Raad van State, 04-04-2007, BA2263, 200604379/1

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/3985 van de rechtbank Amsterdam van 1 juni 2006 in het geding tussen:

appellanten sub 2

en

appellant sub 1.

1.    Procesverloop

Bij besluit van 24 mei 2005 heeft appellant sub 1 (hierna: het dagelijks bestuur), voor zover hier van belang, vergunning verleend aan de "Vereniging van kooplieden van de Ten Katestraat" (hierna: de vereniging) voor het zetten van kramen op de Ten Katemarkt te Amsterdam voor de periode van 1 juli 2005 tot 1 juli 2010.

Bij brieven van 6 en 23 juni 2005 hebben appellanten sub 2 (hierna: de kramenzetters) hiertegen bezwaar gemaakt. Tevens hebben zij bij deze brieven bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op de door hen op 28 februari 2005 ingediende aanvragen voor verlenging van hun vergunningen voor het zetten van kramen op de Ten Katemarkt.

Bij besluit van 29 september 2005 heeft het dagelijks bestuur, voor zover hier van belang, het door de kramenzetters gemaakte bezwaar tegen de vergunningverlening aan de vereniging ongegrond en het door hen gemaakte bezwaar tegen het niet tijdig beslissen op hun aanvragen niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 1 juni 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door de kramenzetters tegen het besluit van 29 september 2005 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het dagelijks bestuur een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het dagelijks bestuur bij brief van 13 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en de kramenzetters bij brief van 12 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Het dagelijks bestuur heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 27 juni 2006. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij besluit van 19 juli 2006 heeft het dagelijks bestuur, opnieuw beslissend op het door de kramenzetters gemaakte bezwaar, het bezwaar tegen de vergunningverlening wederom ongegrond en het bezwaar tegen het niet tijdig beslissen op hun aanvraag wederom niet-ontvankelijk verklaard.

Bij brief van 26 juli 2006 hebben de kramenzetters van antwoord gediend en hun hoger-beroepschrift aangevuld.

Bij schrijven van 9 augustus 2006 heeft de Afdeling medegedeeld dat het besluit van 19 juli 2006 in verband met de toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onderdeel uitmaakt van het reeds aanhangige geschil.

Bij brief van 30 augustus 2006 heeft het dagelijks bestuur een nadere reactie ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2007, waar de kramenzetters in persoon, bijgestaan door mr. G.H.L. Weesing, advocaat te Amsterdam, het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. B.A. Jong, advocaat te Amsterdam, en de vereniging, vertegenwoordigd door [secretaris], zijn verschenen.

2.    Overwegingen

Ten aanzien van het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op de aanvragen

2.1.     In de beslissing op bezwaar van 29 september 2005 heeft het dagelijks bestuur ten aanzien van het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de door de kramenzetters ingediende aanvragen van 28 februari 2005 het standpunt ingenomen dat geen procesbelang meer bestaat omdat het op 14 juni 2005 alsnog op de aanvragen heeft beslist.

2.2.    De rechtbank heeft overwogen dat de kramenzetters in de bezwaarfase hebben gesteld schade te hebben geleden, nu de vereniging eerder dan de kramenzetters in de gelegenheid is gesteld om contracten met de marktkooplieden aan te gaan. Hierin heeft de rechtbank voldoende aanleiding gezien om procesbelang aan te nemen en heeft zij de beslissing op bezwaar in zoverre vernietigd.

2.3.    In hoger beroep betoogt het dagelijks bestuur dat de rechtbank heeft miskend dat het enkel stellen van schade, zonder dat die schade desgevraagd wordt onderbouwd, onvoldoende is voor het aannemen van procesbelang. Het dagelijks bestuur stelt dat de kramenzetters niet aannemelijk hebben gemaakt daadwerkelijk schade te hebben geleden.

2.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 juni 2004 in zaak no. 200305761/1, is sprake van een belang bij het verkrijgen van een beoordeling van een bezwaar, gericht tegen een primair besluit, indien in het bezwaarschrift ten aanzien van de kosten daarvan om toepassing van artikel 7:15 van de Awb is verzocht. In dit geval hebben de kramenzetters bij hun bezwaarschrift van 6 juni 2005 verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand die zij in de bezwaarprocedure hebben moeten maken en mitsdien bestaat procesbelang. Het dagelijks bestuur heeft bij de beslissing op bezwaar derhalve het bezwaar van de kramenzetters ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.

2.5.    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het dagelijks bestuur op 19 juli 2006 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Hierbij is het niet teruggekomen van zijn standpunt ten aanzien van het procesbelang. Dit besluit - dat gelet op het bepaalde in artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, onderdeel uitmaakt van het onderhavige geschil - dient dan ook onder gegrondverklaring van het hiertegen gerichte beroep van de kramenzetters om dezelfde reden in zoverre te worden vernietigd.

