Rechtbank Rotterdam, 08-08-2013, ECLI:NL:RBROT:2013:6134, AWB-12_00728

Feiten en omstandigheden

1.1. Op 13 oktober 2010 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevings-vergunning voor het oprichten van twee sleufsilo’s op het perceel. Eiser heeft deze aanvraag vervolgens op 13 december 2010 ingetrokken. In 2011 en 2012 zijn op het perceel twee sleufsilo’s gebouwd.

1.2. Op 9 en 20 februari 2012 hebben derdebelanghebbenden verweerder verzocht om handhaving jegens bouwwerken op het perceel van eiser, onder meer ten aanzien van de sleufsilo’s. Verweerder heeft op dit verzoek, voor zover het de sleufsilo’s betreft, een besluit genomen op 14 maart 2012. Ten aanzien van één sleufsilo heeft verweerder overwogen dat hiervoor geen omgevingsvergunning is vereist, nu deze minder dan 2 meter hoog is. Ten aanzien van de andere sleufsilo heeft verweerder overwogen dat deze is gebouwd zonder omgevingsvergunning.

1.3. Eveneens op 14 maart 2012 heeft verweerder aan eiser het voornemen gezonden om handhavend op te treden ten aanzien van laatstgenoemde sleufsilo. Eiser heeft op 26 maart 2012 zijn zienswijze hierop naar voren gebracht, waarna het primaire besluit en het bestreden besluit zijn genomen. Zowel in het voornemen van 14 maart 2012 als in het primaire besluit heeft verweerder aangegeven dat, nu de sleufsilo past binnen het geldende bestemmingsplan Buitengebied, deze, mits een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt ontvangen, in beginsel vergund zal worden.

1.4. De sleufsilo, ten aanzien waarvan verweerder het besluit tot handhaving heeft genomen, is 51,75 meter lang, 8 meter breed en 3 meter hoog en wordt gebruikt als opslagplaats voor veevoer ten behoeve van het bedrijf van eiser.

Wettelijk kader

2.1. Op grond van artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.

Op grond van het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.

2.2. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

2.3. Op grond van artikel 1, aanhef en onder a en c, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) wordt verstaan onder:

achtererfgebied: erf aan de achterkant en de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant, op meer dan 1 m van de voorkant, van het hoofdgebouw;

openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar water en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer.

Op grond van artikel 3, zesde lid, van bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft:

2.4. Artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.

Op grond van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom omtrent de invordering ervan.

Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

Standpunten van partijen

3.1. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een voedersilo en dat gelet op artikel 3, zesde lid, onder a, van bijlage II van het Bor geen omgevingsvergunning is vereist. Het gebruik van het bouwwerk acht hij bepalend. Nu hij de sleufsilo gebruikt voor de opslag van veevoer, dient deze aangemerkt te worden als voedersilo.

3.2. Verweerder heeft gesteld dat sprake is van een ‘ander bouwwerk’ als bedoeld in het door eiser aangehaalde artikel. Nu het bouwwerk echter hoger is dan 2 meter, diende eiser een omgevingsvergunning aan te vragen. Verweerder verwijst naar de toelichting bij artikel 3, zesde lid, van bijlage II van het Bor (Staatsblad 2010, 143), waarin het volgende staat vermeld: ‘In het zesde onderdeel is op aandringen van een aantal gemeenten voorzien in het omgevingsvergunningvrij maken van het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde, ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering. In onderdeel a gaat het om voedersilo’s en mestsilo’s. Deze specifieke bouwwerken worden in de nieuwe regeling niet aan een maximale hoogte gebonden omdat het bestemmingsplan, dat in artikel 3 onverminderd van toepassing is, hiertoe de maximale limiet zal stellen. Bij overige bouwwerken, waar een maximale hoogtemaat van 2 m is gegeven, kan gedacht worden aan kuilvoer- en mestplaten, brandstof-, melk- en spoelwatertanks, sleufsilo’s en dergelijke.’

3.3. Derdebelanghebbenden hebben gesteld dat de sleufsilo niet is gesitueerd in het achtererfgebied, nu er vanaf de openbare weg, de Broekseweg, vrij zicht is op het bouwwerk. Reeds gelet hierop was het bouwwerk vergunningplichtig.

Beoordeling

4.1. In het Bor wordt niet nader gedefinieerd wat onder een voedersilo dient te worden verstaan. Uit de onder 3.2. weergegeven toelichting bij het Bor blijkt echter dat de wetgever bij voeder- en mestsilo’s aan specifieke bouwwerken heeft gedacht, terwijl onder de ‘andere bouwwerken’ als voorbeeld expliciet de sleufsilo wordt genoemd. De wetgever heeft derhalve een onderscheid willen maken tussen een voedersilo en een sleufsilo en daarmee kennelijk het gebruik van een silo als opslagplaats van voer niet bepalend geacht voor de kwalificatie van voedersilo. Gelet hierop wordt de opvatting van eiser niet gevolgd dat het gebruik van het bouwwerk in het onderhavige geval doorslaggevend is en dat de uiterlijke verschijningsvorm niet relevant zou zijn. Het lijkt voor de hand te liggen dat waar in de toelichting bij het Bor wordt gesproken over een voedersilo als een specifiek bouwwerk, de wetgever enkel gedoeld heeft op een cilindervormig bouwwerk met een trechter aan de onderzijde. In ieder geval kan uit het voormelde door de wetgever gemaakte onderscheid worden afgeleid dat een sleufsilo niet kan worden aangemerkt als een voedersilo in de zin van artikel 3, zesde lid, onder a, van bijlage II van het Bor. Dat eiser uit het invullen van een checklist bij het omgevingsloket heeft geconcludeerd dat geen omgevingsvergunning was vereist, maakt het voorgaande niet anders, nu bij deze checklist niet staat aangegeven wat onder een voedersilo moet worden verstaan, terwijl eiser juist heeft aangevinkt dat de te bouwen silo een voedersilo betrof.

4.2. Dit betekent dat verweerder terecht heeft aangenomen dat de sleufsilo onder de bepaling voor ‘andere bouwwerken’ valt, zoals genoemd in artikel 3, zesde lid, onder b, van bijlage II van het Bor. Het bouwwerk is omgevingsvergunningplichtig, nu het hoger is dan twee meter. Nu eiser ten tijde van belang geen omgevingsvergunning had voor de sleufsilo, is het bouwwerk derhalve in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo opgericht.

4.3. Het voorgaande brengt met zich dat de stelling van derdebelanghebbenden geen bespreking meer behoeft.

4.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

4.5. Ter zitting is gebleken dat eiser na de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht van 29 juni 2012 (AWB 12/727), bij welke uitspraak eisers naar aanleiding van het bestreden besluit ingediende verzoek om een voorlopige voorziening is afgewezen, alsnog een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de sleufsilo heeft ingediend. Verweerder heeft deze vergunning vervolgens verleend. Nu eiser echter in de bestuurlijke fase immer te kennen heeft gegeven niet voornemens te zijn om alsnog een omgevingsvergunning aan te vragen voor de sleufsilo, heeft verweerder in het bestreden besluit kunnen stellen dat er geen sprake was van een concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft daarbij eveneens kunnen oordelen dat er geen sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhaving niet in redelijke verhouding staat met de daarmee te dienen belangen, nu zulke omstandigheden door eiser niet zijn aangevoerd. Er was door derden verzocht om handhaving en daarnaast heeft verweerder diverse malen aan eiser voorgehouden dat de vraag of de sleufsilo omgevingsvergunningplichtig is, ook via het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning aan de orde kan komen. Reeds omdat eiser een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de sleufsilo had ingediend en vervolgens heeft ingetrokken bestaat geen grond voor het oordeel dat het indienen van een omgevingsvergunning destijds voor eiser onevenredig bezwarend zou zijn geweest.

4.6. Voor verweerder bestond gelet op het voorgaande geen grond om van handhavend optreden af te zien.

4.7. Bij besluit van 14 november 2012 heeft verweerder een beslissing genomen omtrent de invordering van de dwangsom. Eiser heeft gesteld dat gedurende de beroepsprocedure nog niet vaststaat of de beschikking waarbij de last is opgelegd, rechtmatig is en heeft gevraagd de invordering op te schorten.

4.8. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld in de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949) volgt dat bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.

4.9. Dat ten tijde van het nemen van het invorderingsbesluit van 14 november 2012 nog geen duidelijkheid bestond over de rechtmatigheid van de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom is niet een bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder gehouden was van invordering af te zien, mede gelet op de verjaringstermijn genoemd in artikel 5:35 van de Awb. Daarbij komt dat uit artikel 5:38, eerste lid, van de Awb voortvloeit dat een reeds gegeven beschikking tot invordering van een dwangsom vervalt als uit een beschikking tot intrekking of wijziging van de last onder dwangsom voortvloeit dat deze niet in stand kan blijven, zodat ook op grond van dit artikel verweerder niet gehouden is te wachten met een besluit omtrent invordering totdat de rechter een oordeel heeft geveld over de rechtmatigheid van de beschikking, waarbij de last is opgelegd.