Raad van State, 15-11-2006, AZ2275, 200600888/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak in zaak no. 04/698 van de rechtbank Assen van 15 december 2005 in het geding tussen:

appellante

en

de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.

1.    Procesverloop

Bij besluit van 6 mei 2003 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) appellante een factuur gestuurd met betrekking tot werkzaamheden die verband houden met de behandeling van een aanvraag voor, behoud of verlenging of wijziging van een vergunning tot vluchtuitvoering voor de periode "4e kwartaal van 2002" (factuurbesluit 403-0543).

Bij besluit van 25 juli 2003 heeft de staatssecretaris appellante een factuur gestuurd voor de periode "Week 2003/1 t/m 2003/13" (factuurbesluit 403-3083).

Bij besluit van 9 oktober 2003 heeft de staatssecretaris appellante een factuur gestuurd voor de periode "Week 2003/14 t/m 2003/26" (factuurbesluit 403-3335).

Bij besluit van 12 november 2003 heeft de staatssecretaris appellante een factuur gestuurd voor de periode "Week 2003/27 t/m 2003/35" (factuurbesluit 403-3599).

Bij besluit van 23 december 2003 heeft de staatssecretaris appellante een factuur gestuurd voor de periode "Week 2003/36 t/m 2003/44" (factuurbesluit 403-3818).

Bij besluit van 17 maart 2004 heeft de staatssecretaris appellante een factuur gestuurd voor de periode "Week 2003/45 t/m 2003/52" (factuurbesluit 403-4056).

Bij besluit van 21 juni 2004 heeft de staatssecretaris de tegen deze besluiten door appellante gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, voor zover betrekking hebbend op de hoogte van het uurtarief, het tegen het factuurbesluit 403-0543 door appellante gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover betrekking hebbend op het ontbreken van een kenbare motivering, dit besluit in zoverre aangepast en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 15 december 2005, verzonden op 21 december 2005, heeft de rechtbank Assen (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 1 maart 2006. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brief van 4 juli 2006 heeft de staatssecretaris van antwoord gediend.

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij gezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. P. van Rossum, advocaat te Emmen, mr. R. Klarus, juridisch medewerker bij Van Rossum Advocaten, en [directeur] van appellante, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.H.H. Bisschoff en P.A. Terpstra, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.    Ingevolge artikel 76, tweede lid, van de Luchtvaartwet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de vergoedingen worden geregeld, verschuldigd voor:

a. het gebruik van 's lands luchtvaartterreinen;

b. werkzaamheden, door de Staat verricht;

c. diensten, door de Staat verstrekt.

   Ingevolge artikel 104, eerste lid, van de Regeling Toezicht Luchtvaart (hierna: de RTL), voor zover thans van belang, is de luchtvaartmaatschappij verplicht aan te tonen, dat het luchtvervoer op veilige wijze zal worden verricht.

   Ingevolge het tweede lid van dit artikel zal, indien aan het gestelde in het eerste lid is voldaan, door de minister een vergunning tot vluchtuitvoering worden afgegeven.

   Ingevolge artikel 159, eerste lid, van de RTL wijst de minister de werkzaamheden en dienstverleningen, verbonden aan de toepassing van de bepalingen van de Luchtvaartwet en zijn uitvoeringsmaatregelen aan, voor het verrichten waarvan een vergoeding van de daarmee voor de overheid verband houdende kosten verschuldigd is door belanghebbende en stelt hij de verschuldigde vergoeding vast.

   Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Regeling tarieven luchtvaart 2002 (hierna: de Regeling 2002) is voor de werkzaamheden die verband houden met de behandeling van een aanvraag voor een vergunning tot vluchtuitvoering als bedoeld in artikel 104, tweede lid, van de RTL, voor de controle op de organisatie van de operatie en het onderhoud, een uurtarief van € 100,00 verschuldigd.

   Ingevolge het tweede lid van dit artikel is voor de werkzaamheden die verband houden met de behandeling van een aanvraag voor een vergunning tot vluchtuitvoering een uurtarief van € 150,00 verschuldigd voor:

a. het onderzoek benodigd voor de goedkeuring van het opleidings- en trainingsprogramma;

b. de controle op de uitvoering van het opleidings- en trainingsprogramma;

c. de controle op de uitvoering van de vluchten.

   Ingevolge het derde lid worden voor de werkzaamheden die verband houden met het behoud, de verlenging, of de wijziging van een vergunning tot vluchtuitvoering de tarieven gehanteerd zoals genoemd in het eerste en het tweede lid van dit artikel.

   Artikel 5, eerste en tweede lid, van de Regeling tarieven luchtvaart 2003 (hierna: de Regeling 2003) is gelijkluidend aan artikel 7, eerste en tweede lid, van de Regeling 2002, met dien verstande dat daarin tarieven van € 103,00 respectievelijk € 155,00 staan vermeld.

   Ingevolge artikel 5, derde lid, van de Regeling 2003 worden voor het (periodiek) onderzoeken van de houder van een vergunning tot vluchtuitvoering met inbegrip van alle activiteiten die samenhangen met de verlenging, de wijziging en de instandhouding van een vergunning tot vluchtuitvoering, de tarieven gehanteerd zoals genoemd in het eerste en tweede lid.

2.2.    Ambtshalve overweegt de Afdeling als volgt.

   Hoewel de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat de Regeling 2002 en de Regeling 2003 algemeen verbindende voorschriften zijn, heeft zij naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte geoordeeld dat het bezwaar van appellante voor zover dat gericht was tegen deze Regelingen terecht niet-ontvankelijk is verklaard. De Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) noch enige andere rechtsregel staat er aan in de weg dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op bezwaar tegen een daarvoor vatbaar besluit beoordeelt of een niet door de formele wetgever gegeven algemeen verbindend voorschrift tot toepassing waarvan het besluit mede strekt, verbindend is. De staatssecretaris heeft dan ook ten onrechte het bezwaar van appellante voor zover dit zag op de hoogte van de gehanteerde uurtarieven niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

2.3.    Appellante betoogt, samengevat weergegeven, dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte alle door hem in het kader van zijn werkzaamheden met betrekking tot het bedrijf van appellante verrichte activiteiten aan haar heeft doorberekend, omdat uitsluitend sprake is geweest van (post-)toelatingsactiviteiten. Volgens appellante is ook sprake geweest van handhavingsactiviteiten, die de staatssecretaris niet aan haar heeft mogen doorberekenen.

2.3.1.    Bij de interpretatie van de hiervoor aangehaalde wettelijke bepalingen in het kader van de doorberekening van door hem te maken kosten hanteert de staatssecretaris het beleid dat is neergelegd in het Rapport "Maat houden, een kader voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten" (hierna: het rapport), aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 19 juli 1996 van de Minister van Justitie (TK 1995-1996, 24 036, nr. 22).

   Onder toelating wordt in dit rapport verstaan het door de overheid toetsen of bedrijven en burgers voldoen aan gestelde eisen, het eventueel geven van extra voorschriften en het verlenen van toestemming voordat zij tot het starten en verrichten van bepaalde handelingen mogen overgaan.

   Onder post-toelating wordt verstaan een periodieke verlenging van toelating of een vooraf aangekondigde en vastgelegde controle of nog steeds aan de toelatingseisen wordt voldaan.

   Preventieve handhaving betreft, aldus het rapport, activiteiten van toezicht die steekproefsgewijs plaatsvinden en/of niet aangekondigd zijn en gericht op de naleving en het voorkomen van overtredingen.

   Onder repressieve handhaving wordt verstaan overheidsactiviteiten die hun gronden vinden in een redelijk vermoeden van een strafbaar feit of het overtreden van een bestuursrechtelijke norm, die worden gevolgd door het opmaken van een proces-verbaal of het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctie.

   De kosten voor handhaving en toelating zijn die overheidskosten voor de uitvoering van wet- en regelgeving die zijn gerelateerd aan het (doen) naleven van de daarin gestelde norm, aldus het rapport. Er is sprake van doorberekenen van kosten als de kosten geheel of ten dele worden bekostigd uit bijdragen van particulieren.

2.3.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat kosten die zijn te kwalificeren als handhavingskosten in beginsel niet door de staatssecretaris mogen worden doorberekend en de kosten gemaakt in verband met (post-) toelatingsactiviteiten in beginsel wel mogen worden doorberekend.

2.3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 28 december 2005 in zaak no. 200501811/1 en van 29 maart 2006 in zaak no. 200504264/1 is het aan de staatssecretaris om aannemelijk te maken dat de door hem gemaakte kosten uitsluitend zijn gemaakt in het kader van (post-)toelating. De Afdeling verwijst hierbij tevens naar Hoofdstuk 5 van de Awb, dat als geheel over "Handhaving" gaat en waarin het "Toezicht op de naleving" als onderdeel van Handhaving in afdeling 5.2 is geregeld. Indien in het kader van de doorberekening van kosten gebruik wordt gemaakt van een begrip als (post-)toelating, dat in de Awb niet staat omschreven, is het aan de staatssecretaris om aannemelijk te maken dat van activiteiten, die niet zijn gericht op toezicht op de naleving van de regels, sprake is.

2.3.4.    De staatssecretaris heeft alle door hem in het kader van zijn werkzaamheden met betrekking tot het bedrijf van appellante verrichte activiteiten aan haar doorberekend, omdat uitsluitend sprake is geweest van (post-)toelatingsactiviteiten.

   De werkzaamheden in het kader van de behandeling van aanvragen van appellante om een vergunning tot vluchtuitvoering of de wijziging hiervan zijn volgens de staatssecretaris aan te merken als toelatingswerkzaamheden. Ter zitting heeft de staatssecretaris dit standpunt nader toegelicht met het betoog dat werkzaamheden die volgen op aanvragen van bedrijven om bijvoorbeeld een kwalificatie, erkenning of vergunning, toelatingsactiviteiten zijn en daarom niet in het kader van handhaving of post-toelating plaatsvinden. Dit geldt volgens de staatssecretaris voor initiële aanvragen, maar ook voor aanvragen om een verlenging.

   Bij de vooraf aangekondigd en vastgelegde controles, wordt, zo stelt de staatssecretaris, beoordeeld of appellante aan de toelatingseisen voldoet, of appellante zich aan de regels houdt, of de interne procedures worden gevolgd en of daarmee sprake is van een goede opleiding en een veilige vluchtuitvoering. Omdat slechts een beperkte groep bedrijven beschikt over een vergunning tot vluchtuitvoering en deze bedrijven daardoor een specifiek aan hen toerekenbaar profijt hebben, kunnen de kosten voor de uitgevoerde toezichtsactiviteiten, die zijn vastgelegd in een toezichtsprogramma dat is gebaseerd op richtlijnen van de Joint Aviation Authorities en op bevindingen van de International Civil Aviation Organisation, in rekening worden gebracht, aldus de staatssecretaris.

2.3.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris nagelaten te motiveren hoe bij de verschillende activiteiten de grens is getrokken tussen toelating en post-toelating. In het bijzonder is het de Afdeling onvoldoende duidelijk geworden of de enkele omstandigheid dat de activiteiten worden verricht op aanvraag steeds voldoende grond is om te constateren dat sprake is van toelating, niet van post-toelating. Naar ter zitting van de Afdeling van de zijde van de staatssecretaris is bevestigd kan het zich voordoen dat de geldingsduur van een verleende toelating en dus het moment waarop het bedrijf gehouden is een nieuwe aanvraag in te dienen, mede afhangt van het resultaat van de uitgevoerde controle-activiteiten. Derhalve lijkt veeleer sprake van voortdurende controle-activiteiten, waarvan de resultaten kunnen worden gebruikt bij de beoordeling van een volgende aanvraag.

   De Afdeling ziet er niet aan voorbij dat volgens het aan het rapport ontleende beleid ook bij activiteiten in het kader van post-toelating doorberekening mogelijk is. Voor zover evenwel het onderscheid tussen toelating en post-toelating niet in alle opzichten duidelijk is, kan de in eerdere uitspraken reeds geconstateerde en blijkens hetgeen hierna is overwogen ook thans nog bestaande onduidelijkheid over het onderscheid tussen post-toelating en preventieve handhaving in zoverre niet worden ondervangen met het door de staatssecretaris gehouden betoog dat die onduidelijkheid zich niet doet gevoelen omdat niet van post-toelating, maar van toelating sprake is. Derhalve is niet afdoende gemotiveerd dat ten aanzien van geen van de op aanvraag verrichte activiteiten sprake is van handhaving in de zin van Hoofdstuk 5 van de Awb.

   Ten aanzien van de uitgevoerde audits en de uitgevoerde inspectie, acht de Afdeling de door de staatssecretaris naar voren gebrachte omstandigheden dat appellante een toerekenbaar profijt heeft bij het toezicht, het toezichtsprogramma is gebaseerd op richtlijnen van de Joint Aviation Authorities en bevindingen van de International Civil Aviation Organisation en dit programma aan appellante is bekend gemaakt, in dit geval onvoldoende om zonder meer aannemelijk te achten dat het om (post-)toelatingsactiviteiten, althans dat het niet ook om handhaving in de zin van Hoofdstuk 5 van de Awb gaat, zodat niet zonder meer valt in te zien dat deze kosten geheel voor rekening van appellante dienen te komen. Uitgangspunt van het beleid is immers dat de handhavingskosten voor rekening van de overheid dienen te blijven.

   Nu de staatssecretaris alle activiteiten die zijn verricht tijdens de voortdurende controle op appellante aan haar heeft doorberekend, niet aannemelijk heeft gemaakt dat hierbij sprake is geweest van uitsluitend (post-)toelatingsactiviteiten en voorts heeft nagelaten te motiveren hoe bij de onderscheiden door de staatssecretaris verrichte activiteiten de grens is getrokken tussen toelating en post-toelating enerzijds en tussen preventieve handhaving en (post-)toelating anderzijds, is de conclusie dat de beslissing op bezwaar in strijd met artikel 7:12 van de Awb een voldoende deugdelijke motivering ontbeert. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

2.4.    Naar aanleiding van het betoog van appellante dat de inspecties (gedeeltelijk) door onbevoegde ambtenaren zijn uitgevoerd, is de Afdeling tot slot met de rechtbank van oordeel dat deze stelling niet aannemelijk is gemaakt. Dat een inspecteur een bepaald onderdeel van een training niet heeft gevolgd, wat daar ook van zij, leidt niet tot het oordeel dat die inspecteur niet bevoegd is inspectiewerkzaamheden te verrichten.

2.5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar van 21 juni 2004 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. De staatssecretaris dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen.

2.6.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Assen van 15 december 2005, 04/698;

II.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

III.    vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 21 juni 2004, DL/S&B/04.520429;

IV.    veroordeelt de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: duizend tweehonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

V.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 687,00 (zegge: zeshonderdzevenentachtig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. O. de Savornin Lohman, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2006

419.