Raad van State, 15-01-2001, AA9523 AL2357 AL3046, 200004163/1.

Raad van State

200004163/1.

Datum uitspraak: 15 januari 2001

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

1. de raad van de gemeente Heerlen, de naamloze vennootschap "GOB N.V.", gevestigd te Heerlen, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Beitel-Zuid B.V.", gevestigd te Heerlen,

2. de vereniging "Vereniging Das & Boom", gevestigd te Beek-Ubbergen,

3. de stichting "Stichting Hamsterwerkgroep Limburg", gevestigd te Geleen,

de stichting "Stichting Dassenwerkgroep Limburg", gevestigd te Margraten,

de stichting "Stichting Aktiegroep Industrieterrein Langveld", gevestigd te Simpelveld,

de stichting "Stichting Milieufederatie Limburg", gevestigd te Maastricht,

en

de vereniging naar Duits recht "Naturschutzbund Deutschland e.V. Stadtverband Aachen e.V.", gevestigd te Aken (Duitsland),

appellanten,

de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,

verweerder.

2.1. Het primaire besluit van 6 augustus 1998 ziet op het gebied waarop de bestemmingsplannen "Beitel-Zuid" en "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen" betrekking hebben en is verleend in verband met de inrichting van twee bedrijventerreinen. De terreinen worden van elkaar gescheiden door de provinciale weg N281. Met de aanleg van deze bedrijventerreinen wordt beoogd te voorzien in uitbreiding van de werkgelegenheid in de regio Heerlen-Aken.

Bij de bestreden beslissing op bezwaar van 21 juli 2000 heeft verweerder bepaald dat de ontheffing beperkt kan worden tot gedeelten van het gebied waarop de bestemmingsplannen "Beitel-Zuid" en "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen" betrekking hebben.

2.4.1. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: de Wet), voor zover van belang, is het verboden een dier, behorende tot een beschermde diersoort, te vangen of zulks te pogen.

Ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Wet, voor zover van belang, is het verboden een dier, behorende tot een beschermde diersoort, onder zich te hebben of te vervoeren.

Ingevolge artikel 24, derde lid, van de Wet, voor zover van belang, is het verboden zonder noodzaak een dier, behorende tot een beschermde diersoort, te verontrusten of zijn nest of hol te verstoren danwel beschadigen.

Bij Koninklijk besluit van 6 augustus 1973 (Stb. 1973, 488), zoals nadien gewijzigd, is de hamster (Cricetus cricetus) voor het gehele land als beschermde diersoort in de zin van de Wet aangewezen.

2.4.3. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit ontheffingen en vrijstellingen Natuurbeschermingswet (hierna: Besluit), voor zover van belang, kan ten aanzien van niet-gekweekte dieren behorende tot beschermde soorten, die zijn genoemd in bijlage IV bij de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn), slechts ontheffing van de verbodsbepalingen, genoemd in artikel 24 van de Wet, worden verleend, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan:

in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid, of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten.

De hamster (Cricetus cricetus) is opgenomen in bijlage IV, letter a) bij de Habitatrichtlijn, als diersoort van communautair belang die strikt moet worden beschermd.

2.4.4. In het kader van de vraag of ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing op bezwaar nog een ontheffing noodzakelijk was, heeft verweerder advies ingewonnen bij het bureau Natuurbalans, het Natuurhistorisch Genootschap, het instituut Alterra, de Vereniging voor Zoogdierkunde en Zoogdierbescherming en het Expertisecentrum Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Verweerder heeft hun bij schrijven van 8 juni 2000 de volgende vragen voorgelegd:

1. In de voorjaars- en najaarsinventarisatie van 1999 en de voorjaarsinventarisatie van 2000 zijn geen hamsterburchten meer in de betreffende gebieden aangetroffen. Mag op basis hiervan de conclusie worden getrokken dat hiermee is aangetoond dat in deze gebieden thans geen hamsters meer aanwezig zijn?

2. Indien op basis van de inventarisaties van 1999 en 2000 niet de conclusie getrokken mag worden dat geen hamsters meer aanwezig zijn, hoeveel jaren dienen naar uw mening te zijn verlopen voordat deze conclusie wel gerechtvaardigd is?

3. Welke aanvullende informatie is mogelijk relevant voordat een conclusie kan worden getrokken over de mogelijke aan- of afwezigheid van hamsters in een bepaald gebied?

