Rechtbank Den Haag, 29-03-2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:4394, NL24.5401 T

Deze tussenuitspraak gaat over de zogeheten derdelanders. De centrale vraag in deze procedure is of de staatssecretaris op 7 februari 2024 een terugkeerbesluit kon opleggen aan eiser en daarbij kon oordelen dat het recht op bescherming dat eiser genoot op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming¹ en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit² op 4 maart 2024 is geëindigd.

In deze verwijzingsuitspraak komt de rechtbank tot het oordeel dat aanleiding bestaat prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie³ om duidelijkheid te krijgen over de vraag of op 7 februari 2024 een terugkeerbesluit genomen kon worden en of de tijdelijke bescherming van eiser per 4 maart 2024 is geëindigd. In de overwegingen hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dat oordeel komt.

Na een korte uiteenzetting over de totstandkoming en inhoud van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (onder 2) en de implementatie daarvan in het Nederlands recht (onder 3) bespreekt de rechtbank de toepassing van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming naar aanleiding van de oorlog in Oekraïne (onder 4), hoe hier in Nederland gevolg aan is gegeven (onder 5) en de verlenging van de tijdelijke bescherming (onder 6). Daarna volgt een weergave van de situatie van eiser (onder 7), het bestreden besluit (onder 8) en de daartegen gerichte gronden (onder 9). Tenslotte licht de rechtbank toe waarom zij reden ziet tot het stellen van prejudiciële vragen en gaat zij in op de inhoud van deze vragen (onder 10 tot en met 15). De relevante regelgeving heeft de rechtbank opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

Voordat de rechtbank haar oordeel inhoudelijk toelicht, merkt zij nog het volgende op. De rechtbank heeft meegekregen dat in de politiek en de samenleving niet goed begrepen wordt waarom de derdelanders waar deze uitspraak over gaat in Nederland tijdelijke bescherming krijgen, terwijl zij veilige thuislanden hebben waar zij naar kunnen terugkeren. Zoals hierna uit overwegingen 5.1, 5.2, 14.7 en 14.9 ook zal blijken, is het de eigen keuze van de staatssecretaris geweest om de Richtlijn Tijdelijke Bescherming ruimhartig toe te passen met gebruik van de facultatieve bepaling van de richtlijn. Daarbij heeft hij er ook voor gekozen om niet te toetsen of de derdelanders een veilig thuisland hebben. Door hiervoor te kiezen, kreeg deze groep derdelanders dus ook bescherming op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Daarom is het in deze procedure niet relevant dat deze derdelanders veilige thuislanden hebben. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de tijdelijke bescherming van deze derdelanders volgens de daarvoor geldende regels is beëindigd.

Naar aanleiding van de vluchtelingenstromen als gevolg van het conflict in het voormalige Joegoslavië aan het eind van de vorige eeuw, is de Commissie⁴ in 2000 met een richtlijnvoorstel⁵ gekomen. Hiermee werd beoogd minimumnormen vast te stellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van een massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren en om een evenwicht te bevorderen tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van ontheemden. De richtlijn voorziet in een mechanisme waarbij onmiddellijk tijdelijke bescherming kan worden geboden aan ontheemden uit derde landen, waarmee wordt voorkomen dat de asielstelsels van de lidstaten door een grote hoeveelheid gelijktijdige asielaanvragen overbelast raken. De definitieve versie van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming is op 20 juli 2001 door de Raad⁶ aangenomen.

Op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming kan de Raad bij een massale toestroom van ontheemden een besluit nemen, waarin wordt bepaald dat bepaalde categorieën ontheemden in de lidstaten tijdelijke bescherming krijgen krachtens de richtlijn.⁷ De Richtlijn Tijdelijke Bescherming bevat ook regels over de duur van de tijdelijke bescherming. Op grond van artikel 4 duurt deze tijdelijke bescherming bij aanvang één jaar. De tijdelijke bescherming wordt vervolgens tweemaal automatisch met zes maanden verlengd, tenzij de Raad besluit de tijdelijke bescherming weer te beëindigen. De Raad kan bij besluit de tijdelijke bescherming met één jaar verlengen tot een maximumduur van drie jaar. Artikel 6 bepaalt tenslotte dat de tijdelijke bescherming wordt beëindigd als de maximumduur van drie jaar is bereikt, hetzij op een eerder moment op grond van een besluit van de Raad.

De Richtlijn Tijdelijke Bescherming voorziet met artikel 7 in een facultatieve bepaling die het mogelijk maakt voor de lidstaten om andere categorieën ontheemden dan die onder het besluit van de Raad vallen, krachtens de richtlijn tijdelijke bescherming te bieden als zij om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen.

Nederland heeft de Richtlijn Tijdelijke Bescherming bij wet van 16 december 2004 in het nationale recht geïmplementeerd.⁸ Hierbij is gekozen voor een systeem waarbij de ontheemde een asielaanvraag moet indienen, waarmee hij op grond van artikel 8, onder f of h, van de Vw⁹ rechtmatig verblijf verkrijgt in Nederland.

