toetsingsinkomen van de verzekerde berekende premie voor een zorgverzekering in het berekeningsjaar.

    Ingevolge artikel 2, eerste lid, voor zover thans van belang, heeft de verzekerde, indien de normpremie voor een verzekerde in het berekeningsjaar minder bedraagt dan de standaardpremie in dat jaar, aanspraak op een zorgtoeslag ter grootte van dat verschil.

    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Zvw wordt onder zorgverzekeraar verstaan: een verzekeraar, voor zover deze zorgverzekeringen aanbiedt of uitvoert.

    Ingevolge die aanhef en onder d wordt onder zorgverzekering verstaan: een tussen een zorgverzekeraar en een verzekeringnemer ten behoeve van een verzekeringsplichtige gesloten schadeverzekering, die voldoet aan hetgeen daarover bij of krachtens deze wet is geregeld, en waarvan de verzekerde prestaties het bij of krachtens deze wet geregelde niet te boven gaan.

    Ingevolge die aanhef en onder f wordt onder verzekerde verstaan: degene wiens risico van behoefte aan zorg of overige diensten, als bedoeld in artikel 10, door een zorgverzekering wordt gedekt.

    Ingevolge artikel 10 is het krachtens de zorgverzekering te verzekeren risico de behoefte aan:

a. geneeskundige zorg, waaronder de integrale eerstelijnszorg zoals die door huisartsen en verloskundigen pleegt te geschieden;

b. mondzorg;

c. farmaceutische zorg;

d. hulpmiddelenzorg;

e. verpleging;

f. verzorging, waaronder de kraamzorg;

g. verblijf in verband met geneeskundige zorg;

h. vervoer in verband met het ontvangen van zorg of diensten als bedoeld in de onderdelen a tot en met g, dan wel in verband met een aanspraak op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: de AWBZ).

    Ingevolge artikel 25, eerste lid, meldt een verzekeraar het voornemen zorgverzekeringen aan te bieden en uit te voeren schriftelijk aan de zorgautoriteit, onder vermelding van de dag met ingang waarvan hij zorgverzekeringen zal aanbieden.

    Ingevolge het tweede lid voegt de verzekeraar bij de melding alle modelovereenkomsten volgens welke hij zorgverzekeringen wenst aan te bieden.

    Ingevolge artikel 26, derde lid, zendt de zorgautoriteit het College zorgverzekeringen (hierna: het CvZ) onverwijld een afschrift van de melding, de modelovereenkomsten of de wijzigingen in de modelovereenkomsten, onder vermelding van de datum van ontvangst ervan.

    Ingevolge artikel 29, eerste lid, is het werkgebied van een zorgverzekeraar Nederland.

    Artikel 8 van Richtlijn 73/239/EEG van de Raad van 24 juli 1973 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en de uitoefening daarvan (PB 1973 L 228; hierna: Richtlijn 73/239/EEG), zoals gewijzigd bij Richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de Richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (PB 1992 L 228; hierna: Richtlijn 92/49/EEG), luidt als volgt:

"(…)

3. Deze richtlijn belet niet dat de Lid-Staten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen handhaven of invoeren die voorzien in de goedkeuring van de statuten en in het mededelen van elk document dat voor de normale uitoefening van het toezicht vereist is. De Lid-Staten stellen echter geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan de onderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers.

(…)"

    De considerans van Richtlijn 92/49/EEG luidt als volgt:

"(…)

(22)     Overwegende dat in sommige Lid-Staten de particuliere of op vrijwillige basis gesloten ziektekostenverzekering de door de stelsels van sociale zekerheid verleende dekking geheel of gedeeltelijk vervangt;

(23)     Overwegende dat de aard en de sociale gevolgen van de ziekteverzekeringsovereenkomsten van dien aard zijn dat de autoriteiten van de Lid-Staten waar het risico gelegen is, terecht kunnen verlangen dat zij stelselmatig in kennis worden gesteld van de algemene en bijzondere polisvoorwaarden, ten einde zich ervan te vergewissen dat deze overeenkomsten de door het stelsel van sociale zekerheid geboden dekking geheel of gedeeltelijk kunnen vervangen; dat die controle geen voorwaarde voor het op de markt brengen van de produkten mag vormen; dat de ziektekostenverzekering, wanneer zij de door het stelsel van sociale zekerheid geboden dekking geheel of gedeeltelijk vervangt, zich door haar bijzondere aard in die zin van de andere branches van de schadeverzekering en van de levensverzekering onderscheidt, dat moet worden gegarandeerd dat de verzekeringnemers, ongeacht hun leeftijd en hun gezondheidstoestand, daadwerkelijk toegang hebben tot een particuliere of op vrijwillige basis gesloten ziektekostenverzekering;

(24)     Overwegende dat sommige Lid-Staten daartoe bijzondere wettelijke bepalingen hebben aangenomen; dat in het algemeen belang dergelijke wetsbepalingen kunnen worden vastgesteld of gehandhaafd voor zover de vrijheid van vestiging of van dienstverrichting daardoor niet nodeloos wordt beperkt, met dien verstande dat deze bepalingen van gelijke toepassing dienen te zijn ongeacht de Staat van herkomst van de onderneming; dat de aard van deze wetsbepalingen kan verschillen naar gelang van de situatie in de Lid-Staat waar zij worden aangenomen; dat deze bepalingen beperkingen van de toegang kunnen verbieden en in uniforme tarifering naar soort overeenkomst en in levenslange dekking kunnen voorzien; dat dit doel ook kan worden bereikt door de ondernemingen die particuliere of op vrijwillige basis gesloten ziektekostenverzekering aanbieden te verplichten om een standaardovereenkomst aan te bieden waarvan de dekking gelijk loopt met die van de wettelijke stelsels van sociale zekerheid en waarvoor de premie niet hoger is dan een voorschreven maximum, en om aan compensatiestelsels deel te nemen; dat ook kan worden verlangd dat de technische grondslag voor de particuliere of op basis van vrijwilligheid gesloten ziektekostenverzekering analoog is aan die van de levensverzekering;

(…)"

    Artikel 54, eerste lid, van Richtlijn 92/49/EEG luidt als volgt:

"Onverminderd andersluidende bepalingen kan een Lid-Staat waar overeenkomsten tot dekking van risico's van branche 2 van punt A van de bijlage bij Richtlijn 73/239/EEG de door het wettelijk stelsel van sociale zekerheid geboden dekking geheel of gedeeltelijk kunnen vervangen, verlangen dat deze overeenkomst voldoet aan de door die Lid-Staat vastgestelde bijzondere wettelijke bepalingen ter bescherming van het algemeen belang waarop deze verzekering betrekking heeft, en dat de bevoegde autoriteiten van deze Lid-Staat in kennis worden gesteld van de algemene en bijzondere voorwaarden van deze verzekering, alvorens deze in omloop wordt gebracht."

    Voornoemde risico's van branche 2 van punt A van de bijlage bij Richtlijn 73/239/EEG betreffen ziekte.

2.2.    [appellant] heeft over het gehele jaar 2008 voorschotten zorgtoeslag ontvangen. [appellant] heeft gesteld in dat jaar verzekerd te zijn geweest tegen ziektekosten bij Van Breda International, gevestigd te Antwerpen, België. Het betreft een collectieve polis tegen ziektekosten voor personeelsleden in dienst van het International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (hierna: ICTY) en hun gezinsleden (hierna: de ICTY-polis). De echtgenote van [appellant] werkt bij het ICTY.

2.3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst hem ten onrechte tegenwerpt dat de ten behoeve van hem gesloten ICTY-polis geen zorgverzekering ingevolge de Zvw is. Hij voert daartoe aan dat de verplichting voor de verzekeraar van artikel 25, eerste lid, van de Zvw om de zorgverzekering vooraf te melden bij de zorgautoriteit zich niet verdraagt met de Richtlijn 92/49/EEG. In het bijzonder wijst hij op de tweede volzin van de onder 2.1 aangehaalde passage van artikel 8 van Richtlijn 73/239/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 92/49/EEG. Artikel 25, eerste lid, van de Zvw kan hem daarom niet worden tegengeworpen bij de vaststelling van het recht op zorgtoeslag, aldus [appellant].

2.3.1.    [appellant] heeft in 2008 loon uit tegenwoordige arbeid genoten, waarover loonbelasting verschuldigd was. [appellant] was derhalve van rechtswege verzekerd ingevolge de AWBZ. Dit brengt mee dat hij ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zvw verplicht was zich met een zorgverzekering - ook wel basisverzekering genoemd - te verzekeren tegen het in artikel 10 van de Zvw bedoelde risico.

