Raad van State, 04-07-2007, BA8695, 200703198/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak in zaak nos. 07/376 en 07/377 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen van 26 april 2007 in het geding tussen:

[acht wederpartijen]

en

het college van burgemeester en wethouders van Slochteren.

1.    Procesverloop

Bij besluit van 19 december 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Slochteren (hierna: het college) aan de gemeente Slochteren vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een gemeentewerf en brandweerkazerne aan de Veenlaan te Slochteren.

Bij besluit van 20 maart 2007 heeft het college, voor zover thans van belang, de daartegen door [acht wederpartijen] gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 26 april 2007, verzonden op 27 april 2007, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen door [drie wederpartijen] ingestelde beroep ongegrond en het daartegen door [vijf wederpartijen] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar in zoverre vernietigd, de bezwaren van [vijf wederpartijen] gegrond verklaard, het besluit van 19 december 2006 herroepen en bepaald dat het college opnieuw een besluit op de aanvraag neemt. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 7 mei 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. E.R.M. Holtz-Russel en mr. J.H. Mastenbroek, advocaten te Groningen, B.C. Snakenborg-Van der Wal, J.F. Smit-Götggens, R.B. Mienstra en J.J. Jullens, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord [vijf wederpartijen], vertegenwoordigd door drs. J. Takkebos, gemachtigde.

2.    Overwegingen

2.1.    Het project betreft de verplaatsing van de gemeentewerf en de brandweerkazerne van de Noorderweg in de kern van Slochteren naar de Veenlaan.

2.2.    Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied (herziening 1997)" ter plaatse geldende bestemming "agrarisch gebied". Om medewerking aan het project te verlenen heeft het college krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling en bouwvergunning verleend.

2.3.    De voor het project verleende vrijstelling is voorbereid met toepassing van de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) opgenomen voorbereidingsprocedure. Voor de verleende bouwvergunning is die procedure niet gevolgd.

2.4.    Ingevolge artikel 19a, vierde lid, aanhef, van de WRO is op de voorbereiding van het besluit omtrent de vrijstelling afdeling 3.4 van de Awb van toepassing.

   Ingevolge artikel 3:15, eerste en tweede lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 19a, vierde lid, onder a, van de WRO, kan een ieder bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling zienswijzen over het ontwerp naar voren brengen.

   Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep bij een administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

   Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4.

   Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.

   Ingevolge artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet wordt de verlening van de vrijstelling geacht voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Awb deel uit te maken van de beschikking waarop zij betrekking heeft.

2.5.    Het hoger beroep is niet gericht tegen de uitspraak voor zover daarbij het beroep van [drie wederpartijen] ongegrond is verklaard.

2.6.    Het college heeft de door [vijf wederpartijen] tegen het besluit van 19 december 2006 gemaakte bezwaren op grond van artikel 6:13 van de Awb niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan heeft het ten grondslag gelegd dat de door hen gemaakte bezwaren geen betrekking hebben op de wijzigingen die bij het nemen van het vrijstellingsbesluit ten opzichte van het ontwerp van het vrijstellingsbesluit zijn aangebracht, zij geen zienswijzen tegen het ontwerp van het vrijstellingsbesluit hebben ingediend, hen dit redelijkerwijs kan worden verweten en de bezwaren geen betrekking hebben op de verleende bouwvergunning.

2.7.    Het betoog van appellanten richt zich tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat het college de bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De voorzieningenrechter heeft daartoe overwogen dat, gelet op artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet, het indienen van bezwaren tegen een met vrijstelling verleende bouwvergunning niet kan leiden tot het niet-ontvankelijk verklaren van enkel de bezwaren die tegen de vrijstelling zijn gericht, maar dat artikel 6:13 van de Awb wel een ongegrondverklaring van de bezwaren tot gevolg heeft, indien aan de indieners ervan redelijkerwijs kan worden verweten dat zij geen zienswijzen tegen het ontwerp van het vrijstellingsbesluit naar voren hebben gebracht. Vervolgens heeft hij geoordeeld dat het [vijf wederpartijen] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen zienswijzen naar voren hebben gebracht, nu de door hen gemaakte bezwaren betrekking hebben op de wijzigingen die bij het nemen van het vrijstellingsbesluit ten opzichte van het ter inzage gelegde ontwerp van dat besluit zijn aangebracht.  

2.8.    Zoals blijkt uit artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb is het niet de bedoeling van de wetgever dat degene die beroep wenst in te stellen tegen een besluit die mogelijkheid slechts heeft indien zowel op grond van afdeling 3.4 zienswijzen zijn ingediend tegen het ontwerp als bezwaar is gemaakt tegen het besluit zelf. De wetgever gaat er vanuit dat een keuze is gemaakt, hetzij bij wettelijk voorschrift, hetzij bij besluit van een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Awb. De in overweging 2.4 vermelde wettelijke bepalingen leiden niet tot een eenduidige conclusie welke regeling prevaleert indien een bouwvergunning met vrijstelling wordt verleend, en het college niet heeft bepaald dat in die gevallen het besluit tot het verlenen van de bouwvergunning wordt voorbereid met toepassing van de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4.