4. Is het voor die gebieden, waar sinds 1 januari 1997 geen burchten meer zijn aangetroffen, gerechtvaardigd de conclusie te trekken dat daar geen hamsters meer voorkomen?

2.4.5. Bij de bestreden beslissing op bezwaar heeft verweerder zich gebaseerd op de adviezen van het bureau Natuurbalans, het instituut Alterra en het Expertisecentrum Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, waarin wordt aangegeven dat als in een gebied in een periode van circa vier jaar geen hamsterburchten meer zijn gezien, aangenomen mag worden dat er geen hamsters meer aanwezig zijn. Verweerder wijst er in dit kader op dat het instituut Alterra heeft aangegeven dat een marge van vier jaar op zich discutabel is, maar dat deze periode toch kan worden aangehouden als aan twee voorwaarden wordt voldaan: er moet sprake zijn van een gebiedsdekkende inventarisatie op een tijdstip dat de dichtheden het grootst zijn en er moet bekend zijn of er in de omgeving van het gebied hamsters voorkomen. Volgens verweerder is aan deze voorwaarden voldaan. Met inachtneming van de drie adviezen heeft verweerder zich bij de bestreden beslissing op bezwaar op het standpunt gesteld dat de ontheffing niet meer noodzakelijk is voor gronden waar ten tijde van het nemen van die beslissing reeds vier jaar geen hamsters of hamsterburchten zijn aangetroffen.

Niet is gebleken dat verweerder niet van de juistheid van de onderzoeken van het bureau Natuurbalans, het instituut Alterra en het Expertisecentrum Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, heeft kunnen uitgaan. Evenmin is aangetoond dat verweerder daaraan een onjuiste gevolgtrekking heeft verbonden. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een ontheffing nog slechts noodzakelijk was voor het gebied dat in de bijlage bij de beslissing op bezwaar gearceerd is weergegeven. Hierbij is in aanmerking genomen dat appellanten sub 3 door middel van de ter zitting getoonde foto's niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij buiten dit gebied recentelijk hamsterburchten hebben aangetroffen.

2.5.1. In haar uitspraak van url(‘27 april 2000, no. 199901039/1, AB 2000, 303 [redactie: LJN AA5056]’,http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=20213), heeft de Afdeling de beslissing op bezwaar van 1 juni 1999 vernietigd, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Daartoe heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:

"Naar het oordeel van de Afdeling had verweerder dan ook een eigen onderzoek moeten verrichten ten aanzien van de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat voor het voorzien in uitbreiding van de werkgelegenheid in de regio Heerlen-Aken, waarbij rekening zou zijn gehouden met het hiervoor genoemde doel van de Wet lees: Natuurbeschermingswet".

Verweerder heeft in de bestreden beslissing op bezwaar het volgende overwogen:

"Uit de (...) samenvatting van het rapport van Alterra blijkt dat alle andere mogelijke locaties voor internationale bedrijventerreinen in de regio Heerlen/Aken uit een oogpunt van natuurbescherming nadeliger zijn dan de locaties GOB en Beitel-Zuid".

2.5.4. De onderhavige vraag is ook niet, anders dan verweerder betoogt, beantwoord in de uitspraak van de Afdeling van url(‘26 oktober 1999, no. E01.97.0672, AB 2000, 23, [redactie: LJN AA5056]’,http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=18611) inzake het bestemmingsplan "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen".

In haar uitspraak van 26 oktober 1999 overwoog de Afdeling dat niet aannemelijk was gemaakt dat de behoefte aan arbeidsplaatsen in de regio te hoog was ingeschat en dat evenmin aannemelijk was gemaakt dat de stijging van het aantal arbeidsplaatsen, waarin door middel van vestiging van de bedrijven wordt voorzien, te hoog was ingeschat. Gelet daarop konden gedeputeerde staten van Limburg naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid de noodzaak onderschrijven van de aanleg van het GOB, zoals door het bestemmingsplan mogelijk gemaakt. In deze uitspraak van 26 oktober 1999 heeft de Afdeling het besluit van gedeputeerde staten gedeeltelijk vernietigd, wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, aangezien niet was gebleken dat gedeputeerde staten in hun besluitvorming hadden betrokken dat zij geen goedkeuring aan het bestemmingsplan hadden kunnen verlenen, indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien op het moment van het nemen van het goedkeuringsbesluit dat geen ontheffing op basis van het Besluit zou kunnen worden verleend.