Welke categorieën personen tijdelijke bescherming kunnen verkrijgen, is nader uitgewerkt in artikel 3.1a, eerste lid, van het Vb.¹⁰ Hierin staat – kort gezegd – dat het indienen van de asielaanvraag tot gevolg heeft dat uitzetting achterwege blijft zolang het besluit van de Raad van kracht is en de vreemdeling behoort tot een van de groepen die in het Raadsbesluit worden genoemd (onder a), als gezinslid van de onder a genoemde vreemdeling kan worden aangemerkt (onder b, c en d), of als de vreemdeling behoort tot een bij het VV¹¹ aan te wijzen groep vreemdelingen uit hetzelfde land of dezelfde regio als de vreemdeling, bedoeld onder a, die om dezelfde reden ontheemd is (onder e).

Met de opname in het VV van deze laatste groep is de facultatieve bepaling van artikel 7 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming in Nederland geïmplementeerd.

Op 24 februari 2022 zijn strijdkrachten van de Russische Federatie begonnen met een grootschalige militaire invasie van Oekraïne en is een gewapend conflict op het grondgebied van Oekraïne uitgebroken. Als gevolg hiervan zag een grote hoeveelheid personen zich genoodzaakt Oekraïne te ontvluchten en zich naar het grondgebied van de Europese Unie te begeven. Gelet op de massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne bestond er volgens de Raad een duidelijk risico dat de asielstelsels van de lidstaten de aankomst van deze ontheemden niet konden verwerken zonder nadelige gevolgen voor de goede werking ervan en voor de belangen van de betrokkenen en van andere personen die om internationale bescherming vragen.¹² De Raad heeft daarom besloten om met het Uitvoeringsbesluit krachtens de Richtlijn Tijdelijke Bescherming aan bepaalde categorieën personen tijdelijke bescherming te bieden die als gevolg van het gewapende conflict in Oekraïne ontheemd zijn geraakt.

In het Uitvoeringsbesluit heeft de Raad bepaald dat de volgende categorieën personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie van Oekraïne overeenkomstig de richtlijn tijdelijke bescherming krijgen:¹³

1. Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven;

2. staatlozen en onderdanen van andere landen dan Oekraïne die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten; en,

3. gezinsleden van de in punten a. en b. genoemde personen.

Naast deze ‘verplichte categorieën’ van mensen aan wie op grond van het Uitvoeringsbesluit tijdelijke bescherming (of soortgelijke passende bescherming op grond van het nationale recht) moet worden verleend, biedt artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit de mogelijkheid aan de lidstaten om overeenkomstig de facultatieve bepaling van artikel 7 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming het Uitvoeringsbesluit ook toe te passen op andere personen. Onder wie staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren (veilig thuislandtoets).¹⁵

De staatssecretaris heeft in een Kamerbrief¹⁶ van 30 maart 2022 toegelicht hoe hij de Richtlijn Tijdelijke Bescherming en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit in Nederland zal toepassen. De staatssecretaris is hierbij ook ingegaan op de groep derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning die zich in de stroom ontheemden bevonden. De staatssecretaris heeft in deze Kamerbrief toegelicht dat nog niet is in te schatten wat de omvang van de groep zal zijn, maar dat deze groep ook ondersteuning zal krijgen, in de eerste plaats door hen bij aankomst in Nederland te ondersteunen bij een eventuele wens om terug te keren naar het herkomstland. Hij heeft laten weten de richtlijn ruimhartig te willen toepassen en gebruik te zullen maken van de in artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit en artikel 7 van de richtlijn geboden mogelijkheid de tijdelijke bescherming uit te breiden tot andere groepen ontheemden dan de verplichte categorieën. De staatssecretaris heeft ervoor gekozen om ook tijdelijke bescherming te bieden aan staatlozen of derdelanders die op 23 februari 2023 een geldige tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne hadden (zoals derdelanders die in Oekraïne verbleven om daar te werken of te studeren) en voor die groep af te zien van de veilig thuislandtoets. De staatssecretaris heeft toegelicht dat het uitvoeren van die laatste toets het asielproces zou kunnen belasten en niet past in de ruimhartige toepassing die het kabinet voor ogen heeft. De groep waar het om gaat zal hierna ook worden aangeduid als ‘de facultatieve groep’.

Volgend op de brief van 30 maart 2022 heeft de staatssecretaris op 18 juli 2022 opnieuw een Kamerbrief¹⁷ gestuurd, waarin staat dat de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep vanaf 19 juli 2022 zal worden beëindigd. De staatssecretaris heeft geschreven signalen te hebben ontvangen dat mogelijk misbruik van de regeling werd gemaakt door derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning. Ook zijn er volgens de staatssecretaris signalen binnengekomen over een hogere instroom van derdelanders vanuit andere (Europese) landen, omdat zij in Nederland door het gebruik van de facultatieve bepaling en het afzien van de veilig thuislandtoets – anders dan in die landen – onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming vallen en daarmee recht hebben op opvang en voorzieningen. Voor derdelanders die op dat moment al tijdelijke bescherming hadden gekregen, kondigt de staatssecretaris aan dat hun tijdelijke bescherming wordt beëindigd op 4 maart 2023. De facultatieve groep is daarom beperkt tot de staatlozen of derdelanders die op 23 februari 2023 een geldige tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne hadden en zich vóór 19 juli 2022 in de BRP¹⁸ hadden ingeschreven.

