Raad van State, 22-11-2006, AZ2786, 200602949/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/6488 van de rechtbank 's-Gravenhage van 3 maart 2006 in het geding tussen:

appellant

en

de burgemeester van Den Haag.

1.    Procesverloop

Bij besluit van 8 april 2005 heeft de burgemeester van Den Haag (hierna: de burgemeester) een aanvraag van appellant om vergunning voor het exploiteren van een recreatie-inrichting in het pand [locatie 1] te [plaats], geweigerd.

Bij besluit van 1 augustus 2005 heeft de burgemeester het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 3 maart 2006, verzonden op 8 maart 2006, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 april 2006, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

Bij brief van 2 juni 2006 heeft de burgemeester van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2006, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. K.G.W. van Oven, advocaat te Den Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. drs. C.M. Bitter en mr. R.W. Veldhuis, beiden advocaat te Den Haag, en mr. C.E.J.M. Vaars, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.    Ingevolge artikel 57, eerste lid, van de Algemene Politieverordening voor 's-Gravenhage 1982 (hierna: de APV), voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een recreatie-inrichting op te richten of te drijven.

2.1.1.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: wet BIBOB), voor zover hier van belang, kunnen bestuursorganen weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.

   In artikel 3, derde lid, is bepaald dat voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, de mate van het gevaar wordt vastgesteld op basis van:

a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd, dan wel is gegeven,

b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,

c. de aard van de relatie en

d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.

   Ingevolge artikel 3, vierde lid, van de wet BIBOB staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het derde lid, indien:

a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,

b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of

c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat.

   Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de wet BIBOB kan een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf door het college van burgemeester en wethouders, respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken, in het geval en onder de voorwaarden bedoeld in artikel 3.

2.2.    Appellant heeft een vergunning aangevraagd voor het exploiteren van een partycentrum in het pand [locatie 1] te [plaats], dat hij vanaf 1 juni 2003 voor een periode van vijf jaar huurt. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft de burgemeester het Landelijk Bureau als bedoeld in artikel 8 van de Wet BIBOB (hierna: het Landelijk bureau) om advies gevraagd. In het advies van 2 december 2004 heeft het Landelijk bureau geconcludeerd dat een ernstige mate van gevaar bestaat dat de gevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen. Aan dit advies ligt een onderzoek van het Landelijk bureau ten grondslag waaruit onder meer naar voren is gekomen dat appellant is veroordeeld voor meerdere strafbare feiten, dan wel ernstige vermoedens bestaan dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan strafbare feiten. In de aangevallen uitspraak is een opsomming gegeven van de feiten en vermoedens zoals deze uit het onderzoek naar voren zijn gekomen en waarop de burgemeester zich heeft gebaseerd. Zo is appellant onder meer meermalen veroordeeld ter zake van het verschaffen van werk aan illegale vreemdelingen in zijn bakkerijen. Voorts heeft de politie in drie panden die onder verantwoordelijkheid van appellant, dan wel van zijn broer, vallen de aanwezigheid van werkende illegale vreemdelingen geconstateerd, in vier panden die onder verantwoordelijkheid van appellant en zijn broer vallen de aanwezigheid van illegale vreemdelingen aan wie onderdak is verschaft, is er verder een melding dat illegale Bulgaren het pand [locatie 1] veelvuldig bezoeken en zijn er problemen geconstateerd met betrekking tot de veiligheid in door appellant verhuurde panden. Gelet hierop heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of strafbare feiten te plegen. In het door de burgemeester overgenomen advies van het Landelijk Bureau zijn de feiten met betrekking tot het verschaffen van werk en onderdak aan illegale vreemdelingen op zichzelf zonder meer als ernstig gekwalificeerd. De overige feiten en vermoedens zijn afzonderlijk niet, maar bij elkaar genomen wel als een grote inbreuk op de rechtsorde aangemerkt. De burgemeester heeft in dit verband gewezen op de op 22 april 2003 vastgestelde en op 1 augustus 2003 in werking getreden BIBOB-beleidslijn en strategisch kader, waarin is aangegeven dat in het bijzonder aandacht wordt besteed aan malafide infrastructuren rond illegale vreemdelingen, waarvan een stringente aanpak wordt voorgestaan. Overbewoning van panden als gevolg van het huisvesten van illegale vreemdelingen, het tewerkstellen en uitbuiten van illegale vreemdelingen, alsmede het creëren of laten voortbestaan van brandgevaarlijke situaties in deze panden worden door de burgemeester als ernstige feiten gekwalificeerd. Om vorenomschreven redenen heeft de burgemeester de aanvraag voor een exploitatievergunning geweigerd. De rechtbank heeft het standpunt van de burgemeester dat ernstig gevaar bestaat dat aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, onderschreven en het bij haar bestreden besluit in stand gelaten.

