Raad van State, 14-12-2005, AU7993, 200501574/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellanten], wonend te [woonplaats] (gemeente Loenen),

tegen de uitspraak in zaak nos. SBR 04/3223 en 04/3366 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 3 februari 2005 in het geding tussen:

appellanten

en

het college van burgemeester en wethouders van Loenen.

1.    Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 18 mei 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Loenen (hierna: het college) vrijstelling verleend voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden in het kader van het bouwrijp maken van de eerste fase en de tweede fase (gedeeltelijk) van het uitbreidingsplan Cronenburgh (hierna: het plan Cronenburgh), alsmede vrijstelling verleend voor het aanleggen van een bouwweg.

Bij besluit van 26 oktober 2004 heeft het college het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover gericht tegen een mogelijke overtreding van de Flora- en faunawet, het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en de besluiten van 18 mei 2004 aangevuld met de voorwaarde dat van de vrijstelling niet eerder gebruik mag worden gemaakt dan nadat de vereiste ontheffing als bedoeld in artikel 75, derde lid, van de Flora- en faunawet door de minister is verleend, of nadat de in voorbereiding zijnde Algemene Maatregel van Bestuur op grond van artikel 75, eerste lid, van de Flora- en faunawet van kracht is geworden en vast komt te staan dat de in artikel 75, derde lid, van de Flora- en faunawet vereiste ontheffing niet meer is vereist.

Bij uitspraak van 3 februari 2005, verzonden op 7 februari 2005, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 18 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

Bij brief van 12 mei 2005 heeft het college van antwoord gediend. Bij brief van 27 mei 2005 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college van gedeputeerde staten) een reactie ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2005, waar het college, vertegenwoordigd door P.V. Koster, J.H.G. Buter en D. van Kan, allen ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door ing. G.J. Jaspers, ambtenaar van de provincie, daar gehoord. Appellanten zijn met voorafgaande kennisgeving niet ter zitting verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.    Appellanten betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de ruimtelijke onderbouwing van de verleende vrijstellingen niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Volgens hen wordt met de verleende vrijstellingen vooruitgelopen op de ontwikkeling van de gehele woonwijk Cronenburgh inclusief een randweg, terwijl nog geen integrale afweging is gemaakt omtrent de planologische aanvaardbaarheid van die ontwikkeling. In dit verband betwisten zij de noodzaak van de met het plan Cronenburgh voorziene woningbouw en betogen zij dat woningbouw met die omvang niet in overeenstemming is met het streekplan.

2.1.1.    Aan het gebied waarop de vrijstellingen betrekking hebben, zijn ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bestemmingen  "Agrarisch gebied", "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden" en "Agrarisch bouwperceel" toegekend.

2.1.2.    De met de vrijstellingen voorziene werken en werkzaamheden en de aanleg van de bouwweg zijn in strijd met deze bestemmingen. Het plan Cronenburgh voorziet in een woonwijk van 220 woningen ten zuidwesten van de kern Loenen met daaromheen een randweg. De verleende vrijstellingen zijn beperkt tot de uitvoering van werken en werkzaamheden ter voorbereiding van de bouw van 125 woningen als onderdeel van dit plan en de aanleg van een bouwweg ten behoeve van de aanvoer van bouwmaterialen.

2.1.3.    Het ontwerp-bestemmingsplan "Cronenburgh" dient als ruimtelijke onderbouwing van deze vrijstellingen. Anders dan appellanten betogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing van de vrijstellingen niet voldoet aan de daaraan in dit geval te stellen eisen. Daartoe wordt het volgende overwogen.

2.1.4.    Appellanten kunnen niet worden gevolgd in hun betoog dat de vrijstelling voor de bouwweg met zich brengt dat de randweg kan worden aangelegd zonder nadere besluitvorming. De voorzieningenrechter heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat uitsluitend vrijstelling is verleend voor de aanleg van een bouwweg en dat de besluitvorming over de aanleg van een randweg nog dient plaats te vinden. De door appellanten naar voren gebrachte samenloop van de bouwweg met het tracé van de randweg biedt evenmin een aanknopingspunt voor het oordeel dat met deze vrijstelling wordt vooruitgelopen op de aanleg van de randweg. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de bouwweg slechts een deel van het beoogde tracé van de randweg volgt en dat de breedte daarvan ongeveer een derde is van de beoogde randweg. Dat, zoals appellanten naar voren hebben gebracht, niet is gekozen voor verlening van een tijdelijke vrijstelling, doet aan het voorgaande niet af, nu de tijdelijkheid van die weg voortvloeit uit de functie van de weg en de daarvoor voorziene verharding met gebroken puin.

   Gelet op de beperkte reikwijdte van de vrijstelling voor de bouwweg, kan de door appellanten opgeworpen vraag of voor de randweg een beoordelingsprocedure zoals bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 zou moeten worden gevolgd, buiten beschouwing blijven. Dit geldt eveneens voor hun stelling dat de randweg niet zal kunnen worden verwezenlijkt vanwege strijd met het Besluit luchtkwaliteit.    

