Raad van State, 13-04-2005, AT3767, 200405005/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 6 mei 2004 in de gedingen tussen:

appellante

en

1.    Procesverloop

Op 12 februari 2001 heeft het Centraal College Medische Specialismen (hierna: het CCMS) het verzoek van appellante (hierna: de VSG) afgewezen de sportgeneeskunde aan te wijzen als een onder haar vallend medisch specialisme.

Bij besluit van 11 december 2001 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister) de beslissing van 12 februari 2001 goedgekeurd.

Bij uitspraak van 17 oktober 2002 heeft de rechtbank te Utrecht (hierna: de rechtbank) de door de VSG tegen de weigering van het CCMS en het besluit van de Minister ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 19 november 2003 heeft de Afdeling - voorzover hier van belang - het daartegen door de VSG ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd en de zaak naar de rechtbank teruggewezen. Deze uitspraak is aangehecht.

Bij uitspraak van 6 mei 2004, verzonden op 14 mei 2004, heeft de rechtbank de door de VSG ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de VSG bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juni 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 augustus 2004. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brieven van 5 oktober 2004 hebben het CCMS, onderscheidenlijk de Minister van antwoord gediend.

Bij brief van 12 november 2004 heeft het CCMS een nader stuk ingediend. Deze is in kopie naar de andere partijen gezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2004, waar de VSG, vertegenwoordigd door mr. E.W.M. Meulemans, advocaat te Zwolle, het CCMS, vertegenwoordigd door prof. mr. W.R. Kastelein, advocaat te Utrecht, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. A.B. van Rijn, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.        Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG) kan de Minister, indien door een organisatie van beoefenaren van een beroep waarop een register betrekking heeft, een regeling in het leven is geroepen, welke voorziet in de mogelijkheid aan in dat register ingeschreven personen die een bijzondere deskundigheid op krachtens die regeling aangewezen deelgebieden der uitoefening van dat beroep hebben verworven, vanwege die organisatie een erkenning als specialist op het betrokken deelgebied te verlenen, bepalen dat de krachtens bedoelde regeling aan die specialismen onderscheidenlijk verbonden titels als wettelijk erkende specialistentitels worden aangemerkt.

   Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Wet BIG kan aan het eerste lid slechts toepassing worden gegeven, indien:

[…]

c. bij de regeling een orgaan is ingesteld, dat overeenkomstig het in het derde lid bepaalde samengesteld is en belast is met het aanwijzen van specialismen, de regelgeving ter zake van de opleiding tot specialist en het vaststellen van het bedrag dat voor de behandeling van de aanvrage tot erkenning als specialist moet worden betaald;

[…]

g. in de regeling is bepaald dat de besluiten van het onder c bedoelde orgaan, de aldaar genoemde onderwerpen betreffende, om van kracht te worden de goedkeuring van de Minister behoeven.

   Ingevolge artikel 14, vierde lid, van de Wet BIG - voorzover thans van belang - kan de in het tweede lid, onder g, bedoelde goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met de wet of het algemeen belang.

2.1.1.    De door de Algemene vergadering van de Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevordering van de Geneeskunst (KNMG) op 30 juni 1998 vastgestelde Regeling inzake de opleiding en registratie van specialisten (hierna: de Regeling) is een regeling, bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG. Deze regeling is bij besluit van 1 september 1998 door de Minister goedgekeurd; daarbij is tevens bepaald, dat de titels, verbonden aan de specialismen die krachtens de in het eerste lid van bedoelde regeling in het leven zijn geroepen, wettelijk erkende specialistentitels zijn.

   Op grond van artikel 0 van de Regeling wordt onder college verstaan een orgaan met regelgevende bevoegdheid inzake de aanwijzing van specialismen en de opleiding en registratie van specialisten.

   Uit artikel 1 van de regeling, voorzover thans van belang, blijkt dat er de volgende colleges zijn voor de opleiding en registratie van specialisten:

a. het College voor Huisartsgeneeskunde en Verpleeghuisgeneeskunde;

b. het CCMS; en

c. het College voor Sociale Geneeskunde.

   Op grond van artikel 12, eerste lid, van de Regeling heeft een college tot taak:

a. het vaststellen van het toetsingskader op grond waarvan deelgebieden der geneeskunde als specialisme kunnen worden aangewezen;

b. het aanwijzen van deelgebieden der geneeskunde als specialisme en het vaststellen van de titel die een beoefenaar van dat specialisme mag voeren;

[…].

