Rechtbank Limburg, 03-09-2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:7619, AWB-13_2143u

Stichting MERU tegen verweerders besluit van 20 mei 2010 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Stichting MERU heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de AbRS. Na daartoe door de AbRS in de gelegenheid te zijn gesteld, heeft verweerder bij besluit van 26 augustus 2011 onderdeel 2 van de lastgeving aangepast en (alsnog) concreet vermeld welke maatregelen Stichting MERU dient te treffen om de buitenschil van het complex weer wind- en waterdicht te maken, te weten: het dichten van sparingen en gebroken beglazing, het dichten van gaten in de met keramische pannen gedekte dakvlakken, het herstellen van lekkende goten die zijn gelegen op de buitengevels, alsmede van lekkende, aan de gevels bevestigde goten waardoor water in de gevel dringt en het herstellen van lekkages in hemelwaterafvoeren. De AbRS heeft bij uitspraak van 1 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV2414, geoordeeld dat de uitspraak van de rechtbank in stand kan blijven voor zover daarbij het beroep tegen onderdeel 1 van de bij besluit van 20 mei 2010 gehandhaafde last onder dwangsom ongegrond is verklaard. Het beroep tegen het besluit van verweerder van 26 augustus 2011 heeft de AbRS ongegrond verklaard.

6. Op 17 februari 2012 heeft verweerder een (hernieuwde) aanvraag van Stichting MERU ontvangen voor het slopen van rijksmonument St. Ludwig. Het besluit is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Verweerder heeft het ontwerpbesluit tot verlening van de gevraagde sloopvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo op 11 september 2012 vastgesteld en het ontwerp heeft vanaf maandag 17 september 2012 tot en met maandag 29 oktober 2012 ter inzage gelegen. Binnen deze termijn hebben eiseressen en Stichting MERU zienswijzen naar voren gebracht.

7. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder, nadat door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, door Gedeputeerde Staten van Limburg en door de monumentencommissie Roerdalen ter zake advies is uitgebracht, aan Stichting MERU een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo verleend voor het slopen van het rijksmonument St. Ludwig op het adres Station 24 in Vlodrop. Verweerder stelt zich - kort samengevat - op het standpunt dat het belang dat is gediend met behoud van het monument in beginsel zwaar weegt, maar dat daarvoor nodig is dat het gebouw wordt hersteld, gerestaureerd en gerenoveerd én dat er een geschikte bestemming voor wordt gevonden die leidt tot een exploitatie op een wijze die past bij het monument en die aansluit bij de omgeving waar het ligt. Volgens verweerder blijkt uit de onderzoeken die bij de aanvraag zijn ingediend dat een alternatieve bestemming financieel niet haalbaar is en dat (ook) de kosten van hergebruik te hoog zijn om een alternatief gebruik of hergebruik door de eigenaar (Stichting MERU) mogelijk te maken.

8. Naar aanleiding van de door eiseressen tegen bestreden besluit 1 aangevoerde beroepsgronden overweegt de rechtbank als volgt.

9. Ingevolge het bepaalde in artikel 2.15 van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.

1. de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op het slopen van een beschermd monument;

2. gedeputeerde staten, indien het beschermde monument buiten de krachtens de Wegenverkeerswet 1994 vastgestelde bebouwde kom ligt en het een activiteit betreft als bedoeld in onderdeel a.

10. Een sloopvergunning op grond van artikel 11, tweede lid, onder a, van de Monumentenwet 1998 kan worden verleend indien in het concrete geval de belangen van de aanvrager, afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument, naar het oordeel van de vergunningverlener in redelijkheid dienen te prevaleren. De vergunningverlener dient bij zijn besluitvorming voldoende inzicht te geven in de gemaakte belangenafweging en dient het besluit zorgvuldig voor te bereiden. Gelet op de discretionaire bevoegdheid van het tot verlening van vergunning bevoegd gezag dient de rechtbank een dergelijk besluit terughoudend te toetsen (AbRS 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0807). De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel deze jurisprudentie onder vigeur van de Wabo niet langer van toepassing te achten.

11. De beroepsgrond van de Stichting Burgercomité St. Ludwig dat verweerder de namens Stichting MERU naar voren gebrachte zienswijzen buiten behandeling had moeten stellen, slaagt niet, omdat de zienswijzen op maandag 29 oktober 2012 en derhalve, gelet op het bepaalde in artikel 1 van de Algemene termijnenwet, tijdig zijn ingediend.

12. Eiseressen hebben aangevoerd dat verweerder met vooringenomenheid heeft gehandeld. In dat kader is betoogd dat verweerder bewust van het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid is afgeweken door voor bijna € 20.000,00 aan externe expertise in te schakelen.

13. Verweerder stelt zich op het standpunt dat van vooringenomenheid geen sprake is geweest. Stichting MERU heeft op 17 februari 2012 een (nieuwe) aanvraag voor een sloopvergunning ingediend waarbij een groot aantal rapporten was gevoegd. Na evaluatie van de aanvraag heeft verweerder geconcludeerd dat specialistische kennis op het gebied van erfgoed en herbestemmingsmogelijkheden nodig was om de aanvraag zorgvuldig te kunnen beoordelen. Verweerder heeft daarom [adviesburo] en [drs. V] als adviseurs bij de beoordeling betrokken. [adviesburo] heeft de onderbouwing van de aanvraag als ontoereikend beschouwd en verweerder heeft Stichting MERU de mogelijkheid geboden de aanvraag aan te vullen, van welke mogelijkheid gebruik is gemaakt. [adviesburo] heeft de ingediende rapporten gevalideerd en waar nodig heeft bijstelling plaatsgevonden. Vervolgens heeft verweerder de aanvraag beoordeeld en daarop een beslissing genomen. Verweerder heeft er daarbij nog op gewezen dat in het inkoop- en aanbestedingsbeleid een afwijkingsmogelijkheid is opgenomen.

14. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen niet aannemelijk gemaakt dat bij de besluitvorming tot verlening van de sloopvergunning in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is gehandeld. Gezien de door verweerder, hiervoor weergegeven, toelichting heeft hij tot inschakeling van externe deskundigen besloten omdat in eigen huis de expertise ontbrak om alle bij de aanvraag gevoegde rapporten op juistheid en volledigheid te kunnen beoordelen. Voor het oordeel dat verweerder de advisering door [adviesburo] als niet objectief zijnde had moeten beschouwen, bestaat geen grond. De beroepsgrond dat verweerder door[adviesburo] als externe adviseur in te schakelen en zich op diens advies te baseren met vooringenomenheid heeft gehandeld, treft dan ook geen doel.

15. Eiseressen hebben aangevoerd dat de uitgevoerde onderzoeken die aan verweerders besluitvorming ten grondslag liggen ontoereikend zijn en dat verweerder geen goede afweging van belangen heeft gemaakt omdat een sloopvergunning alleen kan worden verleend als het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. De

Stichting Cuypersgenootschap heeft nog een anoniem rapport van 15 april 2013 in het geding gebracht, waarin kanttekeningen worden geplaatst bij de onderzoeken die in opdracht van Stichting MERU hebben plaatsgevonden. Volgens eiseressen zijn de mogelijkheden tot herbestemming en hergebruik door Stichting MERU alsmede de subsidiemogelijkheden onvoldoende onderzocht en zou een combinatie van investeerders bijvoorbeeld wel tot een haalbare herbestemming kunnen leiden. Ook zou Stichting MERU St. Ludwig kunnen inpassen in hun masterplan nu zij de financiële mogelijkheden daarvoor heeft en de zogeheten Vedische principes hierbij geen rol mogen spelen volgens de uitspraak van de AbRS van 2 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH8957. Volgens eiseressen is het feitencomplex sinds genoemde uitspraak, met uitzondering van de toestand van het gebouw, onveranderd en had verweerder de nieuwe aanvraag met toepassing van artikel 4:6 van de Awb moeten afwijzen. Omdat de slechte onderhoudstoestand van het gebouw te wijten is aan achterstallig onderhoud door Stichting MERU mag die bij de belangenweging geen rol spelen, aldus eiseressen.

16. Verweerder heeft het betoog van eiseressen weersproken en gewezen op de uitgebreide rapporten waarin de herbestemmingsmogelijkheden en de mogelijkheid van hergebruik door Stichting MERU en de subsidiemogelijkheden in kaart zijn gebracht. Deze rapporten zijn door externe deskundigen gevalideerd en er zijn geen tegenrapporten in het geding gebracht waarmee de onjuistheid of onvolledigheid van de rapporten is aangetoond. Verder heeft verweerder er onder meer op gewezen dat bij de kostenberekening voor herbestemming of hergebruik door de Stichting MERU de herstelkosten als gevolg van de illegale sloop van de voorgevel in 2001 niet zijn meegerekend. Ook hebben de Vedische principes bij de beoordeling geen rol gespeeld, aldus verweerder.

17. De rechtbank stelt voorop dat - anders dan door eiseressen is betoogd - het bepaalde in artikel 4:6 van de Awb niet aan een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag van 17 februari 2012 door verweerder in de weg stond nu geen sprake is van een afwijzing, maar door verweerder positief op die aanvraag is beslist.

18. Gelet op de onder 15 beschreven beroepsgronden staat in dit geding de vraag centraal of het bestreden besluit 1 voldoende inzicht geeft in de door verweerder gemaakte belangenafweging en of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot vergunningverlening heeft kunnen besluiten.

19. Bij de aanvraag is onder meer een “Quick scan Herbestemmingsmogelijkheden” van Hans Ruijssenaars architecten gevoegd, waarin de mogelijkheden tot herbestemming globaal zijn onderzocht. Daarbij zijn als knelpunten onder meer genoemd: de omvang van het gebouw en de lay-out, het geldende bestemmingsplan, de ligging nabij een kwetsbaar gebied dat onderdeel uitmaakt van de Ecologische Hoofdstructuur (de Meinweg) en met name de hoogte van de investeringskosten (functiewijziging zou in de meeste gevallen ruim 2 x zoveel kosten als nieuwbouw voor dezelfde functie). Daarbij moet er volgens dat rapport van worden uitgegaan dat de vraag naar huisvesting van organisaties in het rijksmonument met een dergelijke omvang in combinatie met de locatie-eisen in de huidige en voorzienbare markt nihil is. Uit het zich onder de stukken bevindende rapport “Markttoets herbestemming St. Ludwig” van 6 juli 2011 van Twynstra Gudde blijkt dat, bezien vanuit de ontwikkelingen in de zorgvraag, de beste kans voor herbestemming is gelegen in een particulier verzorgingshuis, gecombineerd met woningbouw in het hogere marktsegment. Dit scenario is uitgewerkt in het rapport “Onderzoek herbestemming voormalig college St. Ludwig te Vlodrop tot woonzorgvoorziening” van 9 augustus 2012 van Arcadis. In dit rapport worden de kosten van een herbestemming voor genoemde functie begroot op circa € 68.000.000,00, terwijl de normatieve kosten € 12.000.000,00 bedragen. In de kostenraming zijn de kosten als gevolg van de illegale sloop niet meegerekend. De geraamde investering overschrijdt daarmee met een factor van ongeveer 5,7 de genormeerde kosten. Op basis daarvan concludeert Arcadis dat functiewijziging naar een woon- zorgvoorziening niet haalbaar is.

20. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit deze rapporten dat de, gezien de actuele marktomstandigheden als reëel aan te merken, herbestemmingsmogelijkheden en de mogelijkheid tot hergebruik door Stichting MERU afdoende in kaart zijn gebracht en zijn doorgerekend. Eiseressen hebben weliswaar gesteld dat het onderzoek onvolledig is geweest, maar zij hebben niet concreet aangegeven welke alternatieve mogelijkheden er voor dit complex met deze omvang op deze locatie zijn. Verder hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek zodanige gebreken vertoont of onjuistheden bevat dat verweerder dit niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Ook in het door de Stichting Cuypersgenootschap ingebrachte rapport “Toetsing van het besluit tot verlenen van de omgevingsvergunning voor sloop van het rijksmonument College St. Ludwig met onderzoek herbestemmingsscenario’s” van 15 april 2013 worden geen concrete, alternatieve, doorgerekende, herbestemmingsmogelijkheden aangegeven of wordt onderbouwd aangegeven dat de rapporten, waarop verweerders besluitvorming is gebaseerd, onjuistheden bevatten of onvolledig zijn. De rechtbank laat nog daar dat door het anonieme karakter van dat rapport niet is te beoordelen in hoeverre de opsteller daarvan als deskundige is te beschouwen.

21. De rechtbank is derhalve van oordeel dat verweerder zijn besluitvorming op genoemde rapporten en de daarin opgenomen conclusies dat herbestemming en hergebruik niet realistisch zijn, heeft mogen baseren. Dat geldt eveneens voor de conclusie dat een combinatie van functies of gebruikers/investeerders tot hogere kosten zal leiden en evenmin een mogelijkheid voor een rendabele herbestemming biedt. Dat uit de voorhanden gegevens niet met zekerheid blijkt dat Stichting MERU niet over de middelen beschikt om enige vorm van hergebruik te financieren, maakt dat niet anders. Gelet op de in kaart gebrachte mogelijkheden tot herbestemming en de hoogte van de daaraan verbonden kosten, is de rechtbank verder van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang dat Stichting MERU als eigenaar heeft bij sloop dient te prevaleren boven het belang bij behoud van het rijksmonument.

22. De rechtbank volgt Stichting Burgercomité St. Ludwig niet in haar betoog dat verweerder het advies van de gemeentelijke monumentencommissie ongemotiveerd naast zich neer heeft gelegd. In het bestreden besluit 1 is op genoemd advies ingegaan en is aangegeven waarom de inhoud van dat advies niet is gevolgd. Verweerder is in het bestreden besluit 1 eveneens ingegaan op de overige genoemde adviezen. De beroepsgrond slaagt niet.

23. De Stichting Burgercomité St. Ludwig heeft aangevoerd dat het slopen van rijksmonument St. Ludwig onlosmakelijk is verbonden met de sloop van een bouwwerk op basis van een gemeentelijke verordening (artikel 2.7 in verbinding met artikel 2.2, eerste lid, onder a, van de Wabo) en met de aanpassing van het maaiveld zodat op basis van het bestemmingsplan (Vedische Universiteit) een aanlegvergunning noodzakelijk is. Verder is betoogd dat gezien de grootte van het gebouw redelijkerwijs is te verwachten dat voor de sloopactiviteiten een aanhakende toestemming op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet nodig is.

24. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb dient de bestuursrechter een besluit niet te vernietigen op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dat beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

25. De rechtbank stelt voorop dat een juiste toepassing van artikel 8:69a van de Awb ertoe leidt dat belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op een schending van wettelijke voorschriften die onmiskenbaar niet zijn geschreven ter bescherming van hun belangen. Naar het oordeel van de rechtbank doet zich deze situatie in het onderhavige geval voor. Nog daargelaten of voor de sloop van St. Ludwig een aanlegvergunning nodig is nu deze activiteit niet ziet op een blijvende wijziging van het peil (met tenminste 0,5 meter) en daargelaten het feit dat de onder rechtsoverweging 3 vermelde sloopvergunningen op grond van de gemeentelijke bouwverordening nog steeds van kracht zijn, kan eiseres zich naar het oordeel van de rechtbank niet met vrucht beroepen op het ontbreken van de desbetreffende vergunningen. Dit geldt, gelet op de hiervoor vermelde doelstelling van eiseres, eveneens voor haar beroep op het ontbreken van een aanhakende toestemming in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet. Omdat de genoemde vergunningen niet de strekking hebben het belang dat eiseres blijkens haar doelstelling behartigt, te beschermen, kan het (eventuele) slagen van deze beroepsgronden er, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet toe leiden dat het bestreden besluit 1 om die reden wordt vernietigd.

26. Naar aanleiding van de beroepsgronden van eiseressen tegen het bestreden besluit 2 overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft bij dat besluit zijn primair besluit gehandhaafd, waarbij de begunstigingstermijn, vervat in zijn besluit van 21 oktober 2009, is opgeschort tot het moment waarop de aangevraagde omgevingsvergunning voor het activiteit “slopen van een monument” onherroepelijk is geworden. Zoals hiervoor onder rechtsoverweging 1, 4 en 5 is aangegeven, heeft verweerder zijn besluit van 21 oktober 2009 ten aanzien van last 2 gewijzigd bij besluit van 26 augustus 2011.

27. Eiseressen voeren in beroep aan dat verweerder op grond van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb niet bevoegd was om de last onder dwangsom op te schorten nu er geen verzoek van de Stichting MERU voorligt en het voor de Stichting MERU ook niet onmogelijk is om aan de last te voldoen. Volgens eiseressen kan op grond van de jurisprudentie wel de begunstigingstermijn worden opgeschort, maar niet de last. Eiseressen betogen dat de Stichting MERU gehouden is om herstel- c.q. consolidatiemaatregelen te nemen conform het besluit van 26 augustus 2011 en dat de omstandigheid dat er een procedure aanhangig is tegen de omgevingsvergunning daar niet aan af doet.

28. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de opschorting van de last niet is gebaseerd op artikel 5:34, eerste lid, van de Awb, maar op artikel 125 van de Gemeentewet in verbinding met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat het opschorten van de begunstigingstermijn per definitie met zich brengt dat ook het moment waarop aan de last moet worden voldaan, wordt opgeschoven.