De staatssecretaris heeft op 17 augustus 2022 het VV gewijzigd en daarin een nieuwe bepaling, artikel 3.9a, opgenomen. Met deze wijziging heeft de staatssecretaris beoogd de inhoud van de hiervoor genoemde Kamerbrieven in deze bepaling op te nemen. Op grond van de wijziging is de facultatieve groep met terugwerkende kracht tot en met 4 maart 2022 aangewezen als vreemdeling bedoeld in artikel 3.1a, eerste lid, aanhef en onder e, van het Vb (als bedoeld in de Kamerbrief van 30 maart 2022). De staatssecretaris heeft tegelijk met een bepaling van overgangsrecht bepaald dat deze bepaling tot 4 maart 2023 van toepassing blijft op de facultatieve groep die vóór 19 juli 2022 in het BRP stonden ingeschreven (als bedoeld in de Kamerbrief van 18 juli 2022). Vanaf 19 juli 2022 wordt dan ook geen tijdelijke bescherming meer verleend via de facultatieve bepaling aan derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht die zich op dat moment nog niet in de BRP hadden ingeschreven.

De staatssecretaris heeft op 10 februari 2023 opnieuw een Kamerbrief¹⁹ gestuurd, waarin staat dat de tijdelijke bescherming voor de facultatieve groep niet op 4 maart 2023 zal worden beëindigd, maar pas op 4 september 2023. Reden voor deze verlenging was dat verwacht werd dat een niet onaanzienlijk deel van de facultatieve groep zou kiezen de asielprocedure te doorlopen en dat dit bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers zou leiden tot een tekort aan opvangplekken.

De Commissie heeft op 19 september 2023 een voorstel gedaan om de tijdelijke bescherming met nog eens één jaar te verlengen.²⁰ Volgens de Commissie bestaan de redenen voor tijdelijke bescherming nog steeds en moet de tijdelijke bescherming worden verlengd als een noodzakelijk en passend antwoord op de huidige situatie. Dit moet volgens de Commissie ervoor zorgen dat ontheemden uit Oekraïne die in de lidstaten verblijven, onder de huidige omstandigheden zoveel mogelijk stabiliteit en vooruitzichten krijgen.

Met het Verlengingsbesluit van 19 oktober 2023²¹ heeft de Raad vastgesteld dat de tijdelijke bescherming wordt verlengd tot en met 4 maart 2025.

Eiser is geboren op [geboortedag] 1994 en heeft de Nigeriaanse nationaliteit. Hij beschikte in Oekraïne over een tijdelijk verblijfsrecht, geldig tot 31 januari 2023. Na het uitbreken van de oorlog is hij naar Nederland gevlucht, mede met het oog op de ruimhartige toepassing op dat moment door Nederland van de tijdelijke bescherming voor de facultatieve groep. Eiser heeft zich op 1 juni 2022 laten registreren in de BRP en is daarmee onder de bescherming van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming komen te vallen. De staatssecretaris heeft conform de Kamerbrief van 30 maart 2022 niet beoordeeld of eiser veilig en duurzaam terug kan keren naar Nigeria. Eiser heeft op 9 augustus 2022 een asielaanvraag ingediend.

Bij besluit van 24 augustus 2023 is de asielaanvraag van eiser buiten behandeling gesteld. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld. Op 24 augustus 2023 heeft de staatssecretaris ook een besluit genomen tot beëindiging van de tijdelijke bescherming van eiser krachtens de Richtlijn Tijdelijke Bescherming vanaf 4 september 2023. Tegen dit laatste besluit heeft eiser wel beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft dit besluit vervolgens ingetrokken, omdat de Afdeling²² in een uitspraak van 17 januari 2024 in het hoger beroep van een vergelijkbare zaak – kort gezegd – heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep niet kon beëindigen op 4 september 2023.²³ Eiser heeft desgevraagd medegedeeld dat hij zijn beroep tegen dit besluit wenst te handhaven. Dat beroep ligt hier niet ter toetsing voor en wordt in een separate procedure behandeld.

De Afdeling heeft in de voornoemde uitspraak ook overwogen dat de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep van rechtswege eindigt op 4 maart 2024.

De staatssecretaris heeft eiser hierover bij brief van 24 januari 2024 geïnformeerd. Bij besluit van 7 februari 2024 heeft de staatssecretaris vervolgens een terugkeerbesluit opgelegd. Dat besluit ligt in deze procedure voor.

De staatssecretaris heeft in het besluit van 7 februari 2024 verwezen naar de Afdelingsuitspraak van 17 januari 2024. Uit deze uitspraak volgt dat het rechtmatig verblijf van rechtswege eindigt per 4 maart 2024. Eiser moet het grondgebied van de Europese Unie verlaten en krijgt daarvoor vier weken de tijd.