   Op grond van artikel 12, tweede lid, van de Regeling houdt het college bij het uitoefenen van de in het eerste lid genoemde taken rekening met het beroepsprofiel zoals dat door beroepsverenigingen of wetenschappelijke verenigingen met betrekking tot een specialisme is opgesteld en de maatschappelijke en financiële gevolgen van zijn beslissingen.

   Op grond van artikel 12, derde lid, van de Regeling kan een verzoek tot aanwijzing van een specialisme als bedoeld in het eerste lid, onder b, worden gedaan door een representatieve vertegenwoordiging van personen die werkzaam zijn op het betreffende deelgebied der geneeskunde.

   Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Regeling stelt een college, alvorens een beslissing te nemen als bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, een representatieve vertegenwoordiging van personen die werkzaam zijn op het betreffende deelgebied der geneeskunde, alsmede vertegenwoordigers van andere relevante specialismen, in de gelegenheid te worden gehoord.

2.1.2.    Op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling hebben de voorzitters van de voornoemde colleges het toetsingskader ten behoeve van het aanwijzen respectievelijk opheffen van medische specialismen (hierna: het Toetsingskader) vastgesteld. Het Toetsingskader bevat een set aandachtspunten die per concrete situatie nader worden ingevuld, waarna wordt beoordeeld of een zich aandienend specialisme bestaansrecht heeft, dan wel of er reden is een specialisme op te heffen of elders (als aandachtsgebied) onder te brengen.

2.2.    De sportgeneeskunde is een door het voormelde College voor Sociale Geneeskunde erkende tak van de sociale geneeskunde, en daarmee aangewezen als zelfstandig sociaal-geneeskundig specialisme. Dat brengt mee dat sportartsen recht hebben op het voeren van de wettelijk beschermde titel 'arts voor gezondheid en maatschappij, tak sportgeneeskunde'. Hier is in geding de weigering de sportgeneeskunde aan te wijzen als medisch specialisme vallend onder het CCMS, waardoor erkenning als klinisch specialisme is onthouden en 'sportarts' geen wettelijk beschermde titel wordt.

2.3.    In de aangehechte uitspraak zaak nr. 200206364/1 heeft de Afdeling overwogen dat de Regeling een privaatrechtelijke regeling is, waaraan de Minister door toepassing van artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG een - beperkt - publiekrechtelijk rechtsgevolg kan verbinden, waardoor voor het CCMS de bevoegdheid ontstaat een specialisme aan te wijzen waaraan een wettelijk beschermde titel wordt verbonden. Een beslissing inhoudende de erkenning van de sportgeneeskunde als medisch specialisme vallend onder het CCMS moet naar inhoud en strekking worden gekwalificeerd als een besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, waarbij het toepassingsbereik van artikel 14, eerste lid, van de wet BIG nader wordt bepaald. Daar staat beroep tegen open, evenals tegen de hier in geding zijnde weigering een zodanig besluit te nemen.

2.4.    Ingevolge artikel 14, tweede lid aanhef en onder c, van de Wet BIG, gelezen in samenhang met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling heeft het CCMS de bevoegdheid om een specialisme aan te wijzen, waaraan een wettelijk beschermde titel wordt verbonden. In die bepalingen staat niet onder welke omstandigheden gebruik moet worden gemaakt van die bevoegdheid, zodat het CCMS daaraan binnen de grenzen van de wet en de algemene rechtsbeginselen naar eigen inzicht invulling moet geven. De rechtbank heeft hierbij terecht opgemerkt dat de essentie van de Regeling is dat de beoordeling inzake opleiding en registratie aan de beroepsgroep zelf is voorbehouden. Gelet hierop dient te worden geconcludeerd dat, anders dan de VSG heeft betoogd, het CCMS terzake van het aanwijzen van een specialisme beleidsvrijheid toekomt. Hieruit volgt dat de rechter het in het geding zijnde besluit van het CCMS terughoudend dient te toetsen. Slechts indien geoordeeld moet worden dat het CCMS niet in redelijkheid tot het besluit van 21 februari 2001 heeft kunnen komen dan wel dat besluit is genomen in strijd met de wet of in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel, is er plaats voor vernietiging van het besluit.

2.5.    Het betoog van de VSG dat ten onrechte het Toetsingskader is gehanteerd bij het beslissen op zijn aanvraag om de sportgeneeskunde als specialisme vallende onder het CCMS aan te wijzen, treft geen doel.

