Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 21-11-2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:8466, AWB- 13_4843

Bij besluit van 5 april 1996 heeft verweerder aan Patersven B.V. vrijstelling verleend van het vigerende bestemmingsplan "Camping Patersven" ten behoeve van het bouwrijp maken van het terrein voor het realiseren van recreatiecentrum Patersven. Met de herinrichting en modernisering van de camping werd beoogd de camping met voornamelijk stacaravans en toeristische kampeerplaatsen om te bouwen naar een recreatiecentrum met bungalows en chalets, het creëren van ruimere kavels met bijbehorende voorzieningen en een nieuwe beheersstructuur.

Op 9 mei 1996 heeft eiser sub 1 hiertegen een bezwaarschrift ingediend. Eiser sub 1 woont aan de toegangs- en ontsluitingsweg van het recreatiecentrum en vreesde van de gewijzigde exploitatieopzet - van (sta)caravans naar recreatiewoningen - een toename van verkeersoverlast. Hij was van mening dat de bouw van bijna 500 recreatiewoningen een blijvende stijging van de parkeer- en verkeersdruk in zijn straat zal veroorzaken en dat het voorkomen van permanente bewoning door verweerder onvoldoende is gewaarborgd.

Vervolgens heeft verweerder bij afzonderlijke besluiten van 25 maart 1997 en 2 juni 1997 - met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en 50, vijfde lid, van de Woningwet - bouwvergunningen verleend voor het oprichten van bungalows en chalets op het recreatiecentrum. Ook tegen deze besluiten heeft eiser sub 1 bezwaar gemaakt en beroep ingesteld. Zijn stelling dat de bungalows permanent bewoond zullen gaan worden is ongegrond verklaard op basis van de overweging dat permanente bewoning op het recreatieterrein verboden is en daar in voorkomende gevallen daartegen handhavend zal worden opgetreden. In totaal zijn ter plaatse 461 bungalows en chalets gebouwd en deze recreatiewoningen zijn gebouwd in overeenstemming met het eind 1997 van kracht geworden bestemmingsplan “Recreatiecentrum Patersven”.

Bij brieven van achtereenvolgens 7 december 1998, 24 februari 1999, 11 april 2000 en 13 juni 2001 heeft eiser sub 1 verweerder verzocht het bestemmingsplan te handhaven. Verweerder heeft daarop het standpunt ingenomen dat eiser sub 1 niet als belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden gezien. Dienaangaande heeft de rechtbank (inzake procedurenummer 02/207) geoordeeld dat het geen twijfel lijdt dat eiser sub 1 vanwege de ruimtelijke implicaties belanghebbende is. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de ingang van het park is gelegen aan de [adres] te [woonplaats], dat eiser sub 1 in deze straat op nummer [huisnummer] woont waarbij dit perceel direct grenst aan het park en dat de [straatnaam] de toegangs- en ontsluitingsweg van het park is. Voorts achtte de rechtbank van belang dat eiser sub 1 in de directe omgeving van de ingang van het park woont en in feite als eerste geconfronteerd wordt met eventuele parkeer- en verkeersoverlast.

Blijkens de uitspraken inzake procedurenummers 05/1301 en 05/2371 heeft eiser sub 1 op 16 april 2004 wederom verzocht om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van bungalows en chalets op Parc Patersven en is dit afgeketst op de mogelijkheid tot legalisering van de strijdigheden ten gevolge van het besluit van de gemeenteraad van Zundert van 2 december 2004. In dit besluit heeft de raad van de gemeente Zundert zich uitgesproken voor legalisering van Parc Patersven op basis van de beleidsbrief van de Minister van VROM van 11 november 2003, mits aan een aantal nader omschreven voorwaarden wordt voldaan. In 2007 is een intentieovereenkomst gesloten tussen de gemeente Zundert, de Vereniging van Eigenaren van Patersven en projectontwikkelaar [naam projectontwikkelaar] en het legalisatieproces is medio 2011 gestopt nadat [naam projectontwikkelaar] zich had teruggetrokken uit het project. Bij raadsbesluit van 15 december 2011 heeft de gemeenteraad van Zundert het legaliseringsproces formeel beëindigd en heeft daarbij tegelijkertijd uitgangspunten van beleid met betrekking tot handhaving vastgesteld.

Intussen had eiser sub 1 op 8 september 2010 wederom verzocht om handhaving van het bestemmingsplan “Recreatiecentrum Patersven”. Bij het primaire besluit van 9 november 2010 heeft verweerder dit handhavingsverzoek afgewezen. Tegen de afwijzing van dit verzoek heeft eiser sub 1 een bezwaarschrift ingediend.

Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiser sub 1 tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en aangegeven dat het handhavingsverzoek alsnog in behandeling genomen zal worden. Het hiertegen door eiser sub 1 ingestelde beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 16 december 2011 (procedurenummer 11/4611) gegrond verklaard. De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar van 9 augustus 2011 vernietigd. Naar het oordeel van de rechtbank was geen sprake van een volledige heroverweging omdat - zakelijk weergegeven - de gegrondverklaring van de bezwaren en het opstarten van het handhavingstraject losgekoppeld waren. Dit betekent onder meer, zo heeft de rechtbank overwogen, dat verweerder de overtreders van het in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) omschreven verbod schriftelijk zal moeten informeren over het voornemen tot handhavend optreden en dat verweerder vervolgens mede op basis van de ontvangen zienswijzen per individueel geval zal moeten beslissen of daadwerkelijk handhavend wordt opgetreden. Gelet op de door verweerder in acht te nemen zorgvuldigheid en de omvang van het recreatiecentrum Patersven heeft de rechtbank voorts begrip getoond voor de - toen al in voorbereiding zijnde - gefaseerde aanpak van de illegale bewoning op het recreatiecentrum. Naar tijdens de zitting op 30 november 2011 van de zijde van verweerder is aangegeven zou de eerste fase in januari 2012 ter hand genomen worden. Blijkens de uitspraak van 16 december 2011 heeft de rechtbank er toen op vertrouwd dat in aansluiting daarop in een redelijk tempo alle volgende fasen van het handhavingsproject tot uitvoering gebracht zouden worden.

Bij besluit van 1 mei 2012 heeft verweerder opnieuw beslist op de bezwaren van eiser sub 1. Daarbij zijn de gegrondverklaring van de bezwaren en het opstarten van het handhavings-traject wederom losgekoppeld, ditmaal op grond van de overweging dat de handhaving - gelet op de aard en de omvang van de problematiek - een zorgvuldige voorbereidings- en uitvoeringsprocedure vraagt.

Het hiertegen door eiser sub 1 ingestelde beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 22 januari 2013 (procedurenummer 12/3085) wederom gegrond verklaard. De rechtbank heeft ook deze nieuwe beslissing op bezwaar vernietigd en heeft bepaald dat verweerder vóór 1 juni 2013 overeenkomstig het “Plan van aanpak handhaving Parc Patersven” dient te beslissen omtrent eventuele persoonsgebonden omgevingsvergunningen (fase 1) alsmede omtrent de toelaatbaarheid van de bewoning van de woningen van het eerste segment van fase 2.

Bij de thans bestreden besluiten heeft verweerder eisers sub 2 t/m 12 gelast de permanente bewoning van hun recreatiewoning op Parc Patersven te staken. Daarbij heeft verweerder bepaald dat eisers sub 2 t/m 10 een dwangsom van € 25.000,-- verbeuren indien zij niet binnen 10 jaar na verzending van de aan hen gerichte lastgeving de permanente bewoning van hun recreatiewoning hebben gestaakt. Eisers sub 11 en sub 12 verbeuren een dwangsom van € 25.000,-- indien zij niet binnen 1 jaar na verzending van de aan hen gerichte lastgeving de permanente bewoning van de recreatiewoning hebben gestaakt.

Gemachtigden van eisers sub 2 t/m sub 10 hebben betoogd dat, gelet hierop, weliswaar beroep is ingesteld bij de rechtbank maar dat de rechtbank niet bevoegd is omdat geoordeeld moet worden dat de bestreden besluiten - niettemin - primaire besluiten zijn waartegen eerst bezwaar gemaakt dient te worden.

De rechtbank ziet evenwel geen aanleiding om hier thans anders over te oordelen dan in de uitspraak van 22 januari 2013. Vastgesteld kan worden dat verweerder het primaire besluit niet expliciet heeft herroepen en dat de bestreden besluiten ook niet vermelden dat de bezwaren van eiser sub 1 gegrond verklaard zijn. Verweerder heeft die bezwaren echter al tweemaal eerder gegrond verklaard en de rechtbank heeft dit tot tweemaal toe ontoereikend geacht om de enkele reden dat dit geen volledige heroverweging was. Uit de bestreden besluiten blijkt naar het oordeel van de rechtbank afdoende dat verweerder is teruggekomen op zijn in het primaire besluit gegeven afwijzing van het verzoek om handhaving en omdat met de thans bestreden handhavingsbesluiten wel sprake is van een volledige heroverweging, moet worden aangenomen dat verweerder daarmee wederom heeft beslist op het bezwaarschrift van eiser sub 1. De in geding zijnde lastgevingen zijn derhalve (uiteindelijk) genomen in reactie op het bezwaarschrift van eiser sub 1 tegen de weigering van verweerder om handhavend op te treden. Ze kunnen daarom niet beschouwd worden als op zichzelf staande, ambtshalve genomen, dwangsombesluiten.

Met betrekking tot het betoog van verweerder dat eiser sub 1 geen belanghebbende is bij de handhavingsbeslissingen als onderdeel van de bestreden besluiten overweegt de rechtbank als volgt.

Vaststaat dat eiser sub 1 zich al sinds de herinrichting in 1996 heeft ingespannen om permanente bewoning op Parc Patersven te voorkomen. Niettemin worden inmiddels de meeste recreatiewoningen permanent bewoond. Het karakter van het recreatieterrein is daardoor meer en meer veranderd in dat van een woonwijk, hetgeen een andere ruimtelijke uitstraling geeft en meer parkeer- en verkeersdrukte oplevert. Daarbij neemt de rechtbank tevens in aanmerking dat eiser sub 1 woont aan de toegangs- en ontsluitingsweg van het terrein. Gelet op de impact van het gewijzigde karakter van het gehele recreatieterrein op de directe woonomgeving van eiser sub 1, kan eiser sub 1 naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als belanghebbende bij zijn aanvraag om handhavend op te treden tegen permanente bewoning op het gehele recreatieterrein. Naar het oordeel van de rechtbank kan worden aangenomen dat het belang van eiser sub 1 niet beperkt is tot het daadwerkelijk wel of niet handhaven van het verbod van permanente bewoning van slechts die recreatie-woningen die in de onmiddellijke nabijheid van zijn woning zijn gelegen.

Daaruit volgt dat eiser sub 1 belanghebbende is bij zijn aanvraag om handhavend op te treden en bij het besluit tot afwijzing van die aanvraag. Zijn bezwaarschrift tegen die afwijzing heeft geleid tot handhavingsbesluiten, waarbij bewoners zijn gelast de permanente bewoning te staken. Eiser sub 1 is belanghebbende bij de besluiten op zijn bezwaar, inhoudende de herroeping van het primaire besluit tot afwijzing én de handhavingsbesluiten. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder niet geheel aan de bezwaren van eiser sub 1 tegemoet is gekomen, aangezien eiser sub 1 beroep heeft ingesteld tegen alle beslissingen op bezwaar waarin een begunstigingstermijn van 1 jaar of meer is opgenomen.

De beroepen van eiser sub 1 zijn dan ook ontvankelijk.

Voorts is niet in geschil dat permanente bewoning in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan “Recreatiecentrum Patersven” zodat verweerder derhalve bevoegd is om daartegen op te treden.

Dienaangaande overweegt de rechtbank dat in situaties als de onderhavige volgens vaste jurisprudentie eerst sprake kan zijn van concreet zicht op legalisering indien ten minste een daartoe strekkend bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Op 13 maart 2013 is een nieuw bestemmingsplan ter inzage gelegd waarin juist niet is voorzien in permanente bewoning op Parc Patersven. Het gewijzigde standpunt van de VVD-fractie en het nieuwe plan van de VvE Patersven maken dit niet anders en dateren overigens van na het nemen van de bestreden besluiten.

Voorts overweegt de rechtbank dat eisers sub 2 t/m 12 niet in aanmerking komen voor een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor het bewonen van een recreatiewoning, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 10, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, reeds omdat zij niet voldoen aan de voorwaarde dat de bewoning uiterlijk op 31 oktober 2003 een aanvang moet hebben genomen.

De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9520.

Voorts overweegt de rechtbank dat blijkens de overgelegde stukken gedurende vele jaren van gemeentewege is getracht om permanente bewoning van de recreatiewoningen op Parc Patersven mogelijk te maken. Deze poging is ingezet met het besluit van de gemeenteraad van Zundert van 2 december 2004. Maar de gemeenteraad heeft niet onvoorwaardelijk toegezegd dat een legaliserend bestemmingsplan zal worden vastgesteld. Blijkens het desbetreffende raadsbesluit zou de procedure om te komen tot een herziening van het bestemmingsplan eerst worden opgestart nadat gedeputeerde staten van Noord-Brabant en de Inspectie van VROM op dit voornemen positief zouden hebben gereageerd. Van een dergelijke positieve reactie is niet gebleken. Het legaliseringsproces kende in 2007 een vervolgstap met de intentieovereenkomst tussen de gemeente Zundert, de VvE Patersven en projectontwikkelaar [naam projectontwikkelaar], gericht op de omvorming van recreatiepark naar woonwijk. Bij de vaststelling van het Plan van Aanpak Herstructurering Parc Patersven is uitdrukkelijk bepaald dat bij mislukking van de transformatie er geen andere mogelijkheid openstaat dan handhaving. Het legaliseringsproces is medio 2011 gestopt nadat [naam projectontwikkelaar] zich had teruggetrokken uit het project. De stelling van eisers sub 2 t/m 10 dat er ten aanzien van het voornemen om te legaliseren nimmer een voorbehoud is gemaakt, ontbeert dan ook feitelijke grondslag. Hun stelling dat ambtenaren en wethouders gedurende het legaliseringsproces hebben gezegd dat permanente bewoning op Parc Patersven zeker mogelijk gemaakt zal worden kan niet leiden tot het oordeel dat door daartoe bevoegde personen de rechtens te honoreren verwachting is gewekt dat een legaliserend bestemmingsplan er zeker zou komen. Het legaliseringsproces is uiteindelijk formeel beëindigd met het besluit van de gemeenteraad van Zundert van 15 december 2011. Dit was ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten een gegeven voor verweerder als het bevoegde bestuursorgaan in handhavingszaken als de onderhavige.

Verweerder was ook niet gehouden om potentiële kopers en huurders van de recreatiewoningen te waarschuwen dat handhavend optreden tegen permanente bewoning tot de mogelijkheden behoorde. Het is de eigen verantwoordelijkheid van kopers en huurders van onroerende zaken om na te gaan of het gebruik dat zij van deze zaken willen maken in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Zoals uit de voorgeschiedenis blijkt is permanente bewoning op Parc Patersven van meet af aan verboden geweest en eisers sub 5 t/m 10 wisten dit of hadden dit kunnen weten.

Eisers sub 11 en sub 12 hebben aangevoerd dat hun gemachtigde [gemachtigde] als werkgever met de gemeente afspraken heeft gemaakt over de arbeidsmigranten: zij mogen voor een periode van 5 jaar bij hem werken en hoeven in die periode niet uit de GBA te worden uitgeschreven. Voor zover zij daarmee hebben beoogd een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel, is de rechtbank van oordeel dat dit in het licht van voornoemd criterium onvoldoende concreet is om tot een geslaagd beroep te kunnen leiden. Niet is toegelicht welke concrete en ondubbelzinnige toezeggingen door een daartoe bevoegd persoon aan eisers sub 11 en sub 12 zijn gedaan op grond waarvan zij erop mochten vertrouwen dat niet zou worden gehandhaafd.

De rechtbank concludeert dus dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had dienen af te zien.

Artikel 3 van de ‘Beleidsregels handhaving’ bepaalt dat met betrekking tot bewoners die eigenaar zijn van een recreatiewoning en deze recreatiewoning zijn gaan bewonen na 31 oktober 2003 maar voor de datum van bekendmaking van deze beleidsregels, een handhavingstraject zal worden opgestart en dat, indien dit leidt tot het opleggen van een last onder dwangsom, deze bewoners een begunstigingstermijn van 10 jaar krijgen. Deze termijn vangt aan na verzending van de last onder dwangsom.

Artikel 4 van de ‘Beleidsregels handhaving’ bepaalt dat met betrekking tot bewoners die na 31 oktober 2003 maar voor 1 januari 2010 de recreatiewoning als woning in gebruik hebben genomen een handhavingstraject zal worden opgestart en dat, indien dit leidt tot het opleggen van een last onder dwangsom, bewoners die gerekend tot de bekendmaking van deze beleidsregels korter dan 5 jaar woonachtig zijn in het desbetreffende recreatieverblijf, een begunstigingstermijn van 12 maanden krijgen. Deze termijn vangt aan na verzending van de last onder dwangsom.

De ‘Beleidsregels handhaving’ zijn op 12 december 2012 bekend gemaakt.

Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

Eiser sub 1 heeft betoogd dat een begunstigingstermijn van 1 jaar of langer in ieder geval niet in overeenstemming is met artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb omdat blijkens de toelichting op deze bepaling de termijn voor het beëindigen van de overtreding zo kort mogelijk moet worden gesteld.

Eisers sub 2 t/m 10 hebben betoogd dat de begunstigingstermijn van 10 jaar onredelijk kort is en dat de dwangsom van € 25.000,-- onredelijk hoog is. Daarbij hebben zij aangegeven dat de woningmarkt momenteel ongunstig is en dat zij financieel niet in staat zijn om naast hun woning op Patersven nog een andere woning te kopen.

Verweerder heeft blijkens de ‘Beleidsregels handhaving’ de begunstigingstermijn voor eigenaren die hun recreatiewoning na 31 oktober 2003 permanent zijn gaan bewonen, bepaald op 10 jaar omdat het voor deze personen moeilijk is de woning een andere bestemming te geven én tijdig vervangende woonruimte te vinden.

De rechtbank stelt voorop dat artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb verplicht tot het gunnen van een termijn voor het beëindigen van de overtreding en dat op grond van de zowel de toelichting als de jurisprudentie op deze bepaling deze termijn niet langer hoeft te zijn dan noodzakelijk om de overtreding ongedaan te maken. Gelet hierop heeft verweerder beoordelingsruimte bij het bepalen van de lengte van een begunstigingstermijn en staat het hem vrij daar beleidsregels voor op te stellen. Verweerder heeft in de ‘Beleidsregels handhaving’ de lengte van de begunstigingstermijn gerelateerd aan de duur van de overtreding, maar niet valt in te zien waarom iemand meer tijd nodig zou moeten hebben om een overtreding te beëindigen om de enkele reden dat de overtreding langer heeft geduurd. Deze beleidsregel is naar het oordeel van de rechtbank niet in overeenstemming met de strekking van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dat de termijn zo kort mogelijk moet zijn en dient derhalve buiten beschouwing te blijven. Er zijn geen objectieve aanknopingspunten om eigenaren-bewoners van recreatiewoningen een termijn van 10 jaar te gunnen voor het vinden van vervangende woonruimte. Eisers sub 2 t/m 10 hebben een woning gekocht met recreatieve bestemming. Dat zij daar niet permanent in mogen wonen moet voor hun rekening en risico blijven en het recreatieve gebruik van de woningen blijft mogelijk. De rechtbank gaat er echter niet aan voorbij dat de woningmarkt momenteel ongunstig is en dat de mogelijkheden voor bewoners op Parc Patersven om in zo kort mogelijke tijd andere woonruimte in de omgeving te vinden, beperkt worden door het grote aantal bewoners dat aangeschreven is de illegale bewoning te staken. De rechtbank ziet hierin aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en de begunstigingstermijn te bepalen op 1 jaar. Een termijn van 1 jaar moet naar het oordeel van de rechtbank voldoende zijn voor het vinden van vervangende woonruimte. In hetgeen eiser sub 1 is aangevoerd met betrekking tot de duur van de begunstigingstermijn van 1 jaar aan eisers sub 11 en 12, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in die gevallen een kortere begunstigingstermijn is aangewezen. De door verweerder opgelegde dwangsom van € 25.000,-- is in overeenstemming met het op dit punt niet onredelijk te achten beleid.

Dit betoog slaagt niet. Een last onder dwangsom strekt tot herstel in de zin van het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken van de overtreding en kan niet verder gaan dan dat. Daar komt bij dat permanente bewoning nergens op Parc Patersven is toegestaan en overigens ook het gebruik van de recreatiewoningen voor de huisvesting van gastarbeiders in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan “Recreatiecentrum Patersven”. Daarnaast is het verweerder niet toegestaan om op voorhand alle eigenaren en/of gebruikers van recreatiewoningen onder oplegging van een dwangsom te gelasten permanente bewoning te staken. Daartoe is verweerder eerst bevoegd indien het gebruiksverbod is overtreden dan wel indien gevaar voor die overtreding klaarblijkelijk dreigt.

De beroepen van eiser sub 1 in de zaaknummers 13/4860 en 13/4861 zullen ongegrond worden verklaard.

De beroepen van eisers sub 2 t/m 12 zullen ongegrond worden verklaard.