Raad van State, 06-05-2009, BI2965, 200804351/1/M1

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Tegen dit besluit heeft OilTanking bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juni 2008, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.

OilTanking en het college hebben nadere stukken ingediend.

2. Overwegingen

2.1. De bij het bestreden besluit vergunde verandering ziet onder meer op 11 nieuwe tanks voor de op- en overslag van K1-producten. Deze tanks zijn gelegen in twee tankputten. De verandering ziet voorts op een uitbreiding van de capaciteit van de bestaande dampverwerkingsinstallatie en op de aanleg van een tweede dampverwerkingsinstallatie. Deze installaties worden enkel gebruikt voor de verwerking van dampen die afkomstig zijn uit de tanks van de zeeschepen die de inrichting bezoeken.

Artikel 6 EVRM

2.2. OilTanking stelt zich, onder verwijzing naar het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 18 maart 1997 in de zaak Mantovanelli tegen Frankrijk (NJ 1998, 278) op het standpunt dat, nu het deskundigenbericht niet eerst in conceptvorm naar partijen is gestuurd zodat deze hierop over en weer commentaar hadden kunnen leveren, de wijze van totstandkoming van het deskundigenbericht zich niet verdraagt met de in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) gestelde vereiste van een eerlijk proces.

2.3. Uit het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 18 maart 1997 vloeit voort dat OilTanking in de gelegenheid moet zijn geweest effectief te reageren op het deskundigenbericht.

Uit de stukken blijkt dat OilTanking op 17 november 2008 is bezocht door de adviseur van de StAB. Tijdens dit bezoek heeft zij de gelegenheid gehad haar standpunten nader toe te lichten. Voorts heeft OilTanking na het uitbrengen van het deskundigenbericht haar zienswijze met betrekking tot de inhoud van het deskundigenbericht naar voren gebracht in een nader stuk, dat op 27 maart 2009 bij de Raad van State is ingekomen. Tevens heeft zij ter zitting haar zienswijze over het deskundigenbericht naar voren kunnen brengen.

Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat OilTanking in de onderhavige procedure in de gelegenheid is geweest effectief haar inbreng te leveren in het kader van het onderzoek door de StAB en dat zij op de resultaten van het onderzoek adequaat tegenspraak heeft kunnen leveren nadat het deskundigenbericht aan de Afdeling was gezonden. Overigens is de Afdeling bij de beoordeling van het bestreden besluit niet gebonden aan hetgeen in het deskundigenbericht is vermeld.

Anders dan OilTanking heeft betoogd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat, doordat OilTanking en de andere partijen niet in de gelegenheid zijn gesteld te reageren op het deskundigenbericht voordat dit in zijn definitieve vorm aan de Afdeling werd gezonden, niet is voldaan aan de uit artikel 6 van het EVRM voortvloeiende eisen ten aanzien van een eerlijk proces. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om het deskundigenbericht niet bij haar beoordeling te betrekken.

Algemeen toetsingskader

2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.

Vergunningvoorschrift 3.1.1

2.5. Ingevolge vergunningvoorschrift 3.1.1, voor zover hier van belang, mag de emissie van VOS zowel vanuit dampverwerkingsinstallatie 1 als vanuit dampverwerkingsinstallatie 2 de grenswaarde van 150 mgC/Nm3 niet overschrijden.

2.5.1. OilTanking stelt dat de in vergunningvoorschrift 3.1.1 gestelde emissieconcentratiegrenswaarde voor Vluchtige Organische Stoffen (hierna: VOS) van 150 mgC/Nm3 afkomstig is uit het BREF-document Reference Document on Best Available Techniques for Mineral Oil and Gas Refineries (hierna: BREF Raffinaderijen). Volgens OilTanking had het college niet zonder nadere motivering een emissiegrenswaarde uit dit BREF mogen overnemen, nu in de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) expliciet wordt verwezen naar de afspraken die worden gemaakt in het kader van het Milieuconvenant Integrale Milieu Kader Op- en Overslag Bedrijven (hierna: IMKO-2). IMKO-2 is een nationaal BBT-document waar rekening mee had moeten worden gehouden, aldus OilTanking. Volgens haar wordt in het kader van IMKO-2 slechts aandacht besteed aan de eventuele analoge toepassing van het BREF-document Reference Document on Best Available Techniques on Emissions from Storage (hierna: BREF Op- en overslag bulkgoederen). Voor zover het overnemen van een emissiegrenswaarde uit het BREF Raffinaderijen al was toegestaan, stelt OilTanking dat afwijking van die grenswaarde in dit geval gerechtvaardigd is in verband met de bescherming van het milieu in zijn geheel. Volgens haar levert een emissieconcentratiegrenswaarde van 1 gC/Nm3 in plaats van 150 mgC/Nm3 de meest gunstige balans op voor het milieu. Zij verwijst in dat verband naar een door TNO opgesteld rapport van januari 2008, kenmerk 2008-U-R0121/B.