Ten aanzien van de vergunningverlening aan de vereniging

2.6.    Ingevolge artikel 5.6, eerste lid, van de Verordening op de straathandel 2000 (hierna: de verordening) is het verboden, zonder vergunning van Burgemeester en Wethouders als kramenzetter en- verhuurder op een markt werkzaam te zijn.

   Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan de vergunning worden geweigerd in het belang van het functioneren van de markt.

   Gelet op de Verordening op de stadsdelen van de gemeente Amsterdam moet in de plaats van "Burgemeester en Wethouders" zoals opgenomen in het hierboven aangehaalde artikel van de verordening "het dagelijks bestuur" worden gelezen.

   Blijkens het Beleid kramenzetvergunningverlening Ten Katemarkt 2004 (hierna: de beleidsregels) kan iedere geïnteresseerde een vergunning voor het zetten van kramen aanvragen en worden maximaal drie kramenzetvergunningen verleend om te voorkomen dat kramenzetters elkaar voor de voeten gaan lopen en om te voorkomen dat er wanordelijkheden ontstaan.

2.7.    Het dagelijks bestuur heeft, in afwijking van het advies van de commissie bezwaar- en beroepschriften van 25 juli 2005 en in navolging van het advies van de portefeuillehouder Stadsdeelwerken van het stadsdeel Oud-West van 22 september 2005, zijn standpunt dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de vergunning aan de vereniging in het belang van het functioneren van de markt moet worden geweigerd, bij de beslissing op bezwaar van 29 september 2005 gehandhaafd.

   Het dagelijks bestuur heeft uiteengezet dat het beleid is gericht op het bevorderen van marktwerking en van een bepaalde mate van concurrentie tussen de kramenzetters.

2.8.    De kramenzetters betogen in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beleid niet onredelijk is dan wel in strijd met enig beginsel van behoorlijk bestuur. Hiertoe voeren zij aan dat de wijziging van het beleid in december 2004 onzorgvuldig tot stand is gekomen door het plotseling invoeren van een openbare inschrijvingsprocedure zonder dat daaraan een advies van de marktcommissie ten grondslag heeft gelegen. Het dagelijks bestuur heeft bij hen de indruk gewekt dat nu juist geen openbare inschrijving zou plaatsvinden en aan hen was toegezegd dat zij vrijwel zeker konden rekenen op verlenging van hun vergunningen, aldus de kramenzetters. Voorts heeft het dagelijks bestuur naar stellen van de kramenzetters nagelaten nadere regels te geven. Als gevolg hiervan is wanorde op de markt ontstaan, hetgeen in strijd is met het belang van het functioneren van de markt, aldus de kramenzetters.

2.9.    De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het beleid dat er enerzijds toe strekt een zekere marktwerking te bevorderen en anderzijds het aantal vergunningen om de orde te waarborgen beperkt tot drie op zich niet als kennelijk onredelijk is aan te merken. Hoewel het dagelijks bestuur bij besluiten van 28 juni 2000, waarbij de vergunningen voor het zetten van kramen voor de periode 2000-2005 werden verleend, de kramenzetters heeft medegedeeld dat zij een streepje voor hadden op andere aanvragers, kan niet worden gezegd dat de wijziging van de beleidsregels voor de kramenzetters plotseling is gekomen. Nu het dagelijks bestuur reeds bij die besluiten heeft aangekondigd dat de kramenzetters na verloop van vijf jaar niet automatisch weer een vergunning zouden krijgen, is van een onvoorwaardelijke toezegging van een kramenzetvergunning voor de periode 2005-2010 aan de kramenzetters geen sprake. Ook de brief van 16 juli 2001 van het dagelijks bestuur aan de kramenzetters kan niet als een zodanige toezegging van het dagelijks bestuur worden beschouwd. Tot slot stelt de Afdeling vast dat anders dan is gesteld door de marktcommissie een advies is uitgebracht, zij het dat dit niet eenduidig was. Dit vormt op zich geen reden om het beleid kennelijk onredelijk te achten. Het betoog faalt derhalve.

2.10.    Het hoger beroep van de kramenzetters is derhalve ongegrond.

2.11.    Het dagelijks bestuur betoogt in hoger beroep dat de rechtbank de ratio en doelstelling van de beleidsregels te beperkt heeft uitgelegd. Aldus het dagelijks bestuur is hiermee bedoeld de marktwerking tussen de kramenzetters te bevorderen en is getracht een systeem te ontwikkelen waarbij de marktkooplieden in een bepaalde mate vrij zijn om te kiezen van wie zij de marktkraam huren. Zij waren immers verplicht van een van de (oorspronkelijke) kramenzetters kramen te huren, terwijl deze kramenzetters in de praktijk als één partij opereerden.

   Ook heeft de rechtbank naar stellen van het dagelijks bestuur ten onrechte overwogen dat het ten gunste van de vereniging van de beleidsregels is afgeweken. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat het eerder ten gunste van de kramenzetters is afgeweken van het beleid, nu de kramenzetters zich bij de aanvragen feitelijk, net als in het verleden, als één partij hebben opgesteld door hetzelfde materiaal te verhuren en daarvoor dezelfde prijs te hanteren. Het dagelijks bestuur heeft de vier aanvragen in onderlinge samenhang beoordeeld en die integrale afweging heeft geleid tot afwijking van de beleidsregels. Bij het nemen van het primaire besluit stond het dagelijks bestuur voor een dilemma omdat enerzijds het weigeren van de vergunning aan de vereniging - en daarmee het uitsluitend verlenen van drie vergunningen aan de kramenzetters - in strijd zou komen met één van de doelstellingen van het beleid, namelijk tot het bieden van keuzevrijheid aan de marktkooplieden en anderzijds, gelet op de historie en de opstelling van de kramenzetters, het weigeren van een vergunning aan één van de kramenzetters ook geen optie was, aldus het dagelijks bestuur.    

2.12.    De Afdeling stelt vast dat met het gewijzigde beleid een stelsel in het leven is geroepen dat enerzijds met het oog op het bewaren van de orde op de markt een maximum van drie te verlenen vergunningen behelst en anderzijds strekt tot het bieden van een zekere mate van keuzevrijheid aan de marktkooplieden en marktwerking door een openbare inschrijvingsprocedure te introduceren. Naar door het dagelijks bestuur is uiteengezet zijn geïnteresseerden conform dit beleid in de gelegenheid gesteld voor een bepaalde datum een aanvraag in te dienen, waarna deze aanvragen in onderlinge samenhang zijn beoordeeld met als uitkomst dat vier aanvragen voor vergunningverlening in aanmerking kwamen. Vervolgens zijn met het oog op de gewenste marktwerking, maar in afwijking van het geldende maximum, al deze aanvragen ingewilligd.

   Met betrekking tot de aldus gevolgde procedure overweegt de Afdeling met de rechtbank dat het dagelijks bestuur niet afdoende heeft beargumenteerd welke ten tijde van de totstandkoming van het beleid niet voorziene feiten en/of omstandigheden met zich brachten dat het beleid niet onverkort uitgevoerd behoefde te of kon worden.

   Ten aanzien van de door het dagelijks bestuur gestelde omstandigheid dat vier aanvragen waren binnengekomen die ieder voor zich voldeden aan de voorwaarden voor vergunningverlening terwijl in de beleidsregels een maximum van drie vergunningen was opgenomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet valt in te zien dat dit een situatie is die niet is voorzien bij de opzet van de wijziging van de beleidsregels. In dit licht kan in de stelling dat met een strikte toepassing van de beleidsregels de doelstelling van het stimuleren van marktwerking niet zou kunnen worden bereikt evenmin rechtvaardiging worden gevonden om het beleid niet onverkort uit te voeren. Indien de beleidsregels in hun toepassing tot bezwaarlijke en onredelijke gevolgen leiden, ligt het op de weg van het dagelijks bestuur deze beleidsregels aan te passen.

   De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de beslissing op bezwaar een draagkrachtige motivering ontbeert en om die reden moest worden vernietigd.

2.13.    Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep van het dagelijks bestuur eveneens ongegrond is. De aangevallen uitspraak komt dan ook voor bevestiging in aanmerking.

2.14.    Bij de hernieuwde beslissing op bezwaar van 19 juli 2006 heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt gesteld dat het terecht van de beleidsregels is afgeweken omdat het afwijzen van een van de overgebleven aanvragen onevenredig zou zijn ten opzichte van de met het beleid na te streven doelstelling bij de belangenafweging tussen strikte toepassing van het beleid ten opzichte van de belangen van de aanvragers en het belang dat met de beperking van het aantal vergunningen is gediend.

   De kramenzetters betogen dat het dagelijks bestuur niet met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de rechtbank van 1 juni 2006 de nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen. Bovendien is het dagelijks bestuur zonder dat voldoende gemotiveerd te hebben wederom afgeweken van het advies van de commissie bezwaar- en beroepschriften.

2.15.    Aan het besluit van 19 juli 2006 kleeft hetzelfde gebrek als aan het besluit van 29 september 2005. Gelet hierop is het beroep tegen het besluit van 19 juli 2006 ook in zoverre gegrond. Dit besluit dient dan ook te worden vernietigd. Het dagelijks bestuur moet met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beslissen op het bezwaar van de kramenzetters.

2.16.    Het dagelijks bestuur dient ten aanzien van de kramenzetters op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 19 juli 2006 gegrond;

III.    vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-West van Amsterdam van 19 juli 2006, kenmerk 2006/9400;

IV.    veroordeelt het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-West tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Amsterdam (het stadsdeel Oud-West) aan [appellanten sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2007.

45-497.