Raad van State, 08-07-2009, BJ1862, 200805508/1/M2

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 31 januari 2007, gewijzigd bij besluit van 15 februari 2007, heeft het college van burgemeester en wethouders van Zutphen (hierna: het college) aan het Kerkgenootschap Leger des Heils (hierna: het Leger des Heils) een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het gebruik van een kerkgebouw gelegen aan het Hagepoortplein 4A te Zutphen.

Bij besluit van 6 juni 2008 heeft het college het door het Leger des Heils hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de last onder dwangsom ingetrokken.

Tegen dit besluit heeft het Leger des Heils bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2008, beroep ingesteld voor zover het betreft de in het besluit onder het kopje "Akoestisch kader" opgenomen overwegingen

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2009, waar het Leger des Heils, vertegenwoordigd door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, en vergezeld door T. Scholtens, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. Heijink, advocaat te Zutphen, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. In het besluit van 6 juni 2008 heeft het college na het dictum en de rechtsmiddelenverwijzing onder het kopje "Akoestisch kader", voor zover hier van belang, de volgende mededeling gedaan:

"Wij formuleren hieronder de normen die voortvloeien uit het bepaalde in de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Wij lopen hierbij vooruit op wijzigingen in de plaatselijke verordening(en), waarmee invulling wordt gegeven aan de mogelijkheid die het Activiteitenbesluit (in art. 2.18, lid 5) biedt om ook onversterkte muziek vanuit inrichtingen aan beperkingen te binden.

Voor activiteiten in uw pand die:

a. te ver afstaan van het grondrecht op het vrij belijden van godsdienst of daaraan connexe rechten, te weten de voorbereidende activiteiten in kerkgebouwen en het oefenen van zangkoren, organisten en andere muzikanten;

b. aan het grondrecht op het vrij belijden van godsdienst connexe rechten raken, te weten geluidversterking, gelden in de hieronder vermelde perioden van de dag als maxima de geluidniveaus als onderstaand vermeld: (…)".

2.2. In het kerkgebouw in kwestie worden onder meer zogenoemde praise diensten gehouden waarbij een muziekband aanwezig is. Uit metingen blijkt dat hierbij geluidniveaus binnen omliggende woningen van ongeveer 50 dB(A) etmaalwaarde kunnen optreden, terwijl de in artikel 2.17 van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Besluit algemene regels) voor het binnenniveau gestelde norm 35 dB(A) etmaalwaarde is.

In de in rechtsoverweging 2.1 genoemde passage, samen met de daarbij behorende tabel, heeft het college onder meer vermeld dat het door geluidversterking veroorzaakte geluid zal moeten voldoen aan de in het Besluit algemene regels gestelde norm voor het binnenniveau in woningen van 35 dB(A).

2.3. Volgens het Leger des Heils ligt, zo begrijpt de Afdeling het beroep, in deze passage in het besluit van 6 juni 2008 een als een besluit aan te merken rechtsoordeel besloten, inhoudende dat op grond van het Besluit algemene regels grenzen bestaan of kunnen worden gesteld aan tijdens een kerkdienst door geluidversterking veroorzaakte geluidbelasting. Het college miskent volgens het Leger des Heils in dit oordeel dat op grond van het Besluit algemene regels geen enkele beperking geldt voor, noch mag worden gesteld aan, de geluidbelasting die het Leger des Heils met zijn kerkdiensten verkiest te veroorzaken bij woningen in de omgeving.

2.4. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt.

2.4.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet onder besluit worden verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

2.4.2. Het door een bestuursorgaan opschrijven van zijn visie op de gevolgen van rechtsregels voor een bepaalde situatie (hierna: een bestuurlijk rechtsoordeel), roept op zichzelf geen rechtsgevolg in het leven en houdt dus geen rechtshandeling in. Daarom is zo'n bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.

In uitzonderingsituaties moet echter een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van een rechtsgevolg, als besluit worden aangemerkt. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit, met name betreffende handhaving of vergunningverlening, bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.

2.4.3. In dit geval heeft het college het Leger des Heils erover geïnformeerd welke geluidnormen volgens hem op grond van de bepalingen van het Besluit algemene regels gelden voor de activiteiten van het Leger des Heils. Naar het oordeel van de Afdeling is het voor het Leger des Heils niet onevenredig bezwarend om een geschil over de interpretatie van deze bepalingen aan de orde te stellen wanneer het mocht komen tot een handhavingsbesluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 maart 2004 in zaak nr. 200306143/1 maakt de enkele onzekerheid of een bepaalde activiteit mag worden voortgezet het afwachten van een handhavingsbesluit nog niet tot een onevenredig bezwarende weg. Gelet hierop is de door het Leger des Heils bestreden passage geen besluit. De door het Leger des Heils ter zitting genoemde uitspraak van 23 juli 2003 in zaak nr. 200206733/1 leidt niet tot een ander oordeel.

2.5. De Afdeling is daarom onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.

2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2009

262-576.