2.5.1.    Dat, zoals de VSG heeft aangevoerd, het Toetsingskader niet bekend is gemaakt in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en dus niet als beleidsregel mocht worden gehanteerd, leidt niet tot de conclusie dat het ten onrechte is gehanteerd. Voor de uitoefening van de aan de orde zijnde bevoegdheid is het niet vereist dat een beleidsregel terzake geldt. Het Toetsingskader is in bestuursrechtelijke zin te duiden als een vaste gedragslijn terzake van het aanwijzen dan wel opheffen van een specialisme. Bekendmaking daarvan in de zin van de Awb is geen wettelijk vereiste. Overigens staat vast dat de VSG reeds ruim vóór de besluitvorming bekend was met het Toetsingskader.

2.5.2.    Evenmin kan de VSG worden gevolgd in haar opvatting dat het Toetsingskader ten behoeve van het aanwijzen respectievelijk opheffen van specialismen in deze situatie niet van toepassing is en dat het CCMS heeft nagelaten tijdig criteria te formuleren voor een overgang als hier van een sociaal geneeskundig specialisme naar een klinisch specialisme. Blijkens het Toetsingskader is dit wél van toepassing in een situatie als de onderhavige en moet daaraan dan een nadere invulling worden gegeven. Zoals uit het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde advies van de Werkgroep erkenning sportgeneeskunde (hierna: de WES) naar voren komt, is de aanvraag beoordeeld aan de hand van het Toetsingskader, met als uitgangspunt dat moest blijken dat de reeds onder het college voor Sociale Geneeskunde vallende sportgeneeskunde als klinisch medisch specialisme een duidelijk meerwaarde heeft voor de bestaande klinische situatie. Daarbij is ook in aanmerking genomen de financierings-/budgetteringsstructuur van het betrokken gezondheidszorggebied. Niet kan worden staande gehouden dat voor die nadere invulling niet in redelijkheid kon worden gekozen. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is geen sprake, nu niet is gebleken dat het CCMS bij de overgang van een specialisme in een ander geval andere maatstaven heeft gehanteerd. Reeds omdat bij het door de VSG genoemde specialisme orthopedie geen sprake is van een overgang kan de sportgeneeskunde daarmee niet op één lijn worden gesteld voor de beoordeling van het bestreden besluit.

2.6.    Anders dan de VSG heeft betoogd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat het CCMS het advies van de WES niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Van een onzorgvuldige voorbereiding van dit advies dan wel een ondeugdelijke motivering hiervan is niet gebleken.

2.6.1.    Het standpunt van de VSG dat de WES niet als een representatieve werkgroep kan worden aangemerkt, heeft de rechtbank terecht niet gevolgd, reeds omdat onweersproken is dat vier van de negen leden van de WES lid zijn van de VSG en de voorzitter een geregistreerd sportarts is.

2.6.2.    Voorts heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat in het advies voldoende inzichtelijk is gemaakt waarom de beoordeling op grond van het nader ingevulde Toetsingskader tot een afwijzend advies noopt. Dat aan het advies onjuiste feitelijke aannames ten grondslag zijn gelegd is niet gebleken.

2.7.    In hetgeen de VSG naar voren heeft gebracht ten aanzien van de gevolgde procedure, in het bijzonder de gestelde termijnoverschrijdingen, ziet de Afdeling evenmin als de rechtbank grond voor vernietiging van het bestreden besluit. Wat er overigens ook van dit betoog zij, niet is gebleken dat de VSG door de gevolgde procedure op enigerlei in haar belangen is geschaad. Voor dat oordeel neemt de Afdeling in aanmerking dat de lange termijnen mede het gevolg zijn van uitvoerig overleg en correspondentie tussen partijen, dat het CCMS aan de betrokken organen advies heeft gevraagd en dat de VSG meerdere malen in de gelegenheid is gesteld haar standpunten mondeling naar voren te brengen.

2.8.    De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat ingevolge artikel 14, vierde lid, van de Wet BIG gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb de Minister goedkeuring slechts kan onthouden wegen strijd met het recht of met het algemeen belang. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is er geen grond voor het oordeel dat de Minister ten onrechte zijn goedkeuring heeft gegeven.

2.9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. F.P. Zwart, Voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. J.G. Treffers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2005

27-421.