    Uit artikel 2, eerste lid, van de Wzt, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef, onder b en d, van die wet volgt dat de zorgtoeslag een tegemoetkoming is in de premie voor een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onder d, van de Zvw. Met de zorgtoeslag wordt beoogd een gedeelte van de premie van de wettelijk verplichte zorgverzekering te compenseren voor verzekerden met een laag inkomen. Een verzekerde als bedoeld in artikel 1, aanhef, onder c, van de Wzt, gelezen in verbinding met artikel 1, aanhef en onder f, van de Zvw, heeft derhalve slechts aanspraak op zorgtoeslag indien ten behoeve van de aanvrager ervan in het betreffende berekeningsjaar een zorgverzekering in de zin van artikel 1, onder d, van de Zvw is gesloten.

2.3.2.    De wettelijke verplichting voor de verzekeraar om vooraf melding te maken van zijn voornemen zorgverzekeringen aan te bieden en zijn modelovereenkomsten over te leggen strekt ertoe dat de zorgautoriteit kan nagaan of een volgens dat model gesloten overeenkomst een zorgverzekering zal zijn die voldoet aan de eisen die de Zvw stelt en dientengevolge is aan te merken als zorgverzekering in de zin van artikel 1, onder d, van de Zvw. Deze eisen betreffen onder meer het in de zorgverzekering op te nemen risico - de behoefte aan bepaalde vormen van zorg of met die zorg verband houdende diensten - alsmede de inhoud en omvang van de prestaties die op grond van de zorgverzekering dienen te worden geleverd. Hier staat tegenover dat de verzekeraar voor verzekerden in de zin van de Zvw aanspraak kan maken op een vereveningsbijdrage.

2.3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 oktober 2010 in zaak nr. 200909551/10/R1), kan de vraag naar de rechtstreekse werking van bepalingen van een richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd.

    De verplichting tot het vooraf melden en overleggen van de modelovereenkomsten als bedoeld in artikel 25, eerste en tweede lid, van de Zvw vormt, gelet op de tekst van deze bepaling, geen voorwaarde voor toetreding tot de Nederlandse zorgverzekeringsmarkt. Daar komt bij dat in de memorie van toelichting bij de Zvw, waar [appellant] naar verwijst, is opgemerkt dat deze verplichting er dus niet aan in de weg staat dat een verzekeraar zorgverzekeringen kan aanbieden en sluiten (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 763, nr. 3, p. 130). Artikel 54 van de Richtlijn 92/49/EEG staat evenwel toe dat bij betreding van de markt door een verzekeraar, van overheidswege wordt nagegaan of een onder de naam "zorgverzekering" aangeboden en gesloten verzekering voldoet aan de bij en krachtens de hoofdstukken 2 en 3 van de Zvw gestelde regels. Gelet op artikel 54 van de Richtlijn 92/49/EEG en mede in het licht van de onder 2.1. aangehaalde overwegingen 22 tot en met 24 van de considerans bij deze richtlijn, kan derhalve de verplichting tot het vooraf melden en overleggen van de modelovereenkomsten worden gesteld. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Zvw blijkt dat deze verplichting een algemeen belang als bedoeld in artikel 54 van de Richtlijn 92/49/EEG dient, te weten consumentenbescherming alsmede het tegengaan van fraude met vereveningsbijdragen en daarmee het financieel houdbaar houden van het stelsel (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 763, nr. 3, p. 131). Het ingeroepen algemeen belang in aanmerking genomen, is vorenbedoelde verplichting noodzakelijk en proportioneel te achten. De Zvw brengt in zoverre dan ook geen ander resultaat mee dan met de Richtlijnen 73/239/EEG en 92/49/EEG is beoogd.

    Gezien het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat Richtlijn 73/239, zoals gewijzigd bij Richtlijn 92/49, in zoverre onjuist is geïmplementeerd in artikel 25, eerste lid, van de Zvw. Het beroep van [appellant] op deze richtlijnen slaagt reeds hierom niet.

2.3.4.    De door [appellant] gesloten ICTY-polis bij Van Breda was niet gemeld en derhalve niet bekend bij het CvZ, dat ingevolge de Zvw een register bijhoudt van de door verzekeraars aangemelde modelovereenkomsten van zorgverzekeringen. Dit brengt mee dat deze verzekering niet voldoet aan de bepalingen van de Zvw en niet is aan te merken als zorgverzekering in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, van de Zvw. Gelet hierop heeft de rechtbank daarom terecht geoordeeld dat [appellant] in 2008 geen zorgverzekering in die zin heeft gesloten en dat hij geen verzekerde is als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Zvw. Om die reden is de rechtbank met juistheid tot de slotsom gekomen dat de Belastingdienst terecht de zorgtoeslag over dat jaar heeft vastgesteld op nihil en tot terugvordering van de uitbetaalde voorschotten is overgegaan.   

    Het betoog faalt.

2.4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2012

17-710.