2.5.2. Het college stelt dat de emissieconcentratiegrenswaarde van 150 mgC/Nm3 is gebaseerd op de NeR. Volgens het college is deze emissiegrenswaarde afgeleid uit de eveneens in vergunningvoorschrift 3.1.1 gestelde grenswaarden voor gO.1-, gO.2-, gO.3- en MVP2-stoffen, welke grenswaarden zijn gebaseerd op de algemene emissie-eisen uit de NeR. Omdat het college de installaties van OilTanking qua aard en omvang vergelijkbaar acht met de installaties uit de BREF Raffinaderijen, is er volgens het college geen reden om niet uit te gaan van een grenswaarde die valt binnen de bandbreedte van deze BREF. Het college stelt verder dat het IMKO-2 nog niet is ondertekend en dat een convenant er niet toe kan leiden dat niet ten minste de beste beschikbare technieken worden toegepast. In het IMKO-2 wordt volgens het college niet ingegaan op de hoogte van de VOS-grenswaarde voor dampverwerkingsinstallaties. Ten aanzien van het door OilTanking ingediende TNO-rapport heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de verschillen rond het daarin gestelde milieuoptimum zeer gering zijn en dat het, gelet op de lokale omstandigheden, geen aanleiding ziet om van de gestelde emissieconcentratiegrenswaarde af te wijken.

2.5.3. Niet in geschil is dat tot de onderhavige inrichting geen gpbv-installatie als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer behoort. Gelet hierop dient het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening te houden met de in tabel 2 bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten aangewezen documenten. In deze tabel is onder meer de NeR aangewezen. In paragraaf 2.8.6.6 van de NeR is vermeld dat de VOS-reductiemaatregelen uit paragraaf 3.4 voor de algemene emissie-eisen uit paragraaf 3.2 gaan. Dit houdt in, zo vervolgt de tekst van paragraaf 2.8.6.6, dat vergunningvoorschriften voor installaties waarvoor maatregelen zijn geformuleerd, worden gebaseerd op paragraaf 3.4 en dat concentratie-eisen ontleend aan paragraaf 3.2.4 niet meer gehanteerd mogen worden. Hierop gelden drie uitzonderingen, waaronder de onder c. bedoelde: wanneer in paragraaf 3.4 maatregelen zijn opgenomen in de vorm van nageschakelde technieken, moeten de gekozen technieken voldoen aan de stand der techniek; in paragraaf 3.2 zijn de algemene emissie-eisen voor nageschakelde technieken weergegeven. Voor het onderhavige geval is van belang dat paragraaf 3.4.2.4 van de NeR is gewijd aan op- en overslagbedrijven. In deze paragraaf worden als maatregelen ter reductie van de emissie van VOS onder meer dampverwerkingsinstallaties genoemd. Nu dit een nageschakelde techniek betreft die derhalve is opgenomen in paragraaf 3.4, geldt in ieder geval de onder c bedoelde uitzondering van paragraaf 2.8.6.6, zodat op grond van de NeR in dit geval emissieconcentratie-eisen mogen worden gesteld aan de dampverwerkingsinstallaties. De verwijzing in paragraaf 3.4.2.4 naar het convenant IMKO-2, wat de status daarvan ook moge zijn, kan aan het vorenstaande niet afdoen.

Ten aanzien van de hoogte van de in voorschrift 3.1.1 gestelde emissiegrenswaarde voor VOS overweegt de Afdeling als volgt. In paragraaf 3.2.4 zijn afzonderlijke emissie-eisen geformuleerd voor organische stoffen van de klassen gO.1, gO.2 en gO.3. In deze paragraaf is verder vermeld dat bij de daar genoemde emissie-eisen de sommatiebepaling van toepassing is. Gezien de in paragraaf 2.3.4 van de NeR beschreven sommatiebepaling voor gelijktijdig optredende emissies van verschillende stoffen uit afzonderlijke klassen binnen één categorie, in dit geval emissies van stoffen in de klassen gO.1, gO.2 en gO.3 binnen de categorie gO, bestaat geen aanleiding te oordelen dat de NeR ruimte laat voor een hogere emissiegrenswaarde voor VOS dan die welke het college in voorschrift 3.1.1 voor de dampverwerkingsinstallaties 1 en 2 heeft voorgeschreven.

Voor zover OilTanking onder verwijzing naar het hiervoor genoemde TNO-rapport betoogt dat niet de door het college voorgeschreven waarde maar een emissieconcentratiegrenswaarde van 1 g/C/Nm3 overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken, gelet op de gevolgen die de door het college voorgeschreven emissieconcentratiegrenswaarde heeft voor het energieverbruik en het materiaalgebruik voor de installatie, overweegt de Afdeling als volgt. In het TNO-rapport wordt een overzicht gegeven van de milieugevolgen die de naleving van verschillende emissieconcentratiegrenswaarden voor VOS, waaronder de door het college gestelde waarde, met zich brengt. De Afdeling acht de in het rapport weergegeven omvang van de gevolgen van het hogere energieverbruik en het grotere materiaalgebruik die de door het college gestelde waarde met zich zouden brengen, niet zodanig dat geconcludeerd moet worden dat, in afwijking van hetgeen uit de NeR voortvloeit, slechts een hogere dan de door het college gestelde emissieconcentratiegrenswaarde voor VOS kan worden aangemerkt als overeenkomend met toepassing van de beste beschikbare technieken.

Gezien het vorenstaande faalt het beroep in zoverre.

Vergunningvoorschrift 3.1.2

2.6. Ingevolge vergunningvoorschrift 3.1.2 , voor zover hier van belang, mogen de totale VOS-emissies ten gevolge van de daklandingen van de tanks gelegen in put 17 en 18 niet meer bedragen dan 104 ton VOS per jaar.

2.6.1. OilTanking stelt onder meer dat het in vergunningvoorschrift 3.1.2 gestelde emissieplafond, dat maximaal vier daklandingen per tank per jaar toe laat, ertoe leidt dat tanks mogelijk acht maanden of langer leegstaan, omdat het emissieplafond reeds is bereikt.

2.6.2. Het college stelt dat de emissie van VOS door daklandingen wezenlijk is en daarom gemaximeerd dient te worden. Volgens het college is aansluiting van de nieuwe tanks op een dampverwerkingsinstallatie als beste beschikbare techniek aan te merken. Nu OilTanking geen aansluiting op een dampverwerkingsinstallatie tot stand wil brengen zolang in het kader van IMKO-2 de discussie over daklandingen nog niet is afgerond, heeft het college er voor gekozen een maximaal toegestane emissie voor te schrijven die overeenkomt met de emissie die, bij aansluiting van de nieuwe tanks op de dampverwerkingsinstallatie, extra zou worden geëmitteerd vanuit die dampverwerkingsinstallatie. Bij nader stuk, ingekomen bij de Raad van State op 27 maart 2009, heeft het college zijn standpunt gewijzigd en verklaard niet aannemelijk te kunnen maken dat een emissie van 104 ton VOS per jaar overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken. Daarom heeft het verzocht om vernietiging van het voorschrift en om het stellen van een termijn van zes maanden om een nieuw voorschrift te formuleren.

2.6.3. Tussen partijen is niet in geschil dat het in vergunningvoorschrift 3.1.2 gestelde emissieplafond van 104 ton VOS per jaar tot gevolg heeft dat per tank maximaal vier daklandingen per jaar kunnen plaatsvinden. Nu het college ook zelf van mening is dat voorschrift 3.1.2 niet juist is, moet worden geoordeeld dat het college in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het besluit niet de nodige kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten. Het beroep slaagt in zoverre.

Vergunningvoorschrift 3.1.3

2.7. OilTanking stelt zich niet te kunnen verenigen met voorschrift 3.1.3, waarin een onderzoeksverplichting naar de reductie van de emissie van VOS is opgenomen, nu in dat voorschrift ook is opgenomen dat het college nadere eisen kan stellen aan het onderzoeksrapport, waaraan vergunninghoudster vervolgens moet voldoen. OilTanking vreest dat dit er toe kan leiden dat het bevoegd gezag telkens weer nieuwe nadere eisen stelt aan het onderzoeksrapport.

2.7.1. Ingevolge voorschrift 3.1.3, onder e, eerste volzin, moet een rapport betreffende de resultaten van het onderzoek en de hieraan te verbinden conclusies binnen twee maanden na afronding van het onderzoek schriftelijk bij het college zijn ingediend. Ingevolge de tweede volzin kan het college aan het rapport binnen zes weken na indiening ervan nadere eisen stellen, waaraan vergunninghoudster vervolgens moet voldoen.

2.7.2. Naar het oordeel van de Afdeling moet voorschrift 3.1.3, onder e, tweede volzin, zo worden verstaan dat het college enkel binnen zes weken na de eerste keer dat het rapport bij het college is ingediend daaraan nadere eisen kan stellen. Het woord "indiening" in die volzin slaat immers terug op de indiening van het rapport zoals beschreven in de eerste volzin van voorschrift 3.1.3, onder e. In die volzin gaat het over de indiening van het rapport bij het college nadat het onderzoek is afgerond. Uit de overige onderdelen van het voorschrift moet worden afgeleid dat het daarbij gaat om de afronding van het oorspronkelijke onderzoek en niet om de afronding van een eventueel hernieuwd onderzoek. Het beroep, dat ervan uitgaat dat het college na een eventuele hernieuwde indiening van het rapport opnieuw nadere eisen aan het rapport kan stellen, mist derhalve feitelijke grondslag.

2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 16 april 2008 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het voorschrift 3.1.2 betreft. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 16 april 2008, kenmerk 2008-7058, voor zover het voorschrift 3.1.2 betreft;

III. draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op om binnen 6 maanden na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen ten aanzien van voorschrift 3.1.2 een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;

V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij OilTanking Amsterdam B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Holland aan OilTanking Amsterdam B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

VI. gelast dat de provincie Noord-Holland aan OilTanking Amsterdam B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2009

288