2.1.5.    Uit de stukken blijkt dat de in het plan Cronenburgh voorziene randweg mede moet gaan dienen als derde ontsluitingsweg, naast de Rijksstraatweg en de Keizer Ottolaan, voor de te realiseren woonwijk. Daargelaten de vraag of ook een aantal van 220 woningen zou kunnen worden ontsloten zonder aanleg van de randweg, is niet gebleken dat de Rijksstraatweg en de Keizer Ottolaan onvoldoende zullen kunnen voorzien in ontsluiting van een wijk met 125 woningen. Het betoog van appellanten dat de gevolgen van de aanleg van de randweg, vanwege zijn functie als ontsluiting van de woonwijk, reeds nu bij de afweging dienen te worden betrokken, treft dan ook geen doel.

2.1.6.    Gelet op het bij de beslissing op bezwaar betrokken onderzoek naar de woningbehoefte voor Loenen, is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de bouw van 125 woningen wordt voorzien in de plaatselijke woningbehoefte, zodat de noodzaak daarvan voldoende vaststaat. Het betoog van appellanten dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de beslissing op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd, omdat het college eerst in het bij de rechtbank ingediende verweerschrift heeft verwezen naar een onderzoek betreffende de woningbehoefte, treft geen doel. In de beantwoording van de zienswijzen van 2 maart 2004, die als bijlage bij de vrijstellingsbesluiten is opgenomen, heeft het college gewezen op het woningbehoefteonderzoek uit 1991 en op het - ook in de ruimtelijke onderbouwing vermelde - volkshuisvestingsplan. Blijkens de ruimtelijke onderbouwing wordt met uitbreiding van het woningaantal beoogd de doorstroom vanuit huurwoningen te bevorderen. Gelet hierop zijn er onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de motivering van de beslissing op bezwaar op dit onderdeel ontoereikend is.

2.1.7.    Volgens de tweede partiële herziening van het streekplan "Utrecht 1994" is voor Loenen een afrondende uitbreiding van nog niet benutte  restcapaciteit voor woningbouw mogelijk ter grootte van 125 woningen aan de zuidwestzijde van de kern. Daarnaast is een vergroting van deze capaciteit met circa 55 woningen extra toegestaan.

   Niet in geschil is dat het gebied waarop de vrijstellingen betrekking hebben, ligt binnen de in het streekplan voor Loenen opgenomen bebouwingscontour en dat het in dat plan is aangeduid als "stedelijk gebied" met de nadere aanduiding "nieuwe locatie woningbouw / nieuwe inbreidingslocaties".

   Voor zover appellanten betogen dat de bouw van 125 woningen in het gebied strijd met het streekplan oplevert, treft dit gelet op het voorgaande geen doel. In aanmerking genomen de aanduiding in het streekplan, de in de ruimtelijke onderbouwing opgenomen beschrijving van het gebied en de tot de vrijstellingen behorende kaarten, valt voorts niet in te zien dat - naar appellanten betogen - bij het verlenen van de vrijstellingen gebrek aan duidelijkheid omtrent de locatie van de nieuwe woonwijk bestond.

   Gelet op de ruimtelijke onderbouwing is er, anders dan appellanten betogen, geen grond voor het oordeel dat het college heeft verzuimd een eigen planologische afweging te maken. Die afweging blijkt ook uit de in 1993 door de gemeenteraad vastgestelde Structuurschets, waarin verschillende locaties voor uitbreiding van de kern Loenen zijn gewogen. Het betoog van appellanten dat het college eerst in de procedure bij de rechtbank heeft verwezen naar de Structuurschets, leidt niet tot het daarmee beoogde doel, omdat deze omstandigheid onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de beslissing op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd.

2.1.8.    Het betoog van appellanten dat het college onvoldoende gewicht heeft toegekend aan landschappelijke en cultuurhistorische waarden treft evenmin doel. Niet is aannemelijk geworden dat de met de vrijstelling mogelijk gemaakte aanleg van de bouwweg en de werken en werkzaamheden ten behoeve van het bouwrijp maken van het gebied voor de bouw van 125 woningen een onevenredige aantasting van landschappelijke en cultuurhistorische waarden zullen meebrengen. Daarnaast is er geen grond voor het oordeel dat de 125 woningen, voor de bouwtitel waarvan een aparte procedure dient te worden doorlopen, niet zullen kunnen worden gebouwd zonder dat deze een onevenredige aantasting van landschappelijke en cultuurhistorische waarden tot gevolg hebben.

2.1.9.    Ook hetgeen appellanten hebben gesteld omtrent de financiële uitvoerbaarheid van het plan Cronenburgh geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de door het college gemaakte afweging onvolledig is. Daartoe wordt het volgende overwogen.