2.9.    Ten aanzien van de vraag welke regeling in gevallen als deze moet prevaleren overweegt de Afdeling het volgende.

   In de Memorie van Toelichting bij de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb, Kamerstukken II, 2003-2004, 29 421, nr. 3, p. 85-86, is uitdrukkelijk opgenomen dat artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet uit doelmatigheidsoverwegingen ongewijzigd is gebleven. Gelet op dat artikel wordt in gevallen waarin met vrijstelling bouwvergunning is verleend, de vrijstelling geacht deel uit te maken van de bouwvergunning, hetgeen volgens de Memorie van Toelichting betekent dat de beroepsgang met betrekking tot de bouwvergunning leidend is. Aangezien op een bouwvergunning (als regel) niet de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, dient, alvorens beroep in te kunnen stellen eerst een bezwaarschriftenprocedure te worden gevolgd. Dit geldt volgens de Memorie van Toelichting ingevolge artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet ook voor vrijstellingen die betrekking hebben op een bouwvergunning, ook al is die vrijstelling wel voorbereid met toepassing van die uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure.

2.10.    De Afdeling is, mede gelet op het voorgaande, van oordeel dat, gelet op artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet, met welke bepaling de wetgever een concentratie van rechtsbescherming voor ogen heeft gehad, ook indien de vrijstelling is voorbereid met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, de vrijstelling mede onderwerp is van het bezwaar tegen de bouwvergunning, die niet met toepassing van die procedure is voorbereid. Het bestuursorgaan dient daarom bij zijn beslissing op het bezwaar ook de vrijstelling te heroverwegen, ook al zijn tegen het ontwerp van het vrijstellingsbesluit geen zienswijzen ingediend. De Afdeling ziet in dat verband geen grond voor het oordeel dat voormeld artikel 49, vijfde lid, een louter procedurele betekenis heeft. De vraag of de bezwaren tegen het besluit waarbij de bouwvergunning is verleend betrekking hebben op de bouwvergunning of op de vrijstelling, is, evenals de vraag of sprake is van wijzigingen die bij het nemen van het vrijstellingsbesluit ten opzichte van het ter inzage gelegde ontwerp van het vrijstellingsbesluit zijn aangebracht, derhalve niet relevant. Naar aanleiding van de opmerking van het college ter zitting, dat het onwenselijk is, dat de vrijstelling bij de gemeente tweemaal kan worden bestreden, wordt opgemerkt, dat niets in de weg staat aan het met toepassing van artikel 3:10, eerste lid, van de Awb volgen van de in afdeling 3.4 van die wet opgenomen uniforme openbare voorbereidingsprocedure voor de vrijstelling én de bouwvergunning, zodat, gelet op artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb, voorkomen kan worden dat andermaal in een bezwaarfase op de vrijstelling moet worden ingegaan.

   De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht geoordeeld, hoewel op onjuiste gronden, dat het college ten onrechte artikel 6:13 van de Awb aan [vijf wederpartijen] heeft tegengeworpen omdat zij geen zienswijzen tegen het ontwerp van het vrijstellingsbesluit hebben ingediend. Het betoog van appellanten faalt.

2.11.    Appellanten betogen echter terecht dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat niet opnieuw de in afdeling 3.4 van de Awb neergelegde uniforme openbare voorbereidingsprocedure hoefde te worden gevolgd en dat hij in dat verband ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 8:72, vierde lid, van de Awb. De wijzigingen die ten opzichte van het ter inzage gelegde ontwerp van het vrijstellingsbesluit voor het project zijn aangebracht, betreffen geen ingrijpende planologische wijzigingen. Niet kan staande worden gehouden dat daardoor niet meer van hetzelfde project sprake is. Het hoger beroep is derhalve in zoverre gegrond.

2.12.    De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop de uitspraak rust, voor zover het door [vijf wederpartijen] tegen het besluit van 20 maart 2007 ingestelde beroep gegrond is verklaard en dat besluit in zoverre is vernietigd.

De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de door [vijf wederpartijen] tegen het besluit van 19 december 2006 gemaakte bezwaren gegrond zijn verklaard en dat besluit is herroepen. Het college dient met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit op de bezwaren van [vijf wederpartijen] te nemen.

   De vernietiging van de uitspraak van de voorzieningenrechter brengt met zich dat het besluit van 19 december 2006 herleeft. Ter voorkoming van onomkeerbare gevolgen ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb het besluit van 19 december 2006 te schorsen en te bepalen dat deze voorziening vervalt 6 weken na de dag waarop het nieuw te nemen besluit is bekend gemaakt.

2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen van 26 april 2007 in zaak nos. 07/376 en 07/377, voor zover daarbij het door [vijf wederpartijen] tegen het besluit van 20 maart 2007 ingestelde beroep gegrond is verklaard en dat besluit in zoverre is vernietigd;

II.    verklaart het hoger beroep gegrond, voor zover de voorzieningenrechter de door [vijf wederpartijen] tegen het besluit van 19 december 2006 gemaakte bezwaren gegrond heeft verklaard en dat besluit heeft herroepen;

III.    vernietigt de uitspraak in zoverre;

IV.    draagt het college van burgemeester en wethouders op een nieuw besluit op de bezwaren te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling;

V.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 19 december 2006 en bepaalt dat deze vervalt zes weken na de dag waarop het besluit bedoeld onder IV is bekendgemaakt.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. D.A.C. Slump, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2007

378