Door de vraag of gedeputeerde staten de noodzaak van de aanleg van het GOB zoals door het bestemmingsplan mogelijk gemaakt hebben kunnen onderschrijven, gelijk te stellen aan de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat voor het voorzien in uitbreiding van de werkgelegenheid in de regio Heerlen-Aken, heeft verweerder miskend dat de vraag naar de noodzaak in het kader van een bestemmingsplan, op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, met als doel te komen tot een goede ruimtelijke ordening, niet zonder meer kan worden gelijkgesteld aan de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat in het kader van een ontheffing, op grond van de Wet, waarbij als doelstelling heeft te gelden de bescherming van daartoe aangewezen diersoorten.

2.6.1. Artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, luidt, voor zover van belang:

De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a), vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:

a. het opzettelijk vangen van in het wild levende specimens van die soorten

b. het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek

c. (...)

d. de beschadiging of vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.

2.6.2. Artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Habitatrichtlijn luidt, voor zover van belang:

Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de Lid-Staten afwijken van het bepaalde in artikel 12:

in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten.

2.6.4. Bij de bestreden beslissing op bezwaar heeft verweerder de bezwaren die betrekking hebben op de vraag of afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, als bedoeld in artikel 2, aanhef, van het Besluit ongegrond verklaard. Hij heeft daartoe het volgende overwogen:

"Nederland heeft een hamsterpopulatie, die versnipperd en zeer rudimentair, in Zuid- en Midden-Limburg voorkomt. Dit is dus het natuurlijke verspreidingsgebied van de hamster in Nederland.

Zoals uit het (...) Beschermingsplan hamster 2000-2004 blijkt is het beleid van verweerder er op gericht de hamster duurzaam te doen overleven in het natuurlijk verspreidingsgebied. Daartoe worden allerlei maatregelen ingezet.

Als er in de plangebieden eventueel nog enkele hamsters zouden worden gevonden en deze hamsters zouden worden geleid of verplaatst naar andere, voor hun duurzame voortbestaan beter geschikte gebieden, zou dit geen afbreuk doen aan het streven de Nederlandse hamsterpopulatie in het natuurlijk verspreidingsgebied te laten voortbestaan".

2.6.6. Ingevolge artikel 1, onder i, van de Habitatrichtlijn wordt verstaan onder de "staat van instandhouding van een soort": het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.

De "staat van instandhouding" wordt als "gunstig" beschouwd wanneer:

- uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en

- het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te worden, en

- er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.

2.6.7. Blijkens de bestreden beslissing op bezwaar gaat verweerder er vanuit dat door middel van het verlenen van de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, nu zijn beleid, zoals neergelegd in het Beschermingsplan hamster 2000-2004, er op is gericht de hamster duurzaam te doen overleven in het natuurlijke verspreidingsgebied.

Verweerder heeft evenwel niet inzichtelijk gemaakt dat aan de drie criteria van artikel 1, onder i, van de Habitatrichtlijn is voldaan. In dit verband is van belang dat niet zonder meer begrijpelijk is hoe, ondanks het onttrekken van de twee gebieden waarop de ontheffing betrekking heeft aan het gebied waarin de hamster van nature voorkomt, althans zou kunnen voorkomen, de conclusie kan worden bereikt dat het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort niet kleiner wordt. Evenmin is duidelijk hoe in de opvatting van verweerder ondanks het ontbreken van beide gebieden toch kan worden geoordeeld dat er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van de soort op lange termijn in stand te houden. Ook heeft de Afdeling niet kunnen vaststellen of verweerder beschikt over populatiedynamische gegevens waaruit blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven.

Het gestelde in het Beschermingsplan hamster 2000-2004 doet geen afbreuk aan het voorgaande, aangezien dat plan beoogt verschuivingen aan te brengen die de hierboven beschreven verkleining van het natuurlijke verspreidingsgebied niet ongedaan kunnen maken.

De bestreden beslissing op bezwaar is ook in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd en derhalve in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.

2.7.3. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vindt op grondslag van het bezwaar een heroverweging plaats van het bestreden besluit.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft daarbij als uitgangspunt te gelden dat de beslissing op bezwaar wordt genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar en de te dien tijde geldende rechts- en beleidsregels. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen aanleiding na de vernietiging van een beslissing op bezwaar op dit uitgangspunt een uitzondering te maken.

