Rechtbank Utrecht, 02-03-2010, BL6773, SBR 10-103, SBR 10-104, SBR 10-269 en SBR 10-275

Uitspraak

RECHTBANK UTRECHT

Sector bestuursrecht

zaaknummers: SBR 10/103, SBR 10/104, SBR 10/269 en SBR 10/275

uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 maart 2010 op de verzoeken om voorlopige voorziening, tevens uitspraak in hoofdzaak

in de zaken tussen

en

Inleiding

1.1 De verzoeken en beroepen hebben betrekking op het besluit van 1 december 2009, waarbij verweerder aan Hornbach Holding, Hornbach Real Estate Nieuwegein BV en Hornbach Bouwmarkt (Nederland) BV (verder: vergunninghouder of Hornbach) tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan en bouwvergunning heeft verleend ten behoeve van het realiseren van een opslagterrein van 2.000 m² en het plaatsen van een erfafscheiding op het perceel nabij [adres] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [gemeente], sectie [sectie], nr. [nummer] (verder: het perceel). De ontheffing en bouwvergunning zijn beide verleend tot uiterlijk 1 december 2014.

1.2 De verzoeken en beroepen zijn op 16 februari 2010 gevoegd ter zitting behandeld, waar namens Praxis zijn verschenen [A] (vastgoedcoördinator), en mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam. Namens Karwei en Gamma zijn verschenen [B] (directeur) en [C] (seniormanager), bijgestaan door mr. P.H. Revermann, werkzaam bij JBA te Amsterdam. Namens verweerder is verschenen [D], werkzaam bij de gemeente Nieuwegein. Namens vergunninghouder zijn verschenen [E] (expansiemanager), en mr. I.L. Haverkate, advocaat te Amsterdam.

Overwegingen

2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

2.2 In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is voorts bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak. Deze situatie doet zich hier voor.

Ten aanzien van de beroepen

2.3 Hornbach betoogt dat eiseressen niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

2.5 De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding vergunninghouder te volgen in haar betoog dat de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) en artikel 1.1.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) met zich brengen dat eiseressen niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt. In artikel 1:2 van de Awb is een nationaalrechtelijk ontvankelijkheidvereiste neergelegd waarvan niet valt in te zien dat deze in strijd komt met de Dienstenrichtlijn en de implementatie daarvan. Dat argumenten van concurrentiebeperking in het geheel geen rol meer mogen spelen bij het stellen van eisen aan de vestiging van detailhandel en dat bij individuele besluitvorming de gevolgen voor concurrenten niet mogen worden meegewogen, zoals door vergunninghouder wordt betoogd onder verwijzing naar de Dienstenrichtlijn en het Bro, speelt – wat er van de juistheid van deze stelling ook zij – hooguit een rol bij de inhoudelijke besluitvorming en de omvang van een eventuele belangenafweging in het kader daarvan. Voor de vraag of aan een concurrent met een bij het bestreden besluit rechtstreeks betrokken belang naar nationaal recht bestuursrechtelijke rechtsbescherming toekomt, heeft dit betoog geen relevantie. Ook niet wanneer dat belang of het opkomen ervoor uitsluitend economische motieven kent.

2.6 De voorzieningenrechter concludeert dan ook dat het belang van eiseressen als directe concurrenten rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit en dat zij als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb bij dat besluit kunnen worden aangemerkt.

2.7 Op 14 mei 2009 heeft vergunninghouder een aanvraag om bouwvergunning ingediend voor het realiseren van een tijdelijke opslag en het plaatsen van een bouwhekwerk op het perceel. Verweerder heeft door middel van een openbare bekendmaking deze aanvraag kenbaar gemaakt, vervolgens een ontwerp besluit genomen en ook deze gepubliceerd en daarbij de gelegenheid geboden hiertegen mondeling of schriftelijk zienswijzen in te dienen. Eiseressen hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

2.8 Vergunninghouder betoogt dat Karwei en Gamma op 15 juni 2009 zienswijzen hebben ingediend die zo vaag en algemeen van aard waren, dat zij niet als zienswijzen zijn aan te merken, omdat daaruit niet valt op te maken waarom zij zich niet met het ontwerpbesluit konden verenigen. De aanvullende zienswijzen van Karwei en Gamma zijn buiten de wettelijke termijn ingediend. Op grond van het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb moet het beroep van Karwei en Gamma dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard, aldus vergunninghouder.

2.9 Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS brengt, indien een besluit, zoals in het onderhavige geval, met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is voorbereid, het zorgvuldigheidsbeginsel met zich dat de indiener van de, binnen de wettelijke termijn ingebrachte, niet nader aangeduide zienswijzen onverwijld in de gelegenheid wordt gesteld om deze binnen twee weken van gronden te voorzien. Verweerder heeft dit onderkend en Karwei en Gamma dan ook terecht de mogelijkheid gegeven hun zienswijzen nader van gronden te voorzien. Van deze mogelijkheid hebben Karwei en Gamma binnen de daartoe door verweerder gestelde termijn gebruik gemaakt. Dat verweerder deze gelegenheid niet onverwijld heeft geboden maar pas ruim drie weken na ontvangst van de ‘algemene zienswijze’ van 15 juni 2009, kan Karwei en Gamma niet worden tegengeworpen. De in artikel 6:13 van de Awb bedoelde situatie doet zich dus niet voor, zodat ook artikel 6:13 van de Awb niet aan de ontvankelijkheid van het beroep van Karwei en Gamma in de weg staat.

2.10 Praxis voert aan dat verweerder in de elektronische publicatie van het ontwerpbesluit een reactietermijn van slechts twee weken heeft gegeven voor het indienen van zienswijzen. Dit is in strijd met het bepaalde in artikel 3.24, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en artikel 3:16 van de Awb. Praxis wijst erop dat niet valt uit te sluiten dat daardoor anderen in hun belangen zijn geschaad, waarbij te denken valt aan diegenen die op een later tijdstip op de website kijken en denken dat de termijn reeds is verstreken. Daarnaast acht Praxis zich in haar belang geschaad nu zij binnen enkele dagen een zienswijze moest opstellen.

2.11 Verweerder heeft gemeld dat thans niet meer valt te achterhalen of in de elektronische kennisgeving een fout is geslopen. Naar de mening van verweerder doet dat er ook niet toe nu duidelijk is dat de publicatie in het plaatselijke weekblad “De Molenkruier” juist was en geen van eiseressen voor het indienen van zienswijzen een kortere termijn is gegeven dan wettelijk voorgeschreven.

2.12 De voorzieningenrechter overweegt dat de zienswijze van Praxis door verweerder is ontvangen en is betrokken bij de besluitvorming. In haar zienswijze heeft Praxis weliswaar aangegeven dat zij haar stellingen – desgewenst – in een later stadium wilde aanvullen of wijzigen, maar tot aan het moment van besluitvorming heeft Praxis van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. De voorzieningenrechter ziet onder deze omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat Praxis door de (vermeende) onjuiste elektronische publicatie van het ontwerpbesluit in haar belangen is geschaad. Dit te minder nu Praxis niet concreet heeft onderbouwd op welke onderdelen zij is gehinderd in het volledig en gemotiveerd naar voren brengen van haar zienswijzen. Bovendien heeft noch de publicatie van de aanvraag om een bouwvergunning en van het ontwerpbesluit, noch de publicatie van die aanvraag en dat ontwerpbesluit in “De Molenkruier” noch de publicatie van de verleende tijdelijke ontheffing en bouwvergunning tot reacties van andere belanghebbenden geleid. Evenmin is gebleken dat in die publicaties een onjuiste weergave van de aard en omvang van de ontheffing heeft gestaan, zodat niet aannemelijk is dat de betrokkenheid van eventuele andere belanghebbenden bij deze procedure daardoor negatief is beïnvloed. Derhalve heeft te gelden dat – indien sprake is geweest van de door Praxis gestelde fout in de elektronische publicatie van het ontwerpbesluit als bedoeld in artikel 3:24, derde lid, van de Wro – deze schending op de voet van artikel 6:22 van de Awb niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit.

2.13 Zoals reeds onder het kopje ‘Inleiding’ verwoord, heeft verweerder bij het bestreden besluit van 1 december 2009 aan vergunninghouder ontheffing van het bestemmingsplan en een bouwvergunning verleend tot uiterlijk 1 december 2014; vóór die datum dient de tijdelijke opslag verwijderd te zijn.

2.14 Het perceel is gelegen in het ter plaatse geldende bestemmingsplan “[bestemmingsplan]”, waarin het de bestemming “agrarische doeleinden, klasse A(AA)” heeft. Ingevolge artikel 25 van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor agrarische bedrijfsvoering ten behoeve van agrarische bedrijven, met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde.

2.15 Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met artikel 25 van de planvoorschriften van het geldende bestemmingsplan. Ingevolge artikel 3.22 van de Wro kunnen burgemeester en wethouders met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing verlenen van een bestemmingsplan. De termijn kan ten hoogste vijf jaar belopen. Ingevolge het bepaalde in artikel 45, eerste lid aanhef en onder d, en het vierde lid, wordt in de bouwvergunning voor een bouwwerk ten aanzien waarvan artikel 3.22 van de Wro wordt toegepast een termijn gesteld die gelijk is aan die waarvoor de ontheffing is verleend, waarna het bouwwerk niet langer in stand mag worden gehouden.

2.16 Vergunninghouder heeft betoogd dat aan verweerder niet de bevoegdheid toekomt om het realiseren van de opslagvoorziening te onderwerpen aan het vereiste van een ontheffing van het bestemmingsplan, omdat dit (in het onderhavige geval) in strijd komt met de Dienstenrichtlijn, meer in het bijzonder met de artikelen 9 en 10 daarvan, waarin regels worden gesteld omtrent respectievelijk het hanteren van vergunningenstelsels en vergunningsvoorwaarden in het kader van de vrije vestiging van dienstverrichters. Indien de onderhavige ontheffing niet mocht worden gevergd, verleend of geweigerd, kan immers vernietiging of schorsing daarvan niet in de weg staan aan het realiseren van de gevraagde opslagvoorziening, zo begrijpt de voorzieningenrechter het betoog van vergunninghouder.

2.17 Dit betoog van vergunninghouder slaagt niet. De Dienstenrichtlijn noch artikel 1.1.2 van het Bro staan in beginsel in de weg aan het gebruik van artikel 3.22 van de Wro in gevallen als het onderhavige waarin een dienstverrichter in de zin van de Dienstenrichtlijn een activiteit beoogt die in strijd komt met voor eenieder geldende planologische voorschriften. De in artikel 3.22 van de Wro neergelegde bevoegdheid geeft verweerder een instrument ter sturing en regulering van gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van gronden met het oog op ruimtelijke ordening. Uit alinea 9 van de overwegingen bij de Dienstenrichtlijn blijkt dat deze richtlijn niet van toepassing is op – onder meer – voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw. Artikel 3.22 van de Wro is een dergelijk voorschrift. Het valt daarmee dus niet onder de in de artikelen 9 en 10 en 14 (of breder: hoofdstuk III) van de Dienstenrichtlijn vervatte normering. Dit geldt ook voor de toepassing van de bevoegdheid van artikel 3.22 van de Wro in een concreet geval. Dit een en ander zou anders kunnen zijn indien dit voorschrift materieel gezien tot doel heeft planningseisen te stellen waarmee economische doelen worden nagestreefd of wanneer aan de ontheffing economische criteria worden verbonden. Daarvan is echter geen sprake.

2.18 Zo al moet worden geoordeeld dat de onderhavige ontheffingsbevoegdheid wel wordt genormeerd door (hoofdstuk III van ) de Dienstenrichtlijn geldt het volgende. Een vergunningenstelsel en het stellen van specifieke eisen kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. Dit begrip omvat, blijkens alinea 40 van de bij de Dienstenrichtlijn behorende overwegingen, onder meer bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening. De onderhavige ontheffingsbevoegdheid maakt naar zijn aard deel uit van een wettelijk stelsel dat beoogt de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van gronden te reguleren met het oog op een goede ruimtelijke ordening en is één van de voor bestuursorganen voor die regulering en ordening beschikbare instrumenten. Het wettelijke vereiste dat een met het vigerend bestemmingsplan strijdig bouwplan of strijdig gebruik niet kan plaatsvinden zonder voorafgaande (al dan niet tijdelijke) ontheffing is daarom in het algemeen gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. Of van dergelijke dwingende redenen sprake is hoeft niet in ieder concreet geval te worden beoordeeld alvorens toepassing van artikel 3.22 van de Wro kan worden overwogen, zoals vergunninghouder veronderstelt. Niet valt in te zien dat de Dienstenrichtlijn of artikel 1.1.2 van het Bro met zich brengen dat aan een dienstverrichter in de zin van de Dienstenrichtlijn het vereiste van een voorafgaande ontheffing alleen mag worden gesteld wanneer dat in het concrete, individuele geval zelf wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. De uitwerking van de in artikel 3.22 van de Wro gegeven bevoegdheid mag er in een concreet geval echter niet toe leiden dat eisen worden gesteld waarmee strijd zou ontstaan met artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn. Maar daarvan is in het onderhavige geval geen sprake.

2.19 Eiseressen voeren aan dat geen sprake is van een tijdelijke behoefte als bedoeld in artikel 3.22 van de Wro aangezien de opslag onderdeel is en blijft van de bedrijfsactiviteiten en het assortiment van vergunninghouder, zodat sprake is van een permanente behoefte. Verweerder is naar hun mening dan ook niet bevoegd tijdelijke ontheffing te verlenen. Bovendien achten zij niet verzekerd dat het opslag- en afhaalterrein niet langer dan vijf jaar in stand blijft.

2.20 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet gaat om de tijdelijkheid van de behoefte aan opslag, maar om de tijdelijkheid van de behoefte aan de gevraagde provisorische voorziening. De tijdelijkheid ligt in dit geval opgesloten in de omstandigheid dat de gemeenteraad vanwege de inwerkintreding van de Wro op uiterlijk 1 juli 2013 een nieuw bestemmingsplan moet hebben vastgesteld voor het gebied, waarin een permanente voorziening voor de onderhavige opslag kan worden opgenomen, die voor wat betreft locatie, omvang, stedenbouwkundige opzet en verschijningsvorm verschilt van de tijdelijke opslagvoorziening. Verweerder zal er voorts op toezien dat de provisorische voorziening na afloop van de instandhoudingstermijn wordt verwijderd en wijst er bovendien op dat de voorziening op heel eenvoudige wijze is te verwijderen. De verleende ontheffing past naar de mening van verweerder volledig in de context van artikel 3.22 van de Wro.

2.22 Uit het voorgaande volgt dat verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet bevoegd was om met toepassing van artikel 3.22 van de Wro ontheffing te verlenen voor de opslagvoorziening. De ontheffing is dus in strijd met artikel 3.22 van de Wro verleend en kan om die reden niet in stand blijven. Daarom is de bestaande strijdigheid met het bestemmingsplan niet opgeheven. Verweerder had dus, gezien het bepaalde in artikel 44, aanhef en onder c, van de Woningwet, de bouwvergunning moeten weigeren wegens strijdigheid met het bestemmingsplan. Onder deze omstandigheden wordt niet toegekomen aan beantwoording van de vraag of het verlenen van de ontheffing in strijd komt met gemeentelijk beleid en aan een oordeel over de vraag of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de ontheffing heeft mogen verlenen.

2.23 De beroepen van eiseressen zullen gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseressen redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor Praxis respectievelijk voor Karwei en Gamma vastgesteld op € 437,- als kosten voor verleende rechtsbijstand (één punt voor het indienen van het beroepschrift, waarde per punt € 437,-). Verder zal verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht moeten vergoeden.

Ten aanzien van de verzoeken om een voorlopige voorziening:

2.24 Gelet op de uitspraak in de hoofdzaak, bestaat geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseressen redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor Praxis respectievelijk voor Karwei en Gamma vastgesteld op € 874,- als kosten voor verleende rechtsbijstand (één punt voor het verzoekschrift en één voor verschijnen ter zitting, waarde per punt € 437,-). Verder zal verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht moeten vergoeden.

Ten aanzien van de beroepen:

3.1 verklaart de beroepen gegrond;

3.2 vernietigt het bestreden besluit van 1 december 2009;

3.3 veroordeelt verweerder in de proceskosten van Praxis tot een bedrag van € 437-, te betalen aan Praxis;

3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten van Karwei en Gamma tot een bedrag van € 437,- te betalen aan Karwei en Gamma;

3.5 bepaalt dat verweerder het door Praxis betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,- aan haar vergoedt;

3.6 bepaalt dat verweerder het door Karwei en Gamma betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,-- aan hen vergoedt.

Ten aanzien van de verzoeken om een voorlopige voorziening:

3.7 wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af;

3.8 veroordeelt verweerder in de proceskosten van Praxis tot een bedrag van € 874,-, te betalen aan Praxis;

3.9 veroordeelt verweerder in de proceskosten van Karwei en Gamma tot een bedrag van € 874,-, te betalen aan Karwei en Gamma;

3.10 bepaalt dat verweerder het door Praxis betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,- aan haar vergoedt;

3.11 bepaalt dat verweerder het door Karwei en Gamma betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,- aan hen vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems en in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2010.

De griffier: De voorzieningenrechter:

mr. M.H.L. Debets mr. J.M. Willems

Afschrift verzonden op: