Raad van State, 16-07-2008, BD7388, 200707005/1

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraak in zaak nr. 06/2161 van de rechtbank Amsterdam van 23 augustus 2007 in het geding tussen:

[appellanten sub 1]

en

het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum.

1. Procesverloop

Bij besluit van 14 maart 2006 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum (hierna: het dagelijks bestuur) een aanvraag van [appellanten sub 1] om een vergunning krachtens artikel 11 van de Monumentenwet 1988 (hierna: Monumentenwet) afgewezen.

Bij uitspraak van 23 augustus 2007, verzonden op 24 augustus 2007, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellanten sub 1] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 2 oktober 2007, en het dagelijks bestuur bij brief, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 3 oktober 2007, hoger beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 30 oktober 2007.

[appellanten sub 1] en het dagelijks bestuur hebben een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2008, waar [een der appellanten], in persoon en bijgestaan door mr. J.A.M. van Oers, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. T. Ruhnke, werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet 1988 (hierna: Monumentenwet) is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een beschermd monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.

Ingevolge artikel 14a, eerste lid, aanhef en onder a, is op de voorbereiding van een besluit op een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 11 afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing, met dien verstande dat in de gevallen dat burgemeester en wethouders beslissen over de aanvraag, dezen het ontwerp van het besluit ter inzage leggen na ontvangst van de adviezen, bedoeld in artikel 16, tweede lid.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, zenden burgemeester en wethouders, in de gevallen dat zij over de aanvraag om vergunning beslissen, onmiddellijk afschrift van de aanvraag aan de directeur van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg.

Ingevolge het tweede lid adviseert de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap schriftelijk over de aanvraag binnen twee maanden na de datum van verzending van het afschrift.

Ingevolge het derde lid beslissen burgemeester en wethouders binnen vier maanden na de datum van ontvangst van het advies, bedoeld in het tweede lid, doch in ieder geval binnen de in artikel 3:18 van de Awb bepaalde termijn.

Ingevolge het vierde lid wordt de vergunning geacht te zijn verleend indien burgemeester en wethouders niet voldoen aan het derde lid.

Ingevolge artikel 3:10, eerste lid, van de Awb is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift is bepaald.

Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp.

Ingevolge artikel 3:15, eerste lid, kunnen belanghebbenden bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.

Ingevolge artikel 3:16, eerste lid, bedraagt de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen zes weken, tenzij bij wettelijk voorschrift een langere termijn is bepaald.

Ingevolge het tweede lid vangt de termijn aan met ingang van de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd.

Ingevolge artikel 3:18, vierde lid, doet het bestuursorgaan, indien geen zienswijzen naar voren zijn gebracht, daarvan zo spoedig mogelijk nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken, mededeling op de wijze, bedoeld in artikel 3:12, eerste en tweede lid. In afwijking van het eerste of derde lid neemt het bestuursorgaan het besluit in dat geval binnen vier weken nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken.

Ingevolge artikel 6:13 kan geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.

2.2. Het pand [locatie] te [plaats] (hierna: het pand) is een rijksmonument. [appellanten sub 1] hebben een aanvraag ingediend voor een vergunning krachtens artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet voor het gedeeltelijk veranderen van een dakterras op dit pand. De aanvraag is op 14 september 2005 door het dagelijks bestuur ontvangen.

De commissie voor welstand en monumenten (hierna: de commissie) heeft op 19 oktober 2005 negatief over de aanvraag geadviseerd. De commissie heeft overwogen dat het dakterras een oneigenlijke transformatie is van een pand, waarvan de kap door een eerdere verbouwing voor de helft opgehoogd is tot een volledige verdieping met plat dak. Het bestaande dak dient dominant te zijn ten opzichte van eventuele ingrepen of toevoegingen volgens de criteria gevelbeëindiging, aldus de commissie. Op 11 november 2005 heeft de Rijksdienst voor monumentenzorg (hierna: de rijksdienst) negatief geadviseerd, met de overweging dat de zichtbaarheid van het dakterras een verstoring is van de monumentale waarde.

Bij brief van 1 december 2005 heeft het dagelijks bestuur een ontwerp-besluit, strekkend tot weigering van de gevraagde vergunning, aan [appellanten sub 1] gezonden. Het ontwerpbesluit is, blijkens mededeling in het Stadsblad van 7 december 2005, met ingang van 8 december 2005 voor de duur van zes weken ter inzage gelegd. De laatste dag van de terinzagelegging was derhalve 18 januari 2006.

[appellanten sub 1] hebben op het ontwerp-besluit gereageerd bij brief, blijkens het ontvangststempel bij de gemeente ingekomen op 6 januari 2006, en bij brief van 18 januari 2006, blijkens het ontvangststempel ingekomen op 20 januari 2006.

Op 8 februari 2006 heeft de commissie wederom negatief over de aanvraag geadviseerd.

Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 14 maart 2006, onder verwijzing naar de adviezen van de commissie en van de rijksdienst en onder verwijzing naar zienswijzen die kenbaar zijn gemaakt, de aanvraag afgewezen.

2.3. De rechtbank heeft de reactie van [appellanten sub 1] verwoord in hun brief, bij de gemeente ingekomen op 6 januari 2006, niet aangemerkt als een zienswijze. Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat de laatste dag van de termijn voor het indienen van zienswijzen 18 januari 2006 was. Zij heeft overwogen dat zij het niet aannemelijk acht dat deze op 20 januari 2008 bij de gemeente ingekomen zienswijze binnen de termijn van terinzagelegging ter post is bezorgd. Omdat niet tijdig een zienswijze tegen het ontwerp-besluit was ingediend en [appellanten sub 1] dit verweten kan worden, heeft zij op grond van artikel 6:13 Awb het ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.

2.4. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief ingekomen op 6 januari 2006 geen zienswijze is. Het voert daartoe aan dat de brief een reactie is op het ontwerp-besluit en dat de Awb niet vereist dat in een zienswijze bezwaren tegen een ontwerp-besluit worden aangeduid. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur verklaard dat het uit oogpunt van een goede rechtsbescherming een ruime interpretatie hanteert bij het kwalificeren van een brief als een zienswijze wanneer de weigering van een vergunning krachtens artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet aan de orde is. Het dagelijks bestuur heeft hierbij mede in aanmerking genomen dat op de voorbereiding van een besluit op een aanvraag om een vergunning als thans ingediend, afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is en tegen een dergelijk besluit geen bezwaar kan worden ingediend.

2.4.1. Dit betoog slaagt. Artikel 3:15, eerste lid, stelt slechts geringe eisen aan de inhoud van een zienswijze. Gelet op de tekst van artikel 3:15, eerste lid, van de Awb, en op de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, kan niet worden staande gehouden dat het dagelijks bestuur de brief, ingekomen bij de gemeente op 6 januari 2006, niet als een zienswijze diende te beschouwen. Hoewel [appellanten sub 1] ter zitting bij de rechtbank en bij de Afdeling hebben verklaard dat hun brief, ingekomen bij de gemeente op 6 januari 2006, geen zienswijze betreft, is deze, naar uit de inhoud blijkt, wel een reactie op het ontwerp-besluit van het bestuur. In de brief zelf is vermeld dat deze een reactie is op de voormelde brief van 1 december 2005. Tevens hebben [appellanten sub 1] hierin vermeld dat zij, alvorens beroep in te stellen, gehoord wensen te worden omtrent het ontwerp-besluit. De brief van 18 januari 2006, waarin [appellanten sub 1] beargumenteren waarom de vergunning huns inziens behoort te worden verleend, bevestigt dat met de brief van 6 januari 2006 is beoogd het ontwerp-besluit van 1 december 2005 aan te vechten. De rechtbank is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de brief, ingekomen bij de gemeente op 6 januari 2006, niet als een zienswijze mocht worden aangemerkt en heeft het beroep van [appellanten sub 1] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

Het hoger beroep van het dagelijks bestuur is derhalve gegrond.

2.5. [appellanten sub 1] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat door tijdverloop een vergunning van rechtswege is verleend, omdat hun eerst bij brief van 18 januari 2006 ingediende zienswijze buiten de wettelijke termijn bij de gemeente is ingekomen.

2.5.1. Nu de Afdeling tot het oordeel is gekomen dat de brief die is ingekomen op 6 januari 2006, wel een zienswijze is, kan het betoog dat het dagelijks bestuur ingevolge artikel 3:18, vierde lid, van de Awb in samenhang met artikel 16, vierde lid, van de Monumentenwet, binnen vier weken zou hebben moeten besluiten en dat door dit niet te doen, een vergunning van rechtswege is verleend, niet slagen.

2.5.2. Ook het betoog dat krachtens artikel 16, vierde lid, van de Monumentenwet een vergunning van rechtswege is verleend omdat het besluit niet is genomen binnen vier maanden na ontvangst van het advies van de rijksdienst, slaagt niet. De Afdeling stelt vast dat het advies op vrijdag 11 november 2005 is gedateerd. [appellanten sub 1] stellen weliswaar dat het advies op zaterdag 12 november 2005 door het dagelijks bestuur zou zijn ontvangen, maar onderbouwen dit niet anders dan met een verwijzing naar de datering van het advies en met een beroep op de normale wijze van postbezorging in Nederland, waarbij een brief, behalve bij ter post bezorging op zaterdag, in de regel de volgende dag wordt bezorgd.

Het is, ook vanwege belangen van derden, van groot belang dat de aanvang van de termijn genoemd in artikel 16, derde lid, van de Monumentenwet, welke kan leiden tot vergunningverlening van rechtswege, met zekerheid wordt vastgesteld. Daarom dient in beginsel voor de datum van ontvangst uitgegaan te worden van de datum van het ontvangststempel. In dit geval ontbreekt echter een ontvangststempel. Volgens het dagelijks bestuur is de brief op maandag 14 november 2005 ontvangen. In dit geval mag het dagelijks bestuur van deze datum van ontvangst uitgaan, nu het vóórkomt dat een stuk dat vrijdag ter post wordt bezorgd, afhankelijk van het tijdstip van aanbieding ter post, eerst op maandag wordt ontvangen. [appellanten sub 1] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de ontvangst eerder heeft plaatsgevonden dan maandag 14 november 2005. Ook op deze grond is derhalve geen vergunning van rechtswege verleend.

2.5.3. Het hoger beroep van [appellanten sub 1] is ongegrond.

2.6. Omdat het hoger beroep van het dagelijks bestuur gegrond is, dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. De Afdeling wijst op grond van artikel 44, eerste lid, onder a, van de Wet op de Raad van State de zaak terug naar de rechtbank.

2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep van [appellanten sub 1] ongegrond;

II. verklaart het hoger beroep van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 augustus 2007 in zaak nr. 06/2161;

IV. wijst de zaak naar de rechtbank terug.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Roelfsema, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2008

164-554.