   In deze procedure staat de financiële uitvoerbaarheid van de voorgenomen woningbouw op zichzelf niet ter beoordeling. De financiële uitvoerbaarheid is niettemin van belang voor de rechtmatigheidstoets van de voorliggende besluiten tot het verlenen van vrijstellingen ten behoeve van de voorbereiding van de woningbouw in die zin dat, indien op voorhand moet worden getwijfeld aan de financiële uitvoerbaarheid van de woningbouw die met de vrijstellingsbesluiten wordt voorbereid, de ruimtelijke onderbouwing niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Daarvan is hier niet gebleken. In aanmerking genomen de geprognosticeerde opbrengst van de grondverkoop zoals weergegeven in de ruimtelijke onderbouwing, is niet aannemelijk dat de financiële uitvoerbaarheid van het onderdeel van het plan Cronenburgh waarop de vrijstellingen betrekking hebben, afhankelijk is van verwezenlijking van de overige onderdelen van dat plan, dan wel dat die anderszins onvoldoende is verzekerd.

2.2.    Het betoog van appellanten dat de vrijstellingen zijn verleend in strijd met het Verdrag van Malta (Europees Verdrag inzake de bescherming van het archeologische erfgoed) treft geen doel, nu appellanten dit niet hebben onderbouwd. De enkele stelling dat het niet onaannemelijk is dat de met de vrijstellingen mogelijk gemaakte werkzaamheden zullen leiden tot aantasting van archeologische waarden, is daarvoor onvoldoende. Gelet op het aan de vrijstellingsbesluiten ten grondslag gelegde archeologisch onderzoek, waarvan de uitkomsten zijn beschreven in de ruimtelijke onderbouwing, is de Afdeling met de voorzieningenrechter van oordeel dat het college dit aspect genoegzaam in zijn beoordeling heeft betrokken.

2.3.    Appellanten keren zich terecht tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat niet aannemelijk is geworden dat als gevolg van de aanleg van de bouwweg sprake is van een zodanige toename van het verkeer dat dit zal leiden tot mogelijke relevante gevolgen voor de luchtkwaliteit. Naar het oordeel van de Afdeling kan niet op voorhand zonder meer worden uitgesloten dat het gebruik van de bouwweg gevolgen zal hebben voor de luchtkwaliteit. Nu aan het bestreden besluit geen onderzoek naar de gevolgen van de bouwweg voor de luchtkwaliteit ten grondslag is gelegd, is dat besluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend.

2.3.1.    Gelet op het voorgaande is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van appellanten tegen het besluit van 26 oktober 2004 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.

2.3.2.    De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven en overweegt daartoe het volgende.

   Hangende het hoger beroep heeft het college onderzoek verricht naar de gevolgen van het gebruik van de bouwweg voor de luchtkwaliteit. Uit dit onderzoek, dat door appellanten niet is betwist, blijkt onder meer dat het gebruik van de bouwweg geen overschrijding van de door appellanten bedoelde, in het Besluit luchtkwaliteit opgenomen, grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10) tot gevolg zal hebben. Voorts blijkt uit dit onderzoek dat voor onder meer zwevende deeltjes en stikstofdioxide de berekende concentratie even hoog is als de achtergrondconcentratie, terwijl voor de onderzochte stoffen geldt dat de concentraties onder de daarvoor, ingevolge het thans geldende Besluit luchtkwaliteit 2005, gestelde grenswaarden blijven.

   Gelet hierop is er thans geen reden om de vrijstelling voor de bouwweg vanwege de gevolgen voor de luchtkwaliteit te weigeren.

   Het betoog van appellanten dat het college heeft miskend dat de woonwijk niet zou kunnen worden verwezenlijkt vanwege de reeds bestaande overschrijding van grenswaarden, treft geen doel. Daargelaten dat de vrijstellingsbesluiten niet voorzien in een bouwtitel, acht de Afdeling - mede gelet op de in het vorenbedoelde onderzoek vastgestelde achtergrondconcentraties - niet op voorhand aannemelijk dat de aan de orde zijnde 125 woningen uit een oogpunt van luchtkwaliteit niet zullen kunnen worden gebouwd. In dit verband is van belang dat bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar het Besluit luchtkwaliteit 2005 van toepassing is. Gelet op artikel 7, eerste en derde lid, aanhef en onder a, van dat besluit staat, anders dan onder het voorheen geldende Besluit luchtkwaliteit, een mogelijke overschrijding van grenswaarden niet in de weg aan uitoefening van een bevoegdheid, zolang de concentratie van de betrokken stof in de buitenlucht als gevolg van het besluit per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft. Daarnaast is ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 het gestelde in artikel 5.2, derde lid, eerste volzin, van de Wet milieubeheer niet van toepassing ten aanzien van de in het besluit opgenomen grenswaarden. Anders dan ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, geldt daarom niet langer dat - zoals appellanten hebben betoogd - een toename van de concentratie van een in het Besluit luchtkwaliteit bedoelde stof in de lucht is uitgesloten omdat, voor zover in de huidige situatie de daarvoor opgenomen grenswaarden worden onderschreden, de huidige situatie als grenswaarde geldt.

2.4.    Gelet op al het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college, na afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het verlenen van de gevraagde vrijstellingen.

2.5.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 3 februari 2005, SBR 04/3223 en 04/3366;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Loenen van 26 oktober 2004;

V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;

VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Loenen tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Loenen aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

VII.    gelast dat de gemeente Loenen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 343,00 (zegge: driehonderddrieënveertig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. W. van den Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. van den Ende, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2005

275.