Raad van State, 29-10-2008, BG1839, 200805138/1

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraak in zaak nr. 07/2226 van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2008 in het geding tussen:

[wederpartijen], allen wonend te [woonplaats]

en

het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-West.

1. Procesverloop

Bij besluit van 7 augustus 2007 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-West (hierna: het dagelijks bestuur) het bezwaar van [wederpartijen] tegen het niet tijdig beslissen op de door hen ingediende aanvragen voor verlenging van hun vergunningen voor het zetten van kramen op de Ten Katemarkt te Amsterdam, ongegrond verklaard. Bij dit besluit heeft het dagelijks bestuur tevens het bezwaar van [wederpartijen] tegen de bij besluit van 24 mei 2005 aan de Vereniging van kooplieden van de Ten Katestraat te Amsterdam (hierna: de vereniging) verleende vergunning voor het zetten van kramen op de Ten Katemarkt voor de periode van 1 juli 2005 tot 1 juli 2010, opnieuw ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 26 juni 2008, verzonden op 30 juni 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 augustus 2007 vernietigd, de bezwaren van [wederpartijen] gegrond verklaard, het besluit van 24 mei 2005 herroepen en de vergunningaanvraag van de vereniging afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het dagelijks bestuur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 juli 2008, en de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep van het dagelijks bestuur zijn aangevuld bij brief van 31 juli 2008.

[wederpartijen] hebben een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2008, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. I.H. van den Berg, advocaat te Amsterdam, de vereniging, vertegenwoordigd door mr. drs. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat te Rotterdam, en [wederpartijen] in persoon, bijgestaan door mr. G.H.L. Weesing, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 4:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient een beschikking te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.

Ingevolge het tweede lid is de in het eerste lid bedoelde redelijke termijn in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een kennisgeving als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.

Ingevolge artikel 4:14, derde lid, stelt het bestuursorgaan, indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, de aanvrager daarvan in kennis en noemt het daarbij een redelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.

2.2. Ingevolge artikel 5.6, eerste lid, van de Verordening op de straathandel 2000 (hierna: de verordening) is het verboden, zonder vergunning van burgemeester en wethouders, als kramenzetter en kramenverhuurder op een markt werkzaam te zijn.

Ingevolge het tweede lid kan de vergunning worden geweigerd in het belang van het functioneren van de markt.

2.2.1. Ingevolge de Verordening op de stadsdelen van de gemeente Amsterdam moet in de bovenvermelde bepaling van de verordening voor "burgemeester en wethouders" worden gelezen "het dagelijks bestuur".

2.2.2. Volgens het Beleid kramenzetvergunningverlening Ten Katemarkt 2004 (hierna: de beleidsregels) kan iedere geïnteresseerde een vergunning voor het zetten van kramen aanvragen en worden maximaal drie kramenzetvergunningen verleend om te voorkomen dat kramenzetters elkaar voor de voeten gaan lopen en om te voorkomen dat er wanordelijkheden ontstaan. Voordat het dagelijks bestuur op een aanvraag beslist, dient het advies aan de marktcommissie te vragen. Het dient volgens de beleidsregels binnen 12 weken na ontvangst van de aanvraag te beslissen en deze termijn kan ten hoogste met vier weken worden verlengd.

Ten aanzien van het niet tijdig beslissen op de aanvragen

2.3. Het dagelijks bestuur voert aan dat de rechtbank de bezwaren van [wederpartijen] tegen het niet tijdig beslissen op hun aanvragen ten onrechte alsnog gegrond heeft verklaard. De rechtbank heeft volgens het dagelijks bestuur miskend dat de beleidsregels voorzien in een bijzondere beslistermijn voor kramenzetvergunningen, die afwijkt van de in artikel 4:13 van de Awb gestelde termijn. Uitgaande van de in de beleidsregels gestelde termijn van 12 weken, die met ten hoogste vier weken kan worden verlengd, zijn de besluiten tot vergunningverlening tijdig genomen, aldus het dagelijks bestuur.

2.3.1. Dit betoog slaagt niet. Nu niet bij wettelijk voorschrift is bepaald binnen welke termijn op aanvragen als deze moet worden beslist, volgt uit de artikelen 4:13 en 4:14 van de Awb dat het dagelijks bestuur binnen acht weken na de ontvangst op de aanvragen dient te beslissen, tenzij het de besluitvorming binnen deze termijn met een redelijke termijn verdaagt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is gesteld noch gebleken dat het dagelijks bestuur gebruik heeft gemaakt van de in artikel 4:14, derde lid, van de Awb geboden mogelijkheid de besluitvorming te verdagen. Het vermelden van een langere termijn in de beleidsregels kan niet worden aangemerkt als een kennisgeving als bedoeld in die bepaling.

2.3.2. Niet in geschil is dat het dagelijks bestuur de vergunningaanvragen van [wederpartijen] op 28 februari 2005 heeft ontvangen. De termijn waarbinnen het dagelijks bestuur op die aanvragen diende te beslissen is derhalve op 25 april 2005 verstreken. Aangezien het dagelijks bestuur eerst op 14 juni 2005 op de aanvragen heeft beslist, heeft het de geldende beslistermijn overschreden. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartijen] in zoverre terecht gegrond verklaard en tevens aanleiding kunnen zien voor het alsnog gegrond verklaren van hun bezwaren tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvragen.

Ten aanzien van de vergunningverlening aan de vereniging

2.4. Bij uitspraak van 1 juni 2006, nr. 05/3985, heeft de rechtbank het door [wederpartijen] ingestelde beroep tegen het besluit van 29 september 2005, inhoudende ongegrondverklaring van hun bezwaren tegen de aan de vereniging verleende vergunning, gegrond verklaard en dat besluit op bezwaar vernietigd, omdat het naar haar oordeel niet op een deugdelijke motivering berust. Zij heeft daartoe overwogen dat het dagelijks bestuur, door vier vergunningen te verlenen in plaats van drie, is afgeweken van zijn beleid. Zij heeft de stelling van het dagelijks bestuur dat, nu aan de vereniging als eerste een vergunning is verleend, het ten gunste van [wederpartijen] is afgeweken van de beleidsregels niet gevolgd. Volgens de rechtbank is het dagelijks bestuur door vergunning aan de vereniging te verlenen afgeweken van de beleidsregels, aangezien de vereniging niet eerder over een vergunning heeft beschikt en het dagelijks bestuur ter zitting heeft verklaard dat aan [wederpartijen] in ieder geval een vergunning zou worden verstrekt, daarbij in aanmerking nemende dat [wederpartijen] reeds sinds 1940 als kramenzetters op de markt opereren. De rechtbank heeft voorts overwogen dat voor verlening van een vergunning aan de vereniging sprake dient te zijn van bijzondere omstandigheden die een afwijking van het beleid kunnen rechtvaardigen en dat de door het dagelijks bestuur naar voren gebrachte omstandigheid niet als zodanig kan worden gekwalificeerd.

2.4.1. Het dagelijks bestuur heeft tegen voormelde uitspraak hoger beroep bij de Afdeling ingesteld. Het heeft daarbij bestreden dat ter zitting bij de rechtbank is verklaard dat aan [wederpartijen] in ieder geval een vergunning zou worden verstrekt. Volgens het dagelijks bestuur is niet méér toegezegd dan dat met de gerechtvaardigde belangen van [wederpartijen] rekening zou worden gehouden in de besluitvorming. De conclusie van de rechtbank dat uitsluitend ten gunste van de vereniging van de beleidsregels is afgeweken, is volgens het dagelijks bestuur dan ook op onjuiste overwegingen gebaseerd. Het dagelijks bestuur heeft aangevoerd dat uit de besluiten tot vergunningverlening blijkt dat de vier aanvragen in onderlinge samenhang zijn beoordeeld en dat een integrale afweging is gemaakt die ertoe heeft geleid dat in afwijking van de beleidsregels vier vergunningen zijn verleend.

2.4.2. In haar uitspraak van 4 april 2007, nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200604379/1&verdict_id=16732&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200604379/1&utm_term=200604379/1">200604379/1</a>, heeft de Afdeling overwogen dat geen sprake is van een onvoorwaardelijke toezegging aan [wederpartijen] dat hun een kramenzetvergunning voor de periode 2005 - 2010 zal worden verleend. De Afdeling heeft voorts overwogen dat, naar door het dagelijks bestuur is uiteengezet, geïnteresseerden conform het beleid in de gelegenheid zijn gesteld voor een bepaalde datum een aanvraag in te dienen, waarna deze aanvragen in onderlinge samenhang zijn beoordeeld met als uitkomst dat vier aanvragen voor vergunningverlening in aanmerking kwamen. Vervolgens zijn met het oog op de gewenste marktwerking, maar in afwijking van het geldende maximum, al deze aanvragen ingewilligd. De Afdeling heeft voorts overwogen dat zij met betrekking tot de aldus gevolgde procedure met de rechtbank van oordeel is dat het dagelijks bestuur niet afdoende heeft beargumenteerd welke ten tijde van de totstandkoming van het beleid niet voorziene feiten en/of omstandigheden met zich brachten dat het beleid niet onverkort uitgevoerd behoefde te of kon worden. De rechtbank had naar het oordeel van de Afdeling dan ook terecht geoordeeld dat de beslissing op bezwaar een draagkrachtige motivering ontbeert en om die reden moest worden vernietigd. De Afdeling heeft daarom de uitspraak van de rechtbank van 1 juni 2006 bevestigd en het nieuwe besluit op bezwaar van 19 juli 2006 vernietigd, omdat daaraan hetzelfde gebrek kleefde als aan het besluit van 29 september 2005.

2.4.3. Bij het besluit van 7 augustus 2007 heeft het dagelijks bestuur de bezwaren van [wederpartijen] tegen de vergunningverlening aan de vereniging opnieuw ongegrond verklaard. Het heeft daarbij overwogen dat het in de overwegingen van de Afdeling en in het belang van het functioneren van de markt aanleiding ziet om het beleid te wijzigen. Dit neemt volgens het dagelijks bestuur echter niet weg dat het de bezwaren dient te beoordelen naar het moment van vergunningverlening, te weten 24 mei 2005. De wijze van vergunningverlening, waarin een specifieke periode is opengesteld voor het indienen van de aanvragen en waarbij de aanvragen worden vergeleken en in samenhang worden beoordeeld, staat volgens het dagelijks bestuur aan een ex nunc beoordeling van de bezwaren in de weg. Het benadrukt daarbij dat de vereniging als eerste partij een aanvraag had ingediend en dat ten tijde van de vergunningverlening aan de vereniging dan ook geen reden bestond om de vergunning te weigeren omdat het in de beleidsregels vastgelegde aantal vergunningen niet werd overschreden en er evenmin andere redenen waren om de vergunning te weigeren. Het dagelijks bestuur heeft voorts overwogen dat het niet mogelijk is om bij het besluit op bezwaar en met terugwerkende kracht alsnog de overschrijding van het aantal te verlenen vergunningen aan de vereniging tegen te werpen en op die grond de verleende vergunning te herroepen.

2.5. In de thans aangevochten uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het in hoger beroep tegen de uitspraak van 1 juni 2006 gehouden betoog dat de rechtbank ten onrechte had geconcludeerd dat uitsluitend ten gunste van de vereniging is afgeweken van de beleidsregels, de Afdeling geen aanleiding heeft gegeven tot een gewijzigde motivering of een vernietiging betreffende - dit onderdeel van - de uitspraak. Hiermee staat volgens de rechtbank in rechte vast dat het dagelijks bestuur met de vergunningverlening aan de vereniging zonder afdoende motivering is afgeweken van de beleidsregels. Het besluit van 7 augustus 2007 is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met die vaststelling en is daarom in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. Nu het dagelijks bestuur ter zitting heeft verklaard dat het niet mogelijk is om op een deugdelijke wijze te motiveren waarom van het beleid is afgeweken, is naar het oordeel van de rechtbank nog slechts één besluit mogelijk, te weten een besluit waarbij het bezwaar van [wederpartijen] gegrond wordt verklaard en de aan de vereniging verleende vergunning wordt herroepen. Zij heeft aldus zelf in de zaak voorzien.

2.6. Anders dan [wederpartijen] ter zitting hebben betoogd, staat de omstandigheid dat de vereniging niet is opgekomen tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 juni 2006 niet aan de ontvankelijkheid van haar hoger beroep in de weg. De thans aangevochten uitspraak strekt niet alleen tot vernietiging van het besluit op bezwaar wegens een motiveringsgebrek, zoals de uitspraak van 1 juni 2006, maar strekt tevens tot herroeping van het besluit tot vergunningverlening en afwijzing van de vergunningaanvraag van de vereniging. De vereniging is derhalve in een nadeliger situatie komen te verkeren dan waarin zij zich bevond na de uitspraak van 1 juni 2006 en waarin ze geacht moet worden te hebben berust, nu zij daartegen geen hoger beroep had ingesteld.