2.3.    Appellant betoogt dat de Wet BIBOB buiten toepassing had dienen te blijven. Daartoe voert appellant onder verwijzing naar een brief van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Den Haag van 6 juni 2002, aan dat hij op 4 juni 2002 een aanvraagformulier voor een exploitatievergunning bij de balie van het stadsdeelkantoor Centrum heeft afgegeven, derhalve ruim vóór de inwerkingtreding van de Wet BIBOB op 1 juni 2003. Weliswaar heeft appellant na de inwerkingtreding van deze wet een nieuwe aanvraag ingediend, maar dit was enkel omdat de eerdere aanvraag bij de gemeente in het ongerede was geraakt.

2.3.1.    De burgemeester heeft uiteengezet dat op het gemeentehuis geen eerdere vergunningaanvraag is geregistreerd of aangetroffen. Aan de in hoger beroep overgelegde kopie van een aanvraagformulier dat op 31 mei 2002 is gedateerd, dient volgens de burgemeester te worden voorbijgegaan, nu hierop, anders dan op het aanvraagformulier waarop is beslist is aangegeven, een ontvangststempel ontbreekt. De Afdeling stelt vast, zoals ook terecht door de rechtbank is overwogen, dat appellant tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een eerdere aanvraag geen rechtsmiddelen heeft aangewend. Voorts stelt de Afdeling vast dat in de aanvraag waarop is beslist op geen enkele manier is verwezen naar een eerdere aanvraag en vertoont het door appellant overgelegde afschrift van een aanvraagformulier, gedateerd 31 mei 2002, verschillen met de aanvraag waarop is beslist, voor zover het bepaalde in de inrichting uit te voeren activiteiten betreft. Gelet hierop heeft de burgemeester de aanvraag terecht als een nieuwe aanvraag beschouwd en faalt het betoog van appellant.

2.3.2.    Voor zover appellant betoogt dat hij erop mocht vertrouwen dat de exploitatievergunning zou worden verleend vanwege de gang van zaken rond de aanvragen om de voor een partycentrum benodigde vergunningen en de tussen hem en de gemeente gesloten vaststellingsovereenkomst van 26 maart 2003, faalt dit betoog. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat de vaststellingsovereenkomst niet noopt tot het oordeel dat aan appellant enige toezegging is gedaan dat de exploitatievergunning zou worden verleend. De burgemeester heeft appellant er reeds in een vroegtijdig stadium op gewezen dat het tot zijn eigen verantwoordelijkheid behoort dat hij beschikt over de benodigde vergunningen. Eveneens heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat er ook verder geen omstandigheden zijn, waaraan appellant een gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat de gevraagde exploitatievergunning zou worden verleend.

2.3.3.    Ook het betoog van appellant dat het BIBOB instrumentarium wordt toegepast voor een ander dan het geëigende doel, faalt. De stelling van appellant dat de Wet BIBOB enkel en alleen is toegepast, omdat de gemeente voornemens is het pand op termijn te slopen, is niet nader onderbouwd. Reeds bij brief van 12 december 2001 heeft de gemeente appellant uitdrukkelijk te kennen gegeven dat de huur van het pand aan de Uitenhagestraat tijdelijk zou zijn.  

2.4.    Voorts handhaaft appellant zijn stelling dat de Wet BIBOB in strijd is met de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: het EVRM), neergelegde onschuldpresumptie, zodat de Wet BIBOB op grond van het bepaalde in artikel 94 van de Grondwet buiten toepassing verklaard dient te worden. Met betrekking tot de feiten waarvoor appellant is veroordeeld heeft de burgemeester volgens appellant ook het ne-bis-in-idem beginsel geschonden.

2.4.1.    De rechtbank heeft met juistheid onder het aanhalen van de wetsgeschiedenis overwogen dat artikel 6, tweede lid, EVRM alleen geldt voor strafrechtelijke of daarmee vergelijkbare procedures en dat het BIBOB-instrumentarium buiten dat kader valt, alleen al om de reden dat het BIBOB-advies en de mede daarop te gronden beslissing van het betrokken overheidsorgaan er niet toe strekken de schuld van iemand aan een strafbaar feit vast te stellen. Volgens de maatstaven die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft ontwikkeld ter bepaling of sprake is van een 'criminal charge' in de zin van artikel 6 EVRM moeten bij de beoordeling in aanmerking worden genomen de aard van de overtreden norm, de kring van degenen tot wie die norm gericht is en het doel, de aard en de ernst van de sanctie die met de overtreding wordt geriskeerd. Voorts is van betekenis of de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk is aangemerkt. De toepassing van de in artikel 3 van de Wet BIBOB neergelegde weigeringsgrond heeft tot doel te voorkomen dat overheidsorganen onbewust en ongewild door vergunningen te verlenen, subsidie te geven of een overheidsopdracht te gunnen, criminele activiteiten faciliteren. De weigering heeft niet als strekking leed toe te voegen om langs die weg normconform gedrag te bewerkstelligen. Derhalve is geen sprake van een punitieve sanctie. Dat de weigering van de vergunning wel door appellant als zodanig wordt ervaren, doet hieraan niet af. Met de rechtbank moet worden geoordeeld dat van een criminal charge als vorenbedoeld geen sprake is en dat de onschuldpresumptie in dit geschil geen rol speelt.

