Rechtbank Noord-Nederland, 18-07-2013, ECLI:NL:RBNNE:2013:4388, 12/796
Rechtbank Noord-Nederland, 18-07-2013, ECLI:NL:RBNNE:2013:4388, 12/796
Gegevens
- Instantie
- Rechtbank Noord-Nederland
- Datum uitspraak
- 18 juli 2013
- Datum publicatie
- 18 juli 2013
- Annotator
- ECLI
- ECLI:NL:RBNNE:2013:4388
- Formele relaties
- Hoger beroep: ECLI:NL:RVS:2014:2621, Meerdere afhandelingswijzen
- Zaaknummer
- 12/796
Inhoudsindicatie
Stichting Greenpeace Nederland heeft op 1 juni 2011 aan het college van gedeputeerde staten van Groningen verzocht om alle documenten te verstrekken die betrekking hebben op de vergunningverlening voor de bouw van energiecentrales in de Eemshaven. Het college van gedeputeerde staten van Groningen heeft vervolgens een beslissing genomen over 1.724 documenten. Onderhavig beroep handelt over de (ongeveer 300) niet (geheel) openbaar gemaakte documenten (r.o. 1, 2 en 2.1).
Het college van gedeputeerde staten van Groningen heeft deze documenten primair geweigerd op grond van het in artikel 11 van de Wob genoemde intern beraad.
In artikel 1 van de Wob, is intern beraad gedefinieerd als beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Het onderhavige geschil spitst zich toe op de vraag of het college van gedeputeerde staten van Groningen een beroep kan doen op de bescherming van het in artikel 11 van de Wob genoemde ‘intern beraad’ ten aanzien van die overleggen waaraan ook personen hebben deelgenomen namens één van beide vergunninghouders.
De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend.
Als het bestuursorgaan beraad houdt en externe personen inzet bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven en/of de afronding van dat beraad kan dit beraad naar het oordeel van de rechtbank in beginsel alleen als intern beraad worden aangemerkt, indien die externe personen zonder eigen belang hun aandeel in dat beraad leveren.
De rechtbank ziet geen aanleiding om een uitzondering aan te nemen voor beraad waaraan de vergunninghouders en de door hen ingeschakelde adviseurs hebben deelgenomen.
Dat de vergunninghouder met verweerder ‘meedenkt’ over de vraag hoe een aan haar verleende vergunning bij de Afdeling kan standhouden, daarover met verweerder overleg voert en aan verweerder adviezen geeft, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de vergunninghouder daarom deelnemer aan het interne beraad wordt (r.o. 5 tot en met 5.8).
Gelet hierop kan het college van gedeputeerde staten van Groningen met betrekking tot 208 documenten geen beroep doen op artikel 11 van de Wob (r.o. 11).
Uitspraak
Afdeling bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: AWB 12/796
(gemachtigde: mr. B. Kloostra),
en
(gemachtigde: mr. M.L. Batting).
Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten tot gedeeltelijke afwijzing van een verzoek van eiseres tot openbaarmaking van documenten en gegevens op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Eiseres, RWE Eemshaven Holding B.V. (RWE) en Nuon Power Projects I B.V. (Nuon) hebben ieder tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij brief van 13 augustus 2012 heeft eiseres bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op haar bezwaar tegen dit besluit.
Bij besluit van 15 augustus 2012 heeft verweerder beslist op de bezwaren van RWE en Nuon. Verweerder heeft voorts op het bezwaar van eiseres beslist bij (deel)besluiten van respectievelijk 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013. Verweerder heeft deze nadere besluiten aan de rechtbank gezonden en verzocht met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep van eiseres mede tegen deze besluiten gericht te achten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2013. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door A. ten Kate, bijgestaan door haar gemachtigde mr. B. Kloostra. Namens verweerder zijn verschenen N.J. Lobbezoo en R.J. Groenveld, bijgestaan door mr. M.L. Batting als gemachtigde. Als derde‑belanghebbende is namens RWE verschenen H. Krinkels, bijgestaan door mr. J.J. Peelen als gemachtigde. Derde-belanghebbende Nuon is niet verschenen.De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting van 18 maart 2013 geschorst.
Verweerder heeft op 21 maart 2013 en 26 maart 2013 aan de rechtbank stukken verstrekt en verzocht toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:29 van de Awb. De rechtbank heeft bij beslissing van 11 april 2013 bepaald dat de beperking van kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. Bij brief van 12 april 2013 is door eiseres de op grond van artikel 8:29 van de Awb gevraagde toestemming verleend.
Verweerder heeft op 28 mei 2013 een aanvullend besluit genomen.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting van 10 juni 2013 voortgezet behandeld. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door A. ten Kate, bijgestaan door haar gemachtigde mr. B. Kloostra. Namens verweerder zijn verschenen N.J. Lobbezoo, R.J. Groenveld en D.C. Tans, bijgestaan door mr. M.L. Batting als gemachtigde.Als derde-belanghebbende is namens RWE verschenen H. Krinkels, bijgestaan door mr. J.J. Peelen als gemachtigde. Als derde-belanghebbende is Groningen Seaports verschenen, vertegenwoordigd door C. Vierenhalm en R. van Essen. Bij brief van 17 mei 2013 heeft Nuon bericht niet aanwezig te zullen zijn.
De Wet herziening gerechtelijke kaart is op 1 januari 2013 in werking getreden. De rechtbanken Assen, Groningen en Leeuwarden vormen met ingang van die datum tezamen de nieuwe rechtbank Noord-Nederland. Het rechtsgebied van deze rechtbank beslaat de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen. De zaak wordt daarom verder behandeld en beslist door de rechtbank Noord-Nederland.
Overwegingen
Feiten en zaaksverloop
Door RWE en Nuon zijn verschillende vergunningen aangevraagd ten behoeve van het oprichten, het in werking brengen en houden en het uitvoeren van regulier onderhoud van een kolengestookte elektriciteitscentrale, respectievelijk een multi-fuel elektriciteitscentrale op het industrieterrein Eemshaven, gemeente Eemsmond. Bij besluiten van 14 augustus 2008 is in dit verband zowel door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie) als door het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan RWE een vergunning verleend krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998. Bij besluiten van 5 december 2008 en van 13 maart 2009 van de minister, respectievelijk van de colleges van gedeputeerde staten van Groningen en Fryslân is op de bezwaren van eiseres tegen de verleende vergunningen beslist. Vervolgens heeft onder meer eiseres tegen deze besluiten beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Op verzoek van de Afdeling is door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) een deskundigenbericht uitgebracht. De Afdeling heeft bij uitspraak van 24 augustus 2011, in zaaknummers 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2 (; www.raadvanstate.nl) het beroep van eiseres gegrond verklaard, de besluiten op bezwaar vernietigd en zelfvoorziend de gevraagde vergunningen alsnog geweigerd. Naar aanleiding van genoemde uitspraak is door RWE op 23 maart 2012 een nieuwe aanvraag ingediend, waarna bij (primair) besluit van 19 juni 2012 opnieuw tot verlening van een vergunning is overgegaan. Hiertegen is onder meer door eiseres bezwaar gemaakt en beroep ingesteld.
Eiseres heeft op 1 juni 2011 in het kader van de Wob verweerder verzocht om alle documenten te verstrekken die betrekking hebben op ‘de vergunningverlening voor de bouw van energiecentrales van Nuon/Vattenfall en Essent/RWE in de Eemshaven en de aanpassingen op en rond de Eemshaven van haven en vaargeul voor kolenschepen.’
Bij besluit van 19 juli 2011 is door verweerder op het Wob-verzoek beslist. Op een bij dat besluit behorend Excel-overzicht staan 1724 documenten genoemd, waarbij per document is aangegeven of dit ‘openbaar’, ‘gedeeltelijk openbaar’ of ‘niet openbaar’ is.
De niet (geheel) openbaar gemaakte documenten betreffen voor een groot deel stukken (waaronder e-mails) die zijn gewisseld ter voorbereiding van de zittingen bij de Afdeling in de zaken 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2, alsmede stukken die tussen verweerder en de vergunninghouder zijn uitgewisseld naar aanleiding van de in die procedure door de StAB gestelde vragen (waaronder e-mails, spreadsheets en ‘vraag & antwoord-concepten’).
Tegen het besluit van 19 juli 2011 hebben zowel eiseres, RWE als Nuon bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 15 augustus 2012 heeft verweerder een beslissing op de bezwaren van RWE en Nuon genomen. Bij (deel)besluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 is vervolgens beslist op het bezwaar van eiseres, waarbij verweerder (volgens onderdeel 2.4 van het verweerschrift van 14 februari 2013) heeft besloten over de openbaarmaking van 604 documenten. Hierbij zijn 304 documenten volledig openbaar gemaakt, 87 documenten zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt en voor 213 documenten is openbaarmaking geweigerd. Voorts is op 28 mei 2013 een aanvullend besluit genomen.
Op de zitting van 18 maart 2013 heeft de gemachtigde van eiseres, desgevraagd, geantwoord, dat de rechtbank zich met betrekking tot het beroep niet tijdig beslissen van 13 augustus 2012 kan beperken tot een inhoudelijke beoordeling van de na het instellen van dit beroep genomen besluiten.
De rechtbank gaat in het hiernavolgende in op de onder 2.1. genoemde besluiten. Daarbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. De rechtbank heeft op grond van artikel 8:29 van de Awb de documenten 363, 375, 444 604, 638 en 692 van verweerder ontvangen. Volgens de bij de bestreden (deel)besluiten behorende Excel-overzichten zijn deze documenten geheel openbaar gemaakt, maar volgens de bij de (deel)besluiten behorende toelichting niet. De rechtbank gaat ervan uit dat deze documenten niet openbaar zijn gemaakt en zal daarover oordelen.
De rechtbank geeft daarentegen geen oordeel over de documenten 611 en 616 die op grond van artikel 8:29 van de Awb aan de rechtbank zijn verstrekt. De rechtbank gaat ervan uit dat deze documenten al openbaar zijn gemaakt, nu deze volgens voormelde Excel‑overzichten openbaar zijn en een andersluidende toelichting ontbreekt. De rechtbank stelt tot slot vast dat uit de Excel-overzichten volgt dat is besloten om bepaalde documenten niet (geheel) openbaar te maken, maar dat een toelichting daarop ontbreekt. Het gaat om de documenten 224, 231, 392, 534, 599, 607, 631, 656, 730, 731, 744, 754, 755, 756, 1129, 1155 en 1187. De rechtbank zal de door verweerder in het kader van 8:29 van de Awb overgelegde documenten 392, 534, 607, 631 en 1129 beoordelen en gaat er daarbij vanuit dat verweerder deze documenten heeft geweigerd aan de hand van het toetsingskader dat verweerder ook ten aanzien van de overige documenten heeft gehanteerd. De documenten 224, 231, 599, 656, 730, 731, 744, 754, 755, 756, 1155 en 1187 zijn niet overgelegd. Nu, gelet op het hierna overwogene, het bestreden besluit wordt vernietigd, zal de rechtbank, om proceseconomische redenen, verweerder opdragen over deze documenten aan de hand van het in deze uitspraak geschetste toetsingskader opnieuw te beslissen.
De besloten hoorzitting
Eiseres heeft in de gronden van beroep betoogd dat verweerder ter voorbereiding van de besluitvorming ten onrechte een hoorzitting heeft gehouden waar zij niet bij aanwezig mocht zijn. Deze hoorzitting is op verzoek van RWE en Nuon op 2 december 2011 gehouden. Bij brief van 28 september 2012 is door eiseres toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb verleend om kennis te nemen van het verslag van de hoorzitting.
Eiseres heeft aangevoerd dat het beleggen van een besloten hoorzitting en het geheimhouden van passages uit het verslag van de hoorzitting in strijd is met de goede procesorde, artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 7:6, tweede en vierde lid, van de Awb. Volgens eiseres dient het verslag van de besloten hoorzitting alsnog aan haar te worden verstrekt.
3.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat is gehandeld in overeenstemming met artikel 7:6 van de Awb en dat het door eiseres gevoerde betoog niet kan slagen.
Ingevolge artikel 7:6, tweede lid, van de Awb kunnen belanghebbenden afzonderlijk worden gehoord, indien aannemelijk is dat tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Ingevolge artikel 7:6, derde lid, van de Awb wordt de belanghebbende op de hoogte gesteld van het verhandelde tijdens het horen buiten zijn aanwezigheid. Ingevolge (het bij de tweede nota van wijziging toegevoegde) artikel 7:6, vierde lid, van de Awb kan het bestuursorgaan toepassing aan het derde lid achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden.
In de toelichting bij de tweede nota van wijziging (Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 221, nr. 9, p. 2-3) is over deze toevoeging het volgende vermeld:
‘De wijzigingen in de artikelen 6.3.11, tweede lid, en 6.4.11, tweede lid, maken het mogelijk dat de belanghebbenden ambtshalve of op verzoek afzonderlijk worden gehoord, indien aannemelijk is dat tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Deze uitzondering op de verplichting om belanghebbenden in elkaars aanwezigheid te horen, kan zich bijvoorbeeld voordoen indien verwacht mag worden dat tijdens het horen medische of psychologische gegevens over een belanghebbende aan de orde komen of dat concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens worden geopenbaard. (…)
Indien de belanghebbenden niet in elkaars aanwezigheid worden gehoord, moet elk van hen ingevolge het derde lid van de artikelen 6.3.11 en 6.4.11 op de hoogte worden gesteld van het verhandelde tijdens het horen. Door de thans voorgestelde toevoeging van een vierde lid aan de artikelen 6.3.11 en 6.4.11 wordt buiten twijfel gesteld dat deze verplichting niet geldt ten aanzien van de gevoelige of vertrouwelijke informatie die tijdens het horen door belanghebbenden naar voren is gebracht. (…)
Er zij nog op gewezen dat het nieuwe vierde lid impliceert dat de desbetreffende informatie ook niet wordt opgenomen in het verslag dat ingevolge artikel 6.3.12 of 6.4.12 van het horen moet worden gemaakt.’
De rechtbank is van oordeel dat verweerder heeft gehandeld in overeenstemming met artikel 7:6 van de Awb. Onder verwijzing naar de hiervoor opgenomen parlementaire geschiedenis, overweegt de rechtbank dat verweerder heeft kunnen besluiten tot het houden van een besloten hoorzitting, omdat naar verwachting vertrouwelijke of gevoelige informatie aan de orde zou komen. Verweerder heeft voorts in lijn met de bedoeling van artikel 7:6, vierde lid, van de Awb gehandeld door aan eiseres niet het verslag van het vertrouwelijke deel van de hoorzitting ter hand te stellen. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat dit in strijd zou zijn met de goede procesorde.
3.5. Het beroep van eiseres op schending van artikel 6 van het EVRM slaagt evenmin. De bezwaarprocedure is niet te beschouwen als een procedure waarop het 'fair trial‑beginsel' van artikel 6 van het EVRM ziet, nu dit geen proces is ten overstaan van een onafhankelijke rechter. Van schending van artikel 6 van het EVRM als door eiseres bedoeld tijdens de bezwaarprocedure kan dan ook reeds hierom geen sprake zijn. Het betoog faalt (zie ook: de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2011 in zaak nr. 201010013/1/H3).