Rechtbank Midden-Nederland, 10-02-2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:911, 14-4584

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Op 13 februari 2013 is de Landschapsverordening Provincie Utrecht 2011 (Lsv) in werking getreden. De Lsv is de opvolger van de Verordening bescherming natuur en landschap (Vnl), die vanaf 29 november 2002 van kracht was.

2. Ingevolge artikel 17 van de Lsv, is het de zakelijk gerechtigde tot en de bezitter, houder of gebruiker van een vaartuig of ander voorwerp, niet zijnde een woonschip, verboden dat vaartuig of voorwerp ligplaats te laten nemen, te ankeren of af te meren of anderszins in, op of vlak boven een water te plaatsen op andere plaatsen dan aangegeven met een van de verkeerstekens E.5 tot en met E.7.1 van bijlage 7 bij het Binnenvaartpolitiereglement en bijlage 7 van het Rijnvaartpolitiereglement.

3. Eiser voert als meest verstrekkende beroepsgrond aan dat - kort samengevat – de boatsaver niet onder het in artikel 17 van de Lsv neergelegde verbod valt, nu daarbij het “plaatsen” van een boatsaver verboden is en deze boatsaver al ruim voor de inwerkingtreding van zowel de Lsv als de Vnl ter plaatse aanwezig was en dus niet onder de vigeur van deze regels is geplaatst. Uit de tekst van artikel 17 volgt niet dat het aanwezig hebben van een boatsaver verboden is. De verwijzing naar de toelichting bij de Lsv moet hier buiten beschouwing blijven, nu voor de vraag of er een overtreding is, slechts de tekst van artikel 17 bepalend is. Artikel 5:4 van de Awb en het lex certa-beginsel verzetten zich er tegen dat artikel 17 zo ruim wordt uitgelegd dat de reeds geplaatste boatsaver alsnog onder het verbod zou vallen.

4. Verweerder stelt zich blijkens zijn aanvullend verweer op het standpunt dat ten aanzien van de onderhavige, al aanwezige boatsaver weliswaar niet letterlijk sprake is van “plaatsen” maar wel van het ligplaats laten innemen, ankeren en afmeren van een voorwerp, dat ook in artikel 17 van de Lsv verboden is. Uit de toelichting op de Lsv blijkt dat artikel 17 betrekking heeft op een algeheel verbod van onder meer boatsavers en dat het verbod niet beperkt is tot alleen maar het plaatsen ervan.

5. De rechtbank stelt vast dat de boatsaver van eiser door middel van twee kabels met de waterkant is verbonden om te bewerkstelligen dat de boatsaver op deze plaats blijft liggen. Daarmee is in ieder geval sprake van het ‘ligplaats laten innemen’ en ‘afmeren van een voorwerp’. Anders dan eiser heeft aangevoerd, is dit naar het oordeel van de rechtbank geen eenmalige activiteit maar een continue actie, die moet blijven voortduren om te voorkomen dat het betreffende voorwerp wegdrijft. Naar het oordeel van de rechtbank volgt dus uit de tekst van artikel 17 zelf dat de aanwezige situatie onder het verbod van artikel 17 valt. Gelet daarop kan een oordeel over de betekenis van de toelichting bij artikel 17 van de Lsv achterwege blijven. Het betoog slaagt niet.

6. Artikel 5:4, tweede lid, van de Awb bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Uit dit artikel vloeit voort dat zowel de norm, welke zou worden overtreden, als de bevoegdheid om daartegen op te treden, dient te bestaan op het moment dat de bestuurlijke sanctie (in dit geval: de last onder dwangsom) wordt opgelegd. Hiermee is het legaliteitsbeginsel in de Awb neergelegd; uit dit beginsel vloeit ook voort dat een voorschrift dat door bestuurlijke sancties wordt gehandhaafd, voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moet zijn, dit is het lex certa-beginsel.

7. Voor zover eiser bedoelt te stellen dat het niet mogelijk is om nu nog handhavend op te treden tegen de onderhavige boatsaver omdat die al aanwezig was toen dat nog niet verboden was, slaagt dit betoog niet. Zoals hiervoor onder 6 overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het ter plaatste laten liggen of afmeren van een boatsaver niet een eenmalige, in het verleden zich voordoende gedraging is geweest, maar een voortdurende handeling; dat betekent dat die handeling voortduurt ook nadat het verbod daarop in werking is getreden. Er is dan ook geen strijd met het bepaalde in artikel 5:4, tweede lid, van de Awb, dat ziet op een ‘aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift’. Hierbij is ook van belang dat Provinciale Staten, op grond van artikel 145 van de Provinciewet, de verordeningen mag maken die zij in het belang van de provincie nodig oordeelt. Zij mag in deze verordeningen toetsingskaders neerleggen en daarbij bepalen voor welke zaken en activiteiten geen vergunning of ontheffing vereist is. Aan de in deze verordeningen, zoals de Lsv, neergelegde algemeen verbindende voorschriften kan slechts verbindende kracht worden ontzegd indien sprake is van strijd met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel een algemeen rechtsbeginsel. Dit laat onverlet de mogelijkheid voor Provinciale Staten om deze hogere wettelijke voorschriften met eigen regels aan te vullen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7985 en van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3556). Er is verder geen rechtsregel die zich er tegen verzet dat Provinciale Staten in een dergelijke verordening een situatie die eerder was toegestaan of niet aan regels was gebonden, voor de toekomst alsnog verbieden. Dat is hier gebeurd.

8. Eiser stelt subsidiair, als de boatsaver wel onder de verbodsbepaling van artikel 17 van de Lsv zou vallen, dat deze bepaling om verschillende redenen onverbindend is.

9. De rechtbank merkt allereerst op dat de stelling van eiser dat de aanwezigheid van deze en andere boatsavers in het geheel niet tot de door verweerder genoemde ‘verrommeling’ van het landschap leidt en er geen enkele aanleiding tot het instellen van het verbod was, in deze procedure geen rol kan spelen. De keuzes die door Provinciale Staten op democratische wijze gemaakt zijn over wat wel en niet mooi is, dienen door de rechter gerespecteerd worden. De afweging over nut en noodzaak van artikel 17 van de Lsv behoort tot de bevoegdheid van provinciale wetgever.

10. Eiser stelt dat de verbodsbepaling allereerst in strijd is met het verbod op rechtsongelijkheid en willekeur, nu alleen die boatsavers die zijn gelegen buiten de bebouwde kom worden aangepakt; binnen de bebouwde kom, bijvoorbeeld aan de tegenover eisers boatsaver gelegen oever van de Vecht, geldt het verbod niet. Daar komt nog bij dat de bepaling van grenzen van de bebouwde kom op grond van de Wegenwet die in de Lsv is overgenomen, niets te maken heeft met landschappelijke waarden.

11. Eiser voert vervolgens – samengevat weergegeven – aan dat de Lsv een onaanvaardbare doorkruising is van hogere regelgeving, namelijk de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de krachtens die wet vastgestelde regelingen zoals de Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV). Immers, de Lsv en in het bijzonder de artikelen 17 en artikel 34, derde lid, van de Lsv beogen dezelfde belangen te beschermen en hebben in zoverre eenzelfde motief als de Wro. Onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis bij de Wro stelt eiser dat het motief van de Lsv exact gelijk is aan dat van de Wro. Dat blijkt ook uit het feit dat de PRV ook de paragrafen Landschap, Natuur, Cultuurhistorie en een artikel over archeologische waarden bevat. In de PRV worden boatsavers echter niet op voorhand uitgesloten.

Eiser heeft in dit verband gewezen op de regelgevende bevoegdheid van Provinciale Staten, zoals die begrensd is in de artikelen 118 en 119 van de Provinciewet, en de vraag opgeworpen of de Lsv die grenzen niet te buiten gaat. Ook heeft eiser verwezen naar rechtspraak van de ABRS waarin, ook als het motief van twee regelingen niet exact gelijk was, toch tot onaanvaardbare doorkruising is geoordeeld, onder andere op basis van het stelsel van de hogere wetgeving. Daarnaast meent eiser dat de Lsv in ieder geval veel minder adequaat is dan de Wro, nu een soortgelijke regel als artikel 17, neergelegd in een op grond van de Wro vastgesteld bestemmingsplan, in rechtsbescherming voorziet, overgangsrecht bevat en vaak ook afwijkingsmogelijkheden kent.

12. Verweerder heeft ten aanzien van de gestelde willekeur naar voren gebracht dat aangesloten is bij de grens van de bebouwde kom, zoals vastgesteld op grond van artikel 27 van de Wegenwet, omdat buiten deze grens verweerder het bevoegd gezag is. Verder valt deze grens nagenoeg samen met de zogenoemde ‘rode contour’ die ook in de provinciale ruimtelijke regelgeving is vastgesteld en die de begrenzing vormt van het stedelijke gebied. Het gebied daarbuiten is het landelijk gebied dat Provinciale Staten en verweerder beogen te beschermen.

Op het punt van de gestelde doorkruising stelt verweerder zich - samengevat - op het standpunt dat de Lsv dient ter bescherming van de kwaliteit van het landschap en de natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden; de Wro daarentegen dient ter bevordering van een goede ruimtelijke ordening. De Lsv is een beleidsinstrument dat verweerder buiten de bebouwde kom direct kan inzetten en waarmee hij bepaalde onderwerpen kan regelen op detailniveau, iets wat via indirecte beleidsinstrumenten als het bestemmingsplan en de PRV niet kan worden bereikt. Bovendien streeft verweerder door de inzet van de Lsv buiten de stedelijke gebieden in de hele provincie een uniform beeld na, dat in belangrijke mate bijdraagt aan het behoud en herstel van de schoonheid van de wateren binnen de provincie. Dat kan niet op indirecte wijze via de verschillende gemeentebesturen bereikt worden. De Lsv en de Wro dienen dan ook elk hun eigen, van elkaar verschillende belangen, aldus verweerder. Verweerder heeft hierbij ook verwezen naar diverse uitspraken waarin de relatie tussen de Lsv (en zijn voorloper de Vnl) en de Wro aan de orde is gekomen en door de rechter goed is bevonden.

13. De rechtbank overweegt, in aansluiting bij de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRS van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3556, dat de Lsv voortgekomen is uit de autonome verordenende bevoegdheid, op grond waarvan Provinciale Staten zelf toetsingskaders kunnen vaststellen en kunnen bepalen voor welke zaken of activiteiten al dan niet vergunning of ontheffing wordt verleend. In die uitspraak heeft de ABRS bepaald dat met (artikel 3 van) de Lsv van doorkruising van de Wabo geen sprake was. Anders dan in dat geval heeft eiser hier wel nader toegelicht op grond waarvan naar zijn mening de Lsv in strijd is met en een doorkruising vormt van de Wro. De rechtbank volgt eiser hierin echter niet. Voor dat oordeel is doorslaggevend dat artikel 17 van de Lsv geldt voor het landelijk gebied van de provincie en is gericht op het realiseren van uniformiteit voor dit gehele gebied als het gaat om de kwaliteit van het landschap en natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden; blijkens de toelichting ter zitting moet daarbij met name gedacht worden aan behoud of verbetering van de schoonheid van landschap en niet een vorm van het ordenen van het gebruik van de ruimte voor verschillende functies. Verweerder heeft ter zitting verder toegelicht dat wanneer dergelijke regels in bijvoorbeeld een provinciaal inpassingsplan dan wel de PRV worden neergelegd, hij voor handhaving van overtreding van die regels afhankelijk is van de inzet en prioritering van gemeenten. Daarmee bestaat het gevaar dat de beoogde doelen en de gewenste uniformiteit niet verwezenlijkt worden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee een zelfstandig aan te wijzen motief heeft bij het verbod van artikel 17 van de Lsv, dat afwijkt van het motief dat ten grondslag ligt aan de Wro en de daarop gebaseerde regelingen. De rechtbank kan eiser dan ook niet volgen in zijn stelling dat Provinciale Staten in deze niet het meest geschikte overheidsorgaan zou zijn. Gelet op het voorgaande is geen sprake van een onaanvaardbare doorkruising van hogere regelgeving, en in het verlengde daarvan van een situatie als beschreven in artikel 118 en 119 van de Provinciewet, op grond waarvan artikel 17 van de Lsv onverbindend moet worden geacht.

14. Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 17 van de Lsv evenmin in strijd met het verbod op willekeur en rechtsongelijkheid. De reikwijdte van het verbod is niet willekeurig maar langs de objectieve maatstaf van de afbakening van de bebouwde kom gelegd. Dat deze afbakening nagenoeg samenvalt met de rode contouren rondom de stedelijke gebieden binnen de provincie, is niet bestreden. Deze begrenzing past bij de doelstelling van Provinciale Staten om met artikel 17 van de Lsv de verrommeling van het water in het landelijk gebied tegen te gaan. De omstandigheid dat die afbakening in het landschap niet direct zichtbaar is, en op een enkele plek mogelijk de ene oever wel omvat maar de tegenovergelegen oever niet, maakt dat niet anders. Er is dus geen grond voor het oordeel dat artikel 17 van de Lsv onverbindend moet worden geacht wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel. De beroepsgrond slaagt niet.

15. De door eiser gestelde nadelen aan (artikel 17 van de) Lsv ten opzichte van een regeling in een bestemmingsplan, ziet de rechtbank niet. Ook de Lsv voorziet in overgangsrecht. In artikel 19 van de Lsv is immers bepaald dat al aanwezige boatsavers tot 29 november 2012, dat is tien jaar na de inwerkingtreding van de Vnl, worden gedoogd. Een dergelijk lange termijn is, indachtig de door eigenaren van boatsavers gedane investering, niet onredelijk te achten. Ook op het gebied van rechtsbescherming voor de burgers die door artikel 17 van de Lsv geraakt worden, is voorzien. Immers, tegen een in verband met een gestelde overtreding van artikel 17 opgelegde last onder dwangsom staan de gebruikelijke rechtsmiddelen open. De keuze om wel of geen ontheffing- of afwijkingsstelsel in de Lsv op te nemen, behoort tot de autonomie van de provinciale wetgever. De rechtbank vindt in deze argumenten dan ook geen reden om artikel 17 van de Lsv buiten toepassing te laten omdat dat in dit bijzondere geval kennelijk onredelijk zou zijn.

16. Uit het voorgaande volgt dat er sprake is van een overtreding nu de boatsaver onder het verbod van artikel 17 van de Lsv valt en nog aanwezig is terwijl de overgangstermijn uit artikel 19 van de Lsv inmiddels is verstreken. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden.

17. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

18. Van concreet zicht op legalisering is niet gebleken: eiser heeft geen aanvraag daartoe gedaan. De stelling van eiser dat er altijd een mogelijkheid aanwezig is dat Provinciale Staten overgaan tot een aanpassing van de verordening, levert in het licht van de vaste rechtspraak daarover geen concreet zicht op legalisering van de bestaande situatie op. Daar komt nog bij dat verweerder kenbaar heeft gemaakt niet tot een zodanige aanpassing van de verordening over te willen gaan.

19. Voorts is niet gebleken van omstandigheden die maken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan moet worden afgezien. Immers, zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, er is een lange overgangsperiode gehanteerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich vervolgens, na het verstrijken van de voor alle betrokkenen kenbare datum van 29 november 2012, alleszins redelijk opgesteld door eiser eerst nog twee bestuurlijke waarschuwingen te geven, op 29 mei 2013 en 24 juli 2013, waarna pas op 16 december 2013 een voorgenomen last onder dwangsom volgde.

20. Dat verweerder, zo eiser heeft gesteld, ten aanzien van enkele andere eigenaren van boatsavers (nog) niet handhavend heeft opgetreden, kan er niet toe leiden dat hem een beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt. Immers, verweerder heeft toegelicht dat in het kader van dit handhavingsproject een inventarisatie is gemaakt van aanwezige boatsavers en dat aan alle eigenaren van die boatsavers een aanschrijving is verzonden of zal worden verzonden. De rechtbank heeft geen reden om hieraan te twijfelen. Verder heeft eiser zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet door het noemen van adressen onderbouwd, zodat niet is komen vaststaan dat er daadwerkelijk situaties zijn waarin verweerder anders handelt dan in zijn geval. Daarbij overweegt de rechtbank dat ten aanzien van boatsavers gelegen binnen de bebouwde kom de Lsv niet geldt en de gemeentelijke autoriteiten bevoegd zijn tot handhaving op grond van eigen regels. Dat zijn derhalve geen gelijke gevallen. Ook de omstandigheid dat ten aanzien van boatsavers gelegen aan de Vecht binnen de provincie Noord-Holland geen handhaving plaatsvindt, maakt niet dat verweerder in dit geval van handhaving zou moeten afzien; het betreft hier immers het terrein van een ander bestuursorgaan.

21. Samenvattend concludeert de rechtbank dat in hetgeen is aangevoerd, geen bijzondere omstandigheden zijn gevonden op grond waarvan verweerder in redelijkheid had moeten afzien van handhaving. Het beroep is ongegrond.

22. Om eiser in de gelegenheid te stellen om alsnog zonder verbeurte van de dwangsom aan de last te kunnen voldoen, zal de rechtbank op grond van het bepaalde in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de verzending van deze uitspraak.

23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

24. De voorzieningenrechter merkt allereerst op dat bij de heropeningsbeslissing van

18 september 2014 bij wijze van ordemaatregel was bepaald dat de begunstigingstermijn, zoals genoemd in de last onder dwangsom met kenmerk 80F23CBD en gewijzigd bij besluit van 6 augustus 2014, wordt opgeschort tot zes weken na de verzending van de uitspraak op het beroep van eiser (14/4584). Nu de rechtbank bij uitspraak van heden in dit beroep uitspraak heeft gedaan, heft de voorzieningenrechter deze voorziening op.

25. Gezien de beslissing van de rechtbank van heden op het beroep is er geen aanleiding voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening. Het verzoek wordt dan ook afgewezen.

26. De voorzieningenrechter ziet evenmin aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.