   De burgemeester heeft bij de toepassing van artikel 3 van de Wet BIBOB een eigen, bestuursrechtelijke verantwoordelijkheid, die los staat van de verantwoordelijkheid van de met strafvervolging en strafoplegging belaste organen. Nu geen sprake is van bestraffing, doch van een bestuurlijke maatregel ter voorkoming van het faciliteren van criminele activiteiten door bestuursorganen en de bescherming van de goede naam van de bedrijfstak, is van schending van het ne-bis-in-idem beginsel evenmin sprake.

2.5.    Appellant bestrijdt vervolgens het oordeel van de rechtbank dat hij de feiten en omstandigheden, alsmede de ernst ervan, die de burgemeester heeft aangevoerd niet heeft betwist. Volgens appellant worden hem ten onrechte strafbare feiten toegerekend waar hij part noch deel aan had, en worden hem feiten toegerekend uit een ver verleden, die bovendien moeten worden toegeschreven aan de situationele omstandigheden van dat moment.

2.5.1.    Ook dit betoog faalt. Vast staat - hetgeen ook niet door appellant wordt betwist - dat appellant meermalen veroordeeld is voor illegale werkverschaffing in zijn bakkerijen, dat er meerdere veroordelingen en transacties op zijn naam staan voor hygiënegerelateerde strafbare feiten, alsmede een veroordeling voor het zich op illegale wijze ontdoen van afvalstoffen. Anders dan appellant betoogt liggen deze veroordelingen niet in een zodanig ver verleden dat deze niet meer bij de onderhavige beoordeling hadden mogen worden betrokken. De burgemeester heeft voorts de uit de politiemutaties naar voren gekomen vermoedens van het verschaffen van onderdak aan illegale vreemdelingen bij de beoordeling mogen betrekken. Op de gronden, zoals in de aangevallen uitspraak opgenomen, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het betoog van appellant dat niet hij, maar zijn huurders daarvoor verantwoordelijk moeten worden gehouden, niet slaagt. Aldus heeft de burgemeester kunnen aannemen dat in dit geval sprake is van het herhaaldelijk over een reeks van jaren plegen van strafbare feiten, dan wel vermoedens daartoe. Gelet hierop en op het feit dat de inzet van het beleid in het bijzonder is gericht op de aanpak van malafide infrastucturen met betrekking tot illegale vreemdelingen heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester het verschaffen van werk en het bieden van onderdak aan illegale vreemdelingen als ernstige strafbare feiten heeft kunnen aanmerken.

2.6.    Voorts betwist appellant niet dat tussen hem en zijn broer een zakelijk samenwerkingsverband bestaat als bedoeld in artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wet BIBOB. Appellant stelt evenwel dat hij niets te maken heeft met de onderverhuur van het pand aan de [locatie 2], dat door zijn broer werd gehuurd. Anders dan appellant betoogt heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de burgemeester terecht heeft geconcludeerd dat appellant ook in relatie staat tot strafbare feiten die gepleegd zijn door zijn broer. Uit de memorie van toelichting behorende bij de Wet BIBOB (Tweede Kamer, 1999-2000, 26 883, nr. 3, p. 63) blijkt dat het begrip zakelijk samenwerkingsverband in de wet is opgenomen, zodat bij de beslissing inzake de toekenning van een vergunning tevens rekening kan worden gehouden met de strafbare feiten van degenen die naast de aanvrager deelnemen in het zakelijk samenwerkingsverband. Dat die strafbare feiten niet hebben plaatsgevonden in het kader van het zakelijk samenwerkingsverband maakt dit niet anders.

2.7.    Verder bestrijdt appellant tevergeefs het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de geconstateerde strafbare feiten zijn gepleegd bij activiteiten die samenhangen met activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd. Zo worden door appellant, naast de partyruimten, ook catering- en schoonmaakdiensten aangeboden. Het is niet aannemelijk dat appellant bij de exploitatie van het partycentrum geen personeel inzet. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de burgemeester in redelijkheid de gevraagde vergunning heeft kunnen weigeren.

2.8.    Ten slotte betoogt appellant met een beroep op het gelijkheidsbeginsel dat de strafbare feiten die door zijn broer zijn begaan hem worden tegengeworpen, terwijl zijn broer wel een exploitatievergunning heeft gekregen. Dit betoog faalt reeds omdat aan de broer van appellant nog vóór de inwerkingtreding van de Wet BIBOB een vergunning is verleend.

2.9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.F. Egmond, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2006

426.