2.7.4. Zoals reeds is uiteengezet onder 2.5.4. overwoog de Afdeling in haar uitspraak van 26 oktober 1999 dat niet aannemelijk was gemaakt dat de behoefte aan arbeidsplaatsen in de regio te hoog was ingeschat en dat evenmin aannemelijk was gemaakt dat de stijging van het aantal arbeidsplaatsen, waarin door middel van vestiging van de bedrijven wordt voorzien, te hoog was ingeschat. Gelet daarop konden gedeputeerde staten van Limburg naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid de noodzaak onderschrijven van de aanleg van het GOB, zoals door het bestemmingsplan mogelijk gemaakt. In deze uitspraak van 26 oktober 1999 heeft de Afdeling het besluit van gedeputeerde staten gedeeltelijk vernietigd, wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, aangezien niet was gebleken dat gedeputeerde staten in hun besluitvorming hadden betrokken dat zij geen goedkeuring aan het bestemmingsplan hadden kunnen verlenen, indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat geen ontheffing op basis van het Besluit zou kunnen worden verleend.

Gelet op hetgeen onder 2.7.3. is overwogen, diende de behoefte aan arbeidsplaatsen door gedeputeerde staten van Limburg te worden getoetst aan de hand van feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het goedkeuringsbesluit, te weten op 14 oktober 1997, terwijl door verweerder de behoefte aan arbeidsplaatsen diende te worden getoetst aan de hand van feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing op bezwaar, te weten op 21 juli 2000.

Daarnaast heeft verweerder, door de vraag of gedeputeerde staten de noodzaak van de aanleg van het GOB zoals door het bestemmingsplan mogelijk gemaakt hebben kunnen onderschrijven, gelijk te stellen aan de vraag of verweerder het voorzien in regionale werkgelegenheid heeft kunnen beschouwen als dwingende reden van groot openbaar belang, miskend dat de vraag naar de noodzaak in het kader van een bestemmingsplan, op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, met als doel te komen tot een goede ruimtelijke ordening, niet zonder meer kan worden gelijkgesteld aan de vraag of een dwingende reden van groot openbaar belang bestaat in het kader van een ontheffing, op grond van de Wet, waarbij als doelstelling heeft te gelden de bescherming van daartoe aangewezen diersoorten.

Gezien het vorenstaande kan de Afdeling het betoog van verweerder dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 1999, rechtens vast zou staan dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit, niet volgen.

2.7.5. In zijn algemeenheid kan niet worden gezegd dat een regionaal werkgelegenheidsbelang nimmer een dwingende reden van groot openbaar belang kan zijn, in de zin van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit. Wel zal de dwingende reden van groot openbaar belang van elke individuele ontheffing overtuigend moeten worden aangetoond.

Niet is gebleken dat verweerder, bij de beantwoording van de vraag of het onderhavige regionale werkgelegenheidsbelang kan worden aangemerkt als dwingende reden van groot openbaar belang, actuele gegevens ten aanzien van de werkloosheid in de beschouwingen heeft betrokken. In dit verband is van belang dat appellante sub 2 en appellanten sub 3 met enige onderbouwing hebben gesteld dat, nu er geen behoefte meer is aan de arbeidsplaatsen waarin door middel van vestiging van de bedrijven wordt voorzien, het onderhavige werkgelegenheidsbelang in ieder geval niet (meer) kan worden aangemerkt als dwingende reden. Niet is gebleken dat verweerder heeft bezien of actuele gegevens ten aanzien van de werkloosheid tot de conclusie zouden moeten leiden dat een dwingende reden van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit, aanwezig was. Nu, zoals onder 2.7.3. is overwogen, verweerder de beslissing op bezwaar diende te nemen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar, bestond daartoe wel aanleiding. De bestreden beslissing op bezwaar is in zoverre in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart de beroepen van appellanten sub 1, appellante sub 2 en appellanten sub 3 gegrond;

II. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 21 juli 2000, kenmerk TRCJZ/2000/9693, TRCJZ/2000/9630, en TRCJZ/2000/9596;

III. veroordeelt de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van ƒ 1.515,80, waarvan een gedeelte groot ƒ 1.420,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en in de door appellanten sub 3 gemaakte proceskosten tot een bedrag van ƒ 1.534,30, waarvan een gedeelte groot ƒ 1.420,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de totale bedragen dienen door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) te worden betaald aan appellante sub 2 en appellanten sub 3;

IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (ƒ 450,00 voor appellanten sub 1, ƒ 450,00 voor appellante sub 2, en ƒ 450,00 voor appellanten sub 3) vergoedt.

w.g. Cleton w.g. Neuwahl

Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2001

178-280.