2.7. Het dagelijks bestuur en de vereniging bestrijden het oordeel van de rechtbank dat uit de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2007 volgt dat het dagelijks bestuur ten gunste van de vereniging is afgeweken van zijn beleid en dat derhalve, nu de afwijking van de beleidsregels niet wordt gerechtvaardigd door bijzondere omstandigheden, in bezwaar geen ander besluit kan worden genomen dan herroeping van de aan de vereniging verleende vergunning.

2.7.1. Het betoog slaagt. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 4 april 2007 niet aanvaard dat het dagelijks bestuur alleen ten gunste van de vereniging is afgeweken van zijn beleid. Zij is ervan uitgegaan dat het dagelijks bestuur een integrale afweging heeft gemaakt, die leidde tot het verlenen van vier vergunningen in afwijking van het beleid. Aangezien het dagelijks bestuur geen bijzondere omstandigheden had gesteld die die afwijking konden rechtvaardigen, is de Afdeling tot de conclusie gekomen dat het bij de rechtbank bestreden besluit op bezwaar en het ter uitvoering van die uitspraak genomen nieuwe besluit op bezwaar onvoldoende gemotiveerd waren. Dat oordeel houdt niet in dat bij het ontbreken van bijzondere omstandigheden de aan de vereniging verleende vergunning zonder meer zou moeten worden herroepen, maar dat het dagelijks bestuur in dat geval alsnog een keuze diende te maken tussen de vier vergunningaanvragen en moet bezien welke gevolgen die keuze heeft voor de vergunning van de vereniging.

2.8. De hoger beroepen van het dagelijks bestuur en de vereniging zijn derhalve gegrond.

2.9. Nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die afwijking van het beleid rechtvaardigen, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2007 dat het dagelijks bestuur in bezwaar alsnog moest bepalen welke van de vier vergunningaanvragen niet voor inwilliging in aanmerking komt. Een daartoe strekkende, gemotiveerde keuze heeft het dagelijks bestuur bij het besluit van 7 augustus 2007 niet gemaakt en de rechtbank heeft dat besluit derhalve in zoverre terecht, zij het op onjuiste gronden, vernietigd.

Ten behoeve van het nieuw te nemen besluit op bezwaar, wijst de Afdeling erop dat hierbij het beleid dient te worden toegepast zoals dat gold op de laatste dag waarop aanvragen konden worden ingediend, aangezien de beoordeling van de vergunningaanvragen volgens een zogenoemd tendersysteem verloopt. De wijziging van de beleidsregels, inhoudende verhoging van het maximaal aantal te verlenen vergunningen van drie naar vier, waartoe op 9 september 2008 is besloten, speelt in deze zaak derhalve geen rol. De Afdeling hecht er voorts aan op te merken dat de aan [wederpartijen] verleende vergunningen voor de periode 2005-2010 niet kunnen worden ingetrokken, reeds omdat dit zou betekenen dat het maken van bezwaar [wederpartijen] in een nadeliger positie brengt. Alleen indien het dagelijks bestuur bij het bepalen van de rangorde van de aanvragen tot de conclusie komt dat de aanvraag van de vereniging had moeten worden afgewezen, kan dit tot het intrekken van een vergunning leiden, namelijk die van de vereniging.

2.10. De Afdeling beoordeelt thans tevens de overige door [wederpartijen] bij de rechtbank aangevoerde gronden tegen het besluit van 7 augustus 2007.

2.10.1. Het betoog van [wederpartijen] dat de vereniging bij de totstandkoming van het besluit van 24 mei 2005 een ongerechtvaardigde voorsprong in de concurrentiestrijd met de andere aanvragers heeft gehad, leidt niet tot het oordeel dat dat besluit in bezwaar had moeten worden herroepen.

Op basis van het advies van de Marktcommissie, waarvan de leden van het bestuur van de vereniging deel uitmaakten, en het door de vereniging uitgevoerde onderzoek naar de voorkeur van de kooplieden is destijds besloten tot een vervolgtraject met vijf vergunningaanvragers, onder wie de vereniging en [wederpartijen] Niet gesteld of gebleken is dat de andere aanvragers zijn opgekomen tegen de afwijzing van hun aanvragen. Zij hebben evenmin rechtsmiddelen aangewend tegen de vergunning van de vereniging. Degenen die door de gestelde belangenverstrengeling zouden zijn benadeeld, hebben daarin derhalve kennelijk berust. Er is daarom geen aanleiding om in bezwaar alsnog te bezien of de andere aanvragers in het vervolgtraject hadden moeten worden meegenomen.

Het onderzoek, waaruit een voorkeur van de kooplieden voor de vereniging als kramenzetter blijkt, is voorts betrokken bij de beoordeling van de vergunningaanvraag van de vereniging. Aan het besluit tot vergunningverlening aan de vereniging komt echter niet de grondslag te ontvallen indien dat onderzoek buiten beschouwing zou moeten worden gelaten omdat het niet met de vereiste zorgvuldigheid is uitgevoerd, zoals [wederpartijen] betogen. De vereniging voldeed volgens het dagelijks bestuur aan de voorwaarden voor vergunningverlening, evenals [wederpartijen] De vijfde vergunningaanvrager had zijn aanvraag ingetrokken.

Anders dan [wederpartijen] hebben gesteld, is ten slotte niet gebleken dat de vereniging betrokken is geweest bij de beoordeling van de vergunningaanvragen in het vervolgtraject, waarbij is getoetst of de aanvragen voldoen aan de criteria voor vergunningverlening. Zij hebben hun stelling dat het dagelijks bestuur een min of meer beslissende adviesrol aan de vereniging heeft gegeven, niet onderbouwd.

2.10.2. Het betoog van [wederpartijen] dat de vergunningverlening aan de vereniging in strijd is met de tekst dan wel de strekking van de verordening en het Marktreglement van het Stadsdeel Oud-West, slaagt evenmin. Aan de vereniging is geen vergunning verleend voor het gebruik van eigen materiaal door marktkooplieden, een zogenoemde eigen materiaalvergunning. Anders dan [wederpartijen] hebben betoogd, is de vergunning daarmee ook niet op een lijn te stellen omdat zij is verleend aan een vereniging van kooplieden. Met de in de verordening aan de marktplaatshouders opgelegde verplichting om kramen te gebruiken van een kramenzetter die daarvoor een vergunning heeft, wordt beoogd een ordelijk verloop bij het opzetten en afbreken van de markt te waarborgen. Het beleid om marktkooplieden alleen in uitzonderlijke gevallen toestemming te verlenen voor het gebruik van eigen materiaal moet in dat licht worden gezien. Het opbouwen en afbreken van een markt is een logistiek gecompliceerd proces, dat niet goed kan verlopen als iedere koopman zijn eigen kraam gebruikt. Nu de vergunning niet strekt tot het toestaan van gebruik van eigen materiaal door de afzonderlijke leden van de vereniging, is van strijd met de verordening of het Marktreglement geen sprake.

2.10.3. [wederpartijen] hebben ten slotte aangevoerd dat de vereniging niet tijdig over deugdelijke kramen beschikte en derhalve niet voldeed aan de criteria voor vergunningverlening.

Ten tijde van het nemen van het besluit tot vergunningverlening aan de vereniging was bij het dagelijks bestuur bekend dat de vereniging haar materiaal zou betrekken bij de firma Mol Evenementenverzorging. Die firma heeft het dagelijks bestuur ervan overtuigd dat op 1 juli 2005 deugdelijk materiaal beschikbaar zou zijn. De enkele omstandigheid dat naderhand is gebleken dat de vereniging toch niet tijdig over deugdelijke kramen beschikte, betekent niet dat het besluit tot vergunningverlening aan de vereniging onrechtmatig is en in bezwaar moet worden herroepen.

2.11. Uit het voorgaande volgt dat de uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 24 mei 2005 is herroepen en de vergunningaanvraag van de vereniging van 21 februari 2005 is afgewezen. De uitspraak moet voor het overige worden bevestigd, voor zover aangevallen. Het dagelijks bestuur dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van [wederpartijen] te beslissen.

2.12. Anders dan [wederpartijen] hebben betoogd volgt uit artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht niet dat het besluit van 9 september 2008, waarbij het dagelijks bestuur het beleid heeft gewijzigd, geacht moet worden eveneens onderwerp te zijn van dit geding. In dit besluit ligt niet de inwilliging van de vergunningaanvraag van de vereniging besloten.

2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart de hoger beroepen gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2008 in zaak nr. 07/2226, voor zover daarbij het besluit van 24 mei 2005 is herroepen en de vergunningaanvraag van de vereniging van 21 februari 2005 is afgewezen;

III. bevestigt de uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen.

Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2008

148.