In het verweerschrift van 4 maart 2024 en op de zitting heeft de staatsecretaris zich primair op het standpunt gesteld dat het beroep van eiser niet-ontvankelijk is. Eiser heeft zijn beroep, gericht tegen het besluit van 24 augustus 2023 tot beëindiging van de tijdelijke bescherming krachtens de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, niet ingetrokken na de intrekking van het besluit. Daarmee kan worden gesteld dat niet volledig tegemoet is gekomen aan dat beroep van eiser. Het terugkeerbesluit dat hier aan de orde is, kan worden gezien als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb²⁴ en kan dus in die procedure aan de orde komen. Dat betekent volgens de staatssecretaris dat dit beroep niet-ontvankelijk is.

Subsidiair heeft de staatssecretaris in het verweerschrift betoogd dat de tijdelijke bescherming van rechtswege is geëindigd op 4 maart 2024, zoals uitgebreid is gemotiveerd in de uitspraak van de Afdeling. De argumenten die eiser aanvoert, zijn in grote lijnen dezelfde argumenten die bij de Afdeling zijn aangevoerd. De Afdeling heeft geen aanleiding gezien om prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van Unierecht. Ook volgens de staatsecretaris is sprake van een ‘acte clair’.²⁵

Eiser is het niet eens met de oplegging van het terugkeerbesluit. Hij heeft – samengevat – het volgende aangevoerd.

Allereerst is het terugkeerbesluit prematuur. Maar belangrijker is volgens eiser dat het terugkeerbesluit onrechtmatig is, omdat de tijdelijke bescherming van derdelanders zoals eiser in ieder geval doorloopt tot 4 maart 2025. Eiser ontleent zijn verblijfsrecht rechtstreeks aan de toepassing van het Unierecht. Omdat hij al behoorde tot de groep op wie de Richtlijn Tijdelijke Bescherming van toepassing was, valt hij ook onder de verlenging van de tijdelijke bescherming door middel van het Verlengingsbesluit van 19 oktober 2023. De uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024 berust op een onjuiste interpretatie van de bepalingen van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Omdat hij nog tijdelijke bescherming geniet, kan ook om deze reden geen terugkeerbesluit worden opgelegd. Het terugkeerbesluit moet dan ook worden vernietigd.

Subsidiair heeft eiser de rechtbank verzocht om prejudiciële vragen te stellen over de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. De Afdeling heeft dat ten onrechte niet gedaan.

Meer subsidiair meent eiser dat hij ten onrechte niet is gehoord over het opleggen van het terugkeerbesluit. Het verdedigingsbeginsel verplicht daartoe. Ter onderbouwing heeft eiser onder meer verwezen naar de arresten M.G. en N.R. en Boudjlida.²⁶ Hij had moeten worden bevraagd over elementen in verband met de artikelen 3 en 8 van het EVRM.²⁷ Ook had de staatssecretaris de aangevoerde individuele omstandigheden moeten beoordelen. Eiser heeft onder meer gewezen op de omstandigheid dat hij hier al lang werk heeft en zijn werkgever hem graag wil behouden. De staatssecretaris heeft tot slot ten onrechte niet aan het evenredigheidsbeginsel getoetst.

Op grond van het eerste lid van artikel 6:19 van de Awb heeft een beroep van rechtswege ook betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van een bestreden besluit. Dat geldt volgens het tweede lid van dit artikel ook als het bestreden besluit al is ingetrokken.

Het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 is geen besluit tot intrekking van het besluit van 24 augustus 2023, waarbij de tijdelijke bescherming van eiser per 4 september 2023 werd beëindigd. Het besluit van 24 augustus 2023 was namelijk al expliciet ingetrokken vóór het nemen van het terugkeerbesluit. Om dezelfde reden kan het terugkeerbesluit niet worden aangemerkt als een besluit tot wijziging van dat eerdere besluit. Dat besluit was immers al ingetrokken ten tijde van het nemen van het terugkeerbesluit. Tot slot kan het terugkeerbesluit ook niet worden aangemerkt als een besluit tot vervanging van het eerdere besluit. Het besluit van 24 augustus 2023 heeft duidelijk een andere strekking dan het besluit van 7 februari 2024. Het oude besluit betrof een beëindiging van rechtmatig verblijf als bedoeld in de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, terwijl het besluit van 7 februari 2024 een (kaal) terugkeerbesluit betreft. Dat het oude besluit een meeromvattende beschikking was en daardoor ook een terugkeerbesluit was, verandert niets aan die conclusie.

Het beroep is naar het oordeel van de rechtbank dan ook ontvankelijk.

Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat het terugkeerbesluit prematuur is genomen. De staatssecretaris heeft het besluit immers op 7 februari 2024 genomen, terwijl eiser volgens de staatssecretaris op dat moment nog rechtmatig verblijf had op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Het antwoord op deze vraag is naar het oordeel van de rechtbank niet zo evident dat er redelijkerwijs geen twijfel bestaat over de wijze waarop deze vraag zou moeten worden beantwoord. De rechtbank licht dat hieronder toe.

In artikel 2, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn²⁸ is bepaald dat deze richtlijn van toepassing is op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen. Artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn²⁹ bepaalt dat een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd als een onderdaan van een derde land onrechtmatig op het grondgebied verblijft. Het zesde lid van dit artikel bepaalt daarbij nog – voor zover hier van belang – dat de richtlijn de lidstaten niet belet om de beëindiging van het legaal verblijf en het terugkeerbesluit in één besluit te nemen. Deze artikelen lijken te impliceren dat uiterlijk op het moment van het uitvaardigen van het terugkeerbesluit moet zijn vastgesteld dat sprake is van onrechtmatig verblijf. Tegen die achtergrond zou kunnen worden geoordeeld dat, als er nog geen sprake is van onrechtmatig verblijf, ook nog geen terugkeerbesluit kan worden uitgevaardigd.

De rechtbank vindt steun voor deze lezing in overweging 59 van het arrest Gnandi³⁰ van het Hof van Justitie, waarin is overwogen dat meteen na een afwijzing (van een verzoek om internationale bescherming) of samen daarmee in één administratieve handeling een terugkeerbesluit kan worden vastgesteld. De Advocaat-Generaal gaat in de Aanvullende Conclusie van 22 februari 2018³¹ in deze zaak van eenzelfde opvatting uit. In overweging 49 stelt Advocaat-Generaal Mengozzi met zoveel woorden dat derdelanders die niet illegaal op het grondgebied verblijven of onder één van de uitzonderingen vallen, in beginsel van de procedures van die richtlijn zijn uitgesloten zolang de redenen van uitsluiting blijven bestaan. Ook het arrest Arslan³², dat de Advocaat-Generaal meerdere malen aanhaalt, lijkt in deze richting te wijzen. Uit de overwegingen 48 en 49 van dat arrest kan worden afgeleid dat de Terugkeerrichtlijn niet van toepassing is op een derdelander zolang deze nog rechtmatig op het grondgebied van de lidstaat verblijft.

Naar het oordeel van de rechtbank zijn er dus verschillende aanwijzingen om te concluderen dat de staatssecretaris niet bevoegd was om al op 7 februari 2024 het terugkeerbesluit te nemen, omdat eiser op dat moment nog rechtmatig verblijf had. Daarmee zou sprake zijn van een prematuur besluit.

Dat neemt echter niet weg dat er goede redenen waren om de terugkeerbesluiten van eiser en anderen in dezelfde positie op deze manier uit te vaardigen. In de al genoemde uitspraak van 17 januari 2024 heeft de Afdeling niet alleen vastgesteld dat het verblijf op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming per 4 maart 2024 van rechtswege eindigt, maar ook overwogen dat het aan de staatssecretaris is om te bepalen in welke vorm hij dit aan de betreffende vreemdelingen zou mededelen. Vervolgens is de staatssecretaris in overleg getreden met de advocatuur en de rechtspraak, zo heeft hij op zitting toegelicht. Vanuit een gedachte van rechtsbescherming is daarna een informatiebrief gestuurd naar deze groep met de vervolgstappen en is uiteindelijk besloten om de terugkeerbesluiten in twee reeksen op 7 februari en 23 februari 2024 uit te vaardigen. De achterliggende gedachte was dat deze vreemdelingen dan eerder op de hoogte zouden zijn van de gevolgen van het eindigen van het rechtmatig verblijf en daardoor wat meer tijd zouden hebben om eventuele rechtsmiddelen in te stellen. De omstandigheid dat het terugkeerbesluit is genomen enkele weken voor het moment waarop volgens de staatssecretaris het rechtmatig verblijf eindigt, kan bovendien volgens de rechtbank doelmatig zijn vanuit de gedachte dat de lidstaat zo spoedig mogelijk over moet gaan tot verwijdering van de vreemdeling, zoals volgt uit overweging 79 en 80 van het arrest TQ .³³

Daarbij komt dat uit het terugkeerbesluit zelf volgt – en hetzelfde geldt voor de terugkeerbesluiten in vergelijkbare zaken – dat de gevolgen daarvan niet eerder intreden dan op het moment dat niet langer sprake is van rechtmatig verblijf. Het besluit vermeldt in dit verband duidelijk dat eiser met ingang van 5 maart 2024 niet langer rechtmatig in Nederland verblijft. De vertrektermijn gaat blijkens het terugkeerbesluit ook pas lopen op die datum. Vanaf dat moment is de Terugkeerrichtlijn wel van toepassing, en er zou kunnen worden geoordeeld dat, met het oog op een optimale werking van die richtlijn en in overeenstemming met de daarmee nagestreefde doelstellingen, ook vlak voor die datum een besluit zoals hier aan de orde kan worden genomen. Aan de andere kant geldt dat wel binnen vier weken na de datum van het besluit rechtsmiddelen moesten worden ingesteld, en niet pas binnen vier weken na 4 maart 2024.

Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank niet boven enige twijfel verheven wat het antwoord moet zijn op de voorliggende rechtsvraag. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om het Hof van Justitie te verzoeken om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:

De Afdeling heeft in de uitspraak van 17 januari 2024 geconcludeerd dat de tijdelijke bescherming van rechtswege op 4 maart 2024 is geëindigd. Samengevat komt de Afdeling op de volgende wijze tot die conclusie.

In Nederland is ervoor gekozen om in eerste instantie de Richtlijn Tijdelijke Bescherming ruimhartig toe te passen. Om die reden heeft Nederland de facultatieve bepaling van artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit toegepast om ook aan de facultatieve groep tijdelijke bescherming te verlenen. De Richtlijn Tijdelijke Bescherming geldt volgens de Afdeling volledig voor deze groep. Voor de duur van de bescherming moet volgens de Afdeling dan ook worden aangesloten bij artikel 4 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. De duur van de tijdelijke bescherming mocht volgens de Afdeling niet op ieder willekeurig moment via het nationale recht worden beëindigd. De systematiek van artikel 4 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming leidt ertoe dat de tijdelijke bescherming van deze groep niet kon worden beëindigd per 4 september 2023. De tekst van het eerste lid van dit artikel biedt volgens de Afdeling geen aanknopingspunten om te veronderstellen dat de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep anders kon worden beoordeeld dan die van andere categorieën ontheemden die tijdelijke bescherming genieten. De Afdeling acht hierbij doorslaggevend dat er geen apart beoordelingsmoment is bij de automatische verlengingen van de bescherming op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming.

De rechtbank is van oordeel dat er redelijkerwijs twijfel kan bestaan of de Afdeling hiermee van een juiste uitleg van het Unierecht is uitgegaan. Hieronder zet de rechtbank uiteen waarom.

Als uitgangspunt geldt dat bij een gedeelde bevoegdheid van zowel de Europese Unie als de lidstaten op een bepaald gebied, lidstaten hun bevoegdheid niet meer mogen uitoefenen op het specifieke gebied zodra de Europese Unie haar bevoegdheid uitoefent. Dit volgt uit artikel 2, tweede lid, van het VWEU³⁴, Protocol 25 betreffende de uitoefening van gedeelde bevoegdheden bij het VWEU en Verklaring 18 betreffende de afbakening van bevoegdheden.³⁵ In de Conclusie in de zaak Duitsland tegen de Raad³⁶ overweegt Advocaat-Generaal Szpunar dat wanneer en voor zover de Europese Unie gebruik maakt van haar bevoegdheid om wetgevend op te treden en juridisch bindende handelingen op een gebied vast te stellen, de lidstaten niet meer kunnen optreden. In de Conclusie in de Adviesprocedure 2/15³⁷ licht Advocaat-Generaal Sharpston dit voorrangsbeginsel als volgt toe: “elke bevoegdheid die op een gedeeld gebied wordt uitgeoefend wordt ofwel door de Europese Unie uitgeoefend ofwel door de lidstaten. Iets ertussenin is geen optie.” Uit artikel 4, tweede lid, aanhef en onder j en artikel 77 van het VWEU volgt dat asiel en immigratie een gebied is van gedeelde bevoegdheid van zowel de Europese Unie als de lidstaten. Dit betekent dat als de Europese Unie op het gebied van asiel en immigratie haar bevoegdheid uitoefent, dat de lidstaten op de door de Europese Unie geregelde materie niet meer kunnen handelen.

De rechtbank kan het door de Afdeling gemaakte onderscheid in de duur van de tijdelijke bescherming tussen de facultatieve groep en de andere groepen niet volgen, gelet op de hiervoor toegelichte verdeling van bevoegdheden. Nederland heeft de facultatieve bepaling van artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit toegepast op de groep derdelanders die is binnengekomen vóór 19 juli 2022. Eiser behoort tot deze groep. Hiermee is deze groep op grond van artikel 7 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming volledig onder de werkingssfeer van de richtlijn gaan vallen. De tekst van artikel 7 van de richtlijn brengt dit naar het oordeel van de rechtbank duidelijk tot uitdrukking, omdat daarin staat dat het gaat om bescherming krachtens de richtlijn.

De rechtbank merkt in dit verband op, dat deze woorden in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie nog niet waren opgenomen, maar later zijn toegevoegd op voorstel van het Europees Parlement, waarbij de volgende toelichting is gegeven: “Other categories of persons who are offered temporary protection by the Member States should be subject to the same rules as those coming under European legislation.”³⁸De toevoeging volgde op een discussie over het voorstel van de Commissie, waarbij de Duitse delegatie zich afvroeg of de overige bepalingen van de richtlijn, waaronder die met betrekking tot de duur, van toepassing zijn als de lidstaten uitvoering geven aan artikel 7 van de richtlijn. De Ierse delegatie wilde aan de bepaling toevoegen dat het nationale recht van toepassing is als de lidstaten op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming bieden.³⁹ In het door de Raad bereikte akkoord⁴⁰ is het Ierse voorstel niet overgenomen, maar is er juist voor gekozen om de woorden “krachtens deze richtlijn” aan artikel 7 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming toe te voegen. Deze zinsnede is ook in de definitieve versie van de richtlijn opgenomen.

De rechtbank leest artikel 7 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming zo, dat de bescherming die lidstaten op grond van deze bepaling aan extra groepen ontheemden kunnen bieden, in overeenstemming moet zijn met de overige bepalingen van de richtlijn, met inbegrip van de duur van de tijdelijke bescherming. Dit betekent dat de artikelen 4 en 6 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, óók voor de categorieën personen aan wie de lidstaten op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming hebben geboden, dwingend en limitatief de duur en de beëindigingsmogelijkheden van de tijdelijke bescherming regelen. Dit brengt met zich dat, als lidstaten op grond van de facultatieve bepaling krachtens de richtlijn tijdelijke bescherming hebben geboden, deze tijdelijke bescherming alleen kan eindigen als de maximumduur van de tijdelijke bescherming is bereikt, dan wel in een eerder stadium als de Raad besluit de tijdelijke bescherming te beëindigen. Ook voor deze groep begunstigden hebben de lidstaten dus geen zelfstandige bevoegdheid om terug te komen van de beslissing om op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming te bieden. De Uniewetgever heeft immers voor alle begunstigden van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming gebruik gemaakt van de bevoegdheid ten aanzien van de duur van de tijdelijke bescherming en het beëindigingsregime.

De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat dit anders wordt met het besluit van de Raad om de duur van de tijdelijke bescherming te verlengen tot 4 maart 2025. Ook het Verlengingsbesluit zelf lijkt geen onderscheid te maken tussen de verschillende groepen. Artikel 1 van het besluit bepaalt dat de tijdelijke bescherming wordt verleend aan ontheemden uit Oekraïne “als bedoeld in artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit”. Daar valt ook de facultatieve groep onder die genoemd wordt in het derde lid van deze bepaling. Dat lijkt te impliceren dat als een groep via de facultatieve bepaling onder de werking van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming is gebracht – in de Nederlandse situatie gaat het dan om de derdelanders die zich vóór 19 juli 2022 hebben ingeschreven in de BRP – deze groep ook onder de werking van dit Verlengingsbesluit valt.

Het door de Afdeling in de genoemde uitspraak van 17 januari 2024 gemaakte onderscheid tussen de verschillende groepen van artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit valt met het voorgaande moeilijk te rijmen. Ook lijkt het gemaakte onderscheid in strijd met het onder 14.2 geschetste voorrangsbeginsel, dat inhoudt dat een lidstaat geen bevoegdheden mag uitoefenen op een gebied voor zover en zolang de Europese Unie dat doet. Nu de Europese Unie gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid ten aanzien van de duur van de tijdelijke bescherming, ligt het voor de hand dat de staatssecretaris – na de op zichzelf onverplichte activatie van de facultatieve bepaling en het afzien van de veilig thuislandtoets – geen bevoegdheid heeft om te komen tot een van de richtlijn afwijkende regeling met betrekking tot de duur van de tijdelijke bescherming. Deze uitleg past ook bij de toelichting bij het voorstel van het Verlengingsbesluit dat de Richtlijn Tijdelijke Bescherming volgens de Commissie ervoor moet zorgen dat dezelfde normen en een geharmoniseerd pakket rechten wordt toegepast voor de mensen die ten tijde van het Verlengingsbesluit in de Europese Unie worden opgevangen.⁴¹ In considerans 7 bij het Verlengingsbesluit wordt ook gesproken over een geharmoniseerd pakket rechten. Daarbij lijkt niet te passen dat krachtens de richtlijn opgevangen ontheemden in de Europese Unie tijdelijke bescherming krijgen van verschillende duur.

Ook verder twijfelt de rechtbank aan de uitleg die de Afdeling geeft aan de bepalingen van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. In de genoemde uitspraak stelt de Afdeling dat er een relevant verschil is tussen het eerste en het tweede lid van artikel 4 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Het eerste lid ziet op automatische verlenging en impliceert dus geen apart beoordelingsmoment, terwijl het tweede lid (de verlenging na een daartoe strekkend besluit van de Raad) wel een nieuwe beoordeling vergt, aldus de Afdeling. De rechtbank ziet niet in waarom uit de omstandigheid dat een besluit van de Raad nodig is voor de verdere verlenging van de verleende tijdelijke bescherming op grond van het tweede lid van artikel 4, kan worden afgeleid dat de kring van begunstigden ook opnieuw ter beoordeling van de lidstaten voor zou liggen. Het lijkt meer in lijn met de tekst van dit artikel en van artikel 1 van het Verlengingsbesluit dat alleen voor de Raad de vraag voorligt of de bescherming moet worden verlengd voor de groep die op dat moment al bescherming krijgt, dus inclusief de groep personen die door Nederland op grond van de facultatieve bepaling onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming is gebracht. Het tweede lid van artikel 4 bepaalt dat de tijdelijke bescherming kan worden verlengd “indien er aanleiding blijft om tijdelijke bescherming te verlenen”. Die aanleiding sluit aan op de noodzaak om in eerste instantie over te gaan tot het bieden van tijdelijke bescherming: in dit geval de situatie van oorlog in Oekraïne en het willen ontlasten van de asielsystemen van de verschillende lidstaten. Zo blijkt onder meer uit verschillende passages van de preambule en uit artikel 1 van het Uitvoeringsbesluit.⁴²

De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat er in deze situatie voor de lidstaten een bevoegdheid is om de kring van gerechtigden te wijzigen. De situatie voor de groep die via de facultatieve bepaling onder de bescherming van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming is gebracht, is net zo min gewijzigd als voor de groep die direct onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming viel. De Richtlijn Tijdelijke Bescherming stelt immers minimumnormen vast voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van een massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, en bevordert een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen.⁴³ De staatssecretaris heeft destijds op 19 maart 2022 met de ruimhartige toepassing van de facultatieve bepaling en het verlenen van de bescherming aan de facultatieve groep onder ogen gezien dat dit consequenties zou hebben in verband met de ondersteuning van deze personen, terwijl op dat moment nog niet gezegd kon worden hoe groot de omvang van deze groep zou zijn. Nadat de staatssecretaris –vrijwillig – gebruik heeft gemaakt van de facultatieve bepaling en daarbij – eveneens vrijwillig – heeft afgezien van de veilig thuislandtoets, is de facultatieve groep (waaronder eiser) naar Nederland gekomen voor tijdelijke bescherming. Het ligt dan ook voor de hand dat de staatssecretaris de consequenties moet dragen voor de opvang van deze groep. De toelichting bij het Verlengingsbesluit vermeldt in dit verband dat het besluit voorziet in de verlenging van de tijdelijke bescherming met één jaar voor de specifieke groep personen waarop het reeds van toepassing is.⁴⁴Dat is ten aanzien van eiser en de anderen van de facultatieve groep het geval. De Kamerbrief van 18 juli 2022 kan daar naar het oordeel van de rechtbank tegen de achtergrond van het voorgaande geen verandering in brengen.

De verwijzing van de Afdeling in de uitspraak van 17 januari 2024 naar voetnoot 2 bij het al genoemde voorstel voor het Verlengingsbesluit, overtuigt de rechtbank evenmin. In die voetnoot wordt het derde lid van artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit niet genoemd. Daaruit leidt de Afdeling af dat artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit alleen relevant is voor het Verlengingsbesluit voor zover lidstaten deze bepaling toepassen op het moment dat het Verlengingsbesluit door de Raad is vastgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het veeleer voor de hand dat de Commissie artikel 2, derde lid, niet heeft genoemd in de voetnoot, omdat deze passage alleen verwijst naar de groep personen waarvoor de Raad de tijdelijke bescherming in eerste instantie heeft geactiveerd. De facultatieve bepaling ziet juist op groepen die door de lidstaten worden geactiveerd, in het geval van Nederland dus de groep derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne die vóór 19 juli 2022 zijn binnengekomen.

De rechtbank meent dat er voldoende aanleiding is voor de veronderstelling dat een juiste uitleg van het Unierecht meebrengt, dat ook de groep die met toepassing van de facultatieve bepaling onder de werking van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming is gebracht, onder de werking van het Verlengingsbesluit valt en daarmee tot 4 maart 2025 recht heeft op tijdelijke bescherming krachtens de richtlijn. De uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024 is echter andersluidend. De rechtbank kan tegen deze achtergrond niet anders dan concluderen dat het antwoord op de vraag, of de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep per 4 maart 2024 mocht eindigen, niet zo evident is dat redelijkerwijs geen antwoord mogelijk is dan hiervoor vermeld, of in de uitspraak van de Afdeling is verwoord. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om het Hof van Justitie te verzoeken om bij wijze van prejudiciële beslissing ook uitspraak te doen op de volgende vraag:

15. De rechtbank realiseert zich dat deze verwijzingsuitspraak op het eerste gezicht bevreemding kan wekken, omdat de Afdeling ruim twee maanden geleden heeft beoogd duidelijkheid te verschaffen over dit geschilpunt. Met deze verwijzingsuitspraak wordt daarvan afgeweken. Het gaat hier echter om de uitleg van Unierecht, dat in hoogste instantie is toebedeeld aan het Hof van Justitie. De rechtbank is zich er bij het stellen van deze vragen van bewust, dat de kans bestaat dat als de normale procedure wordt gevolgd de beantwoording van de prejudiciële vragen mogelijk niet zal plaatsvinden voordat de maximale duur van de tijdelijke bescherming is bereikt. De rechtbank verzoekt het Hof van Justitie om de zaak volgens de versnelde procedure (procedure préjudicielle accélérée) te behandelen. Naar het oordeel van de rechtbank vereist de aard van deze zaak een behandeling binnen korte termijnen, zoals bedoeld in artikel 105, eerste lid, van het Reglement voor de Procesvoering van het Hof van Justitie.⁴⁵ De reden hiervoor is dat langdurige onzekerheid over de uitkomst, het functioneren kan belemmeren van het door het Unierecht ingestelde systeem van tijdelijke bescherming op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming.⁴⁶

16. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.