Rechtbank Den Haag, 22-04-2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:1663, NL22.2074

Op 11 juli 2020 is de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND (hierna: de Tijdelijke wet) in werking getreden. In deze wet is in artikel 1 geregeld dat de artikelen 4:17 tot en met 4:19 en artikel 6:2, aanhef en onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing zijn op besluiten op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Vw 2000. Dit betekent dat als verweerder na een ingebrekestelling van de vreemdeling niet tijdig op de asielaanvraag beslist, hij geen bestuurlijke dwangsommen meer hoeft te betalen. Ook betekent dit dat de vreemdeling geen beroep bij de rechtbank kan instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

Artikel 1 van de Tijdelijke wet is vervolgens met ingang van 11 juli 2021 aangepast in die zin dat als verweerder niet tijdig op de asielaanvraag beslist de vreemdeling sinds die datum weer een beroep kan instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Verweerder hoeft nog altijd geen bestuurlijke dwangsommen te betalen als hij na een ingebrekestelling van de vreemdeling niet tijdig op de asielaanvraag beslist. Ook is het sinds 11 juli 2021 zo dat de rechtbank, als zij het beroep van de vreemdeling tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaart, verweerder op grond van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb kan opdragen om binnen een bepaalde termijn een besluit te nemen. Maar de rechtbank heeft niet de mogelijkheid om te bepalen dat verweerder indien en zolang hij niet aan zo’n uitspraak voldoet, een dwangsom verbeurt (de rechterlijke dwangsom). De reden daarvoor is dat afdeling 8.2.4a (de afdeling over het beroep bij niet tijdig handelen) en artikel 8:72, zesde lid, van de Awb (de dwangsom als nevendictum) sinds 11 juli 2021 niet van toepassing zijn op asielaanvragen.

Eiser heeft op 9 februari 2022 een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit ingesteld bij de rechtbank. Gelet op artikel 1 van de Tijdelijke wet, zoals deze bepaling sinds 11 juli 2021 luidt, is de rechtbank bevoegd om op het beroep van eiser te beslissen.

i. De tijdigheid van de besluitvorming

2. De rechtbank zal eerst vaststellen of verweerder inderdaad te laat op de asielaanvraag van eiser heeft beslist.

De beslistermijn voor asielaanvragen als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000 is opgenomen in artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000 en bedraagt maximaal zes maanden te rekenen vanaf de ontvangst van de aanvraag.

Verweerder heeft de aanvraag van eiser op 24 juli 2021 ontvangen. De beslistermijn liep, gelet op artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000, tot en met 24 januari 2022. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder de beslistermijn, voor het verstrijken daarvan, heeft verlengd. Eiser heeft verweerder bij brief van 25 januari 2022 in gebreke gesteld. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder, in ieder geval, tot het moment van het sluiten van het onderzoek ter zitting geen besluit op de asielaanvraag heeft genomen. Daarmee staat vast dat verweerder niet tijdig op de asielaanvraag heeft beslist.

Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is dus gegrond. De rechtbank zal in onderdeel III van deze uitspraak een beslistermijn bepalen waarbinnen verweerder een besluit zal moeten nemen.

Eiser heeft zich in zijn beroepschrift verder op het standpunt gesteld dat verweerder bestuurlijke dwangsommen heeft verbeurd en dat de rechtbank bevoegd is om op grond van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb een rechterlijke dwangsom op te leggen als verweerder niet voldoet aan de opdracht van de rechtbank. Volgens eiser is artikel 1 van de Tijdelijke wet in strijd met het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel en met de artikelen 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Over het gelijkwaardigheidsbeginsel betoogt eiser dat in vergelijkbare gevallen onder het nationale recht de mogelijkheid bestaat om het bestuursorgaan in gebreke te stellen en om vervolgens bij de bestuursrechter beroep in te stellen tegen het niet tijdig beslissen. Met deze rechtsweg kan een besluit bij het bestuursorgaan worden afgedwongen op straffe van een dwangsom. Het asielrecht is onderdeel van het bestuursrecht en volledig gelijkwaardig aan andere nationale bestuursrechtelijke rechtsgebieden. Er bestaat geen rechtvaardiging om het asielrecht in dit opzicht minder gunstig te behandelen, aldus eiser. Verder betoogt hij dat artikel 1 van de Tijdelijke wet tot gevolg heeft dat hij geen effectief rechtsmiddel heeft om een besluit bij verweerder af te dwingen. De rechtbank kan verweerder weliswaar de opdracht geven om binnen een bepaalde termijn een besluit te nemen, maar zij kan die uitspraak geen kracht bijzetten door een rechterlijke dwangsom op te leggen. Het openstellen van de mogelijkheid om beroep in te stellen bij de rechtbank tegen het niet tijdig beslissen moet dus noodzakelijkerwijs gepaard gaan met een mogelijkheid om de uitvoering van de uitspraak af te dwingen, aldus eiser.

De rechtbank zal hierna op deze beroepsgronden ingaan. Zij zal eerst beoordelen of het niet tijdig beslissen van verweerder ertoe heeft geleid dat hij dwangsommen heeft verbeurd. Vervolgens zal zij ingaan op de vraag of zij een rechterlijke dwangsom kan verbinden aan het niet voldoen aan de uitspraak.

De bestuurlijke dwangsom

3. In haar uitspraak van heden¹ heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 1 van de Tijdelijke wet, voor zover daarbij de artikelen 4:17 tot en met 4:19 van de Awb en artikel 8:55c van de Awb niet van toepassing zijn op besluiten op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Vw 2000, in strijd is met het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel. Alleen al om die reden is artikel 1 van de Tijdelijke wet in zoverre onverbindend.

Omdat artikel 1 van de Tijdelijke wet onverbindend is, voor zover daarbij de artikelen 4:17 tot en met 4:19 van de Awb en artikel 8:55c van de Awb niet van toepassing zijn op besluiten op asielaanvragen, heeft verweerder, omdat hij niet tijdig op de asielaanvraag heeft beslist, aan eiser, een dwangsom verbeurd en kan de rechtbank desgevraagd de hoogte van de verbeurde bestuurlijke dwangsom vaststellen.

Eiser heeft de rechtbank verzocht om de bestuurlijke dwangsom vast te stellen. De rechtbank zal dit doen op grond van artikel 8:55c van de Awb. Als een bestuursorgaan een besluit niet op tijd neemt, moet het bestuursorgaan een dwangsom betalen voor elke dag dat het te laat is, voor maximaal 42 dagen, waarbij het maximum is bepaald op € 1.442,00.

Zoals hiervoor is overwogen in rechtsoverweging 2.2 heeft verweerder niet binnen de beslistermijn op eisers asielaanvraag beslist. Verweerder heeft op 25 januari 2022 eisers ingebrekestelling ontvangen en tot op het moment van het sluiten van het onderzoek ter zitting nog niet op eisers asielaanvraag beslist. Daarmee heeft verweerder de maximale bestuurlijke dwangsom van € 1.442,00 aan eiser verbeurd.

Rechterlijke dwangsom

4. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 1.2 is uitgelegd, kan de rechtbank op grond van artikel 1 van de Tijdelijke wet verweerder wél een termijn geven voor het nemen van een besluit op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb