Rechtbank Gelderland, 01-11-2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:5663, AWB - 16 _ 1743

Eiseres exploiteert op het perceel [locatie] te [woonplaats] een bedrijf dat zich voornamelijk bezighoudt met inzameling, verwerking, transport en verhandeling van diverse organische restproducten (hierna: bedrijf).

Bij besluit van 15 mei 2008 (hierna: milieuvergunning) is aan eiseres een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben voor het bedrijf. Aan de milieuvergunning zijn diverse voorschriften (hierna: voorschriften) verbonden.

In 2013 was verweerder bevoegd tot het houden van toezicht op naleving van de milieuvergunning en de voorschriften. Verweerder heeft die bevoegdheid nog steeds.

Enige bij de gemeente Putten werkzame toezichthouders hebben het bedrijf bezocht – onder meer op 22 augustus 2013, 26 augustus 2013, 10 december 2013, 11 december 2013 en 28 februari 2014 – om te bezien of eiseres alle voor haar geldende regels volledig naleeft. Van die bezoeken zijn rapporten opgesteld.

Ook het Programmateam ketentoezicht Gelderse omgevingsdiensten – waarin de Omgevingsdienst Noord-Veluwe, het regionaal milieuteam van de politie Noord- en Oost-Gelderland, de provincie Gelderland en het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (hierna: LMA) zijn vertegenwoordigd – heeft onderzoek naar de handelwijze van het bedrijf verricht. De bevindingen en conclusies van het team zijn neergelegd in een rapport gedateerd 10 februari 2014 (hierna: programmateam-rapport).

Uit de zojuist bedoelde rapporten is door verweerder geconcludeerd dat eiseres een aantal voorschriften en sommige bepalingen van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) heeft overtreden, en dat aanleiding bestaat om tegen die overtredingen handhavend op te treden.

In het primaire besluit is bepaald dat eiseres dwangsommen verbeurt als – na het verstrijken van de begunstigingstermijn – wordt geconstateerd dat zij niet voldoet aan één of meer van de opgelegde lasten. Aan elke last zijn afzonderlijke dwangsommen verbonden.

Tijdens de behandeling van het bezwaar hebben zowel de in rechtsoverweging 1.4 bedoelde toezichthouders als medewerkers van het in rechtsoverweging 1.5 bedoelde team nader onderzoek naar de handelwijze van het bedrijf verricht. Hun bevindingen en conclusies zijn neergelegd in rapporten.

Mede op basis daarvan heef het college het bestreden besluit genomen. Daarbij is last 3 herroepen. De andere lasten zijn in stand gebleven.

Eiseres staat op het standpunt dat de door verweerder in stand gelaten lasten ten onrechte niet zijn herroepen. Ter onderbouwing daarvan betoogt eiseres in hoofdzaak het volgende.

Eiseres wil dat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, het bestreden besluit vernietigt, zelf in de zaak voorziet door het gehele primaire besluit te herroepen, en verweerder veroordeelt tot vergoeding van het betaalde griffierecht en de gemaakte proceskosten.

Het bestuursorgaan dat is belast met toezicht op een wettelijk voorschrift, mag een last onder dwangsom opleggen aan de (rechts)persoon die het betreffende voorschrift heeft overtreden. Dit vloeit voort uit artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), bezien in samenhang met artikel 5:1 van deze wet.

Artikel 5:31d van de Awb omschrijft een last onder dwangsom als: de herstelsanctie, inhoudende a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Buiten twijfel staat dat eiseres vóór 23 april 2014 de voorschriften 5.1.11 (last 1), 5.1.7 (last 2), 2.4.1 (last 4), 2.4.3 (last 5) 2.6.1 (last 6) en 8.1.2 (last 7) had overtreden, en dat die overtredingen konden en kunnen worden herhaald. Daarom was verweerder in zoverre bevoegd tot toepassing van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb toen het bestreden besluit werd genomen.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moet een bestuursorgaan in beginsel gebruik maken van zijn bevoegdheid tot handhaving van overtreden wettelijke voorschriften, tenzij a. concreet zicht op legalisering van de betreffende overtreding bestaat of b. sprake is van een bijzondere omstandigheid die aan handhavend optreden in de weg staat.

Eiseres heeft niet gesteld – en het procesdossier geeft geen aanleiding tot de veronderstelling – dat op 2 februari 2016 plannen bestonden om één of meer voorschriften ten gunste van haar aan te passen. Toen het bestreden besluit werd genomen, bestond dus geen concreet zicht op legalisering van de situaties waartegen verweerder handhavend heeft opgetreden.

De in rechtsoverwegingen 3.2 aangehaalde stellingen over de lasten 1,2, 4, 5, 6 en 7 kunnen worden samengevat tot de beroepsgrond dat het bestreden besluit in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt en overweegt daartoe het volgende.

Door eiseres zijn tot nu toe geen dwangsommen verbeurd, ondanks diverse controles die na het nemen van het primaire besluit hebben plaatsgevonden. Hieruit kan worden afgeleid dat de lasten 1, 2, 4, 5, 6 en 7 sinds 23 april 2014 niet zijn geschonden, maar ook dat het voor eiseres goed mogelijk is om de in rechtsoverweging 5.1 aangeduide voorschriften adequaat na te leven. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres nooit aanleiding heeft gezien om de rechtmatigheid van die voorschriften ter discussie te stellen.

Bij de beslissing over het in stand laten van een last die al enige tijd adequaat wordt nageleefd, gaat het niet alleen om de kans op herhaling van de geconstateerde overtreding, maar ook om de gevolgen die het wederom plegen van deze overtreding kan hebben. Het komt dus aan op de inschatting van het risico dat de herroeping van een last met zich brengt. Hierbij geldt dat een geringe kans op herhaling van een overtreding kan worden aangemerkt als een groot risico indien de gevolgen van deze overtreding ernstig zijn.

Bij het bepalen van het risico in de zojuist bedoelde zin beschikt het bestuursorgaan over beoordelingsvrijheid, en de bestuursrechter mag het gebruik van deze vrijheid slechts terughoudend toetsen. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder diens beoordelingsvrijheid in dit concrete geval heeft overschreden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat slordig omgaan met de door het bedrijf verhandelde producten nadelige gevolgen voor de volksgezondheid kan krijgen.

De wettelijke voorschriften die hierna worden genoemd, zijn opgenomen in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht.

Artikel 10.1a van de Wm geldt krachtens de Implementatiewet EG-kaderrichtlijn afvalstoffen (wet van 3 februari 2011, Staatsblad 2011, nummer 103). De parlementaire geschiedenis van die wet is te vinden in kamerstuk 32.392.

De artikelen 10.38 en 10.40 van de Wm gelden krachtens de Wet structuur beheer afvalstoffen (wet van 21 juni 2001, Staatsblad 2001, nummer 346). De parlementaire geschiedenis van die wet is te vinden in kamerstuk 26.638.

Buiten twijfel staat dat hoofdstuk 10 van de Wm verbindend is. Daarom onderzoekt de rechtbank of eiseres zich bezighoudt met activiteiten die krachtens artikel 10.38 van de Wm of artikel 10.40 van deze wet aan het LMA moeten worden gemeld.

De lasten 8 en 9 zijn algemeen geformuleerd, net als de motiveringen die eraan ten grondslag liggen. Verweerder heeft volstaan met de stelling dat “op 10 en 11 december 2013 is geconstateerd dat over de periode vanaf februari 2012 tot en met december 2013 geen ontvangstmeldingen [en afgiftemeldingen] aan het LMA zijn gedaan”. Uit de gedingstukken en de daarover ter zitting afgelegde verklaringen blijkt echter dat het gaat om de aan- en afvoer van producten die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen die van dieren afkomstig zijn. Het geschil over de rechtmatigheid van de lasten 8 en 9 is tot die activiteiten beperkt.

Eiseres heeft een vergunning – voor het inzamelen van afvalstoffen – als bedoeld in 10.48, eerste lid, van de Wm. Zij is dus een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, aanhef onder a, van de Wm. Dit betekent dat eiseres moet voldoen aan de eisen die artikel 10.38 van de Wm en artikel 10.40 van deze wet stellen, voor zover de toepassing van deze bepalingen niet is uitgezonderd op grond van artikel 10.1a, eerste lid, onder h, 1° van de Wm, of één van de andere categorieën van deze bepaling.

Eiseres ontvangt en verzendt dierlijke bijproducten. Als die producten zijn bestemd om te worden verbrand, gestort of vergist – dit wil zeggen: verwerkt in biogas- of composteerinstallaties – zijn de bepalingen van hoofdstuk 10 van de Wm van toepassing, anders niet. Ter zitting is gebleken dat een groot deel van de bij eiseres aangevoerde dierlijke bijproducten worden afgevoerd om te worden vergist zodat een reële kans bestaat dat eiseres aan het LMA melding moet maken van producten die zij ontvangt (krachtens artikel 10.40, eerste lid, van de Wm; ontvangstmelding) en verzendt (krachtens artikel 10.38, derde lid, van de Wm; afgiftemelding).

Het bestaan van een meldplicht in de zojuist bedoelde zin hangt af van het antwoord op de vraag of de dierlijke bijproducten voor vergisting zijn bestemd. Het begrip ‘bestemd voor’ is niet nader omschreven in de Wm en evenmin in uitvoeringsregels die op deze wet zijn gebaseerd, zoals het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (hierna: Besluit). Ook de parlementaire geschiedenis van artikel 10.1a van de Wm en die van het Besluit geven geen helderheid.

Het Groot woordenboek van de Nederlandse taal (Utrecht: Van Dale uitgevers 2015 (vijftiende druk), bladzijde 429) omschrijft het begrip ‘bestemd voor’ als: “aangewezen zijn voor (…) een strekking, een doel hebben”. De rechtbank hanteert deze begripsomschrijving als uitgangspunt bij de beantwoording van de rechtsvraag die partijen verdeeld houdt.

De rechtbank is van oordeel dat eiseres de ontvangst en verzending van een product aan het LMA moet melden, indien het gaat om (a) een dierlijk bijproduct waarvan (b) reeds bij respectievelijk de ontvangst en de verzending duidelijk is althans redelijkerwijs behoort te zijn dat het in een biogas- of composteerinstallatie zal worden verwerkt door (c) een bedrijf als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, aanhef en onder a of b, van de Wm.

Een last onder dwangsom heeft een voor de aangeschreven persoon belastend rechtsgevolg, en is niet op haar verzoek genomen. Daarom moet het bestuursorgaan bewijzen dat sprake is geweest van een overtreding die het aan een last onder dwangsom ten grondslag wil leggen. Het bewijs dient concreet, duidelijk en overtuigend te zijn, zeker als het gaat om een gedraging waartegen ook strafrechtelijk kan worden opgetreden.

Om de lasten 8 en 9 in stand te mogen laten, moet verweerder wijzen op een concreet geval waaruit blijkt eiseres vóór 23 april 2014 heeft verzuimd om bij het LMA melding te maken van de ontvangst (en/of verzending) van een dierlijk bijproduct waarvan reeds bij de ontvangst (en/of verzending) duidelijk was althans redelijkerwijs duidelijk behoorde te zijn dat het in een biogas- of composteerinstallatie zou worden verwerkt door een bedrijf als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, aanhef en onder a of b, van de Wm.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder tot nu toe niet voldaan aan de in rechtsoverweging 9.2 omschreven bewijslast. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder – als bevoegd gezag dat is belast met toezicht op de artikelen 10.38 en 10.40 van de Wm – een eigen verantwoordelijkheid heeft bij de kwalificatie c.q. waardering van de feiten die in het programmateam-rapport zijn geconstateerd.

Reeds gezien het vorenstaande mocht verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, niet volstaan met een algemene verwijzing naar het programmateam-rapport.

De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op de lasten 8 en 9, onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.

Verweerder heeft het zojuist onderzoeks- en motiveringsgebrek nog niet hersteld. Reeds daarom ziet de rechtbank geen reden om die gebreken te passeren.

De rechtbank ziet evenmin aanleiding tot toepassing van de bestuurlijke lus, aangezien niet duidelijk is hoeveel tijd het nadere onderzoek naar de bevoegdheid tot oplegging van de lasten 8 en 9 in beslag zal nemen.

De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op de lasten 8 en 9, vernietigen, wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb (zorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit) en artikel 7:12, eerste lid, van deze wet (deugdelijke motivering van het bestreden besluit).

Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, moet verweerder het voor de behandeling van dit beroep betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden.

De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiseres tijdens de beroepsfase wegens de door mr. Laan verleende rechtsbijstand heeft gemaakt. De rechtbank stelt deze kosten – met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht – vast op een bedrag van € 990 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; met een waarde per punt van € 495 en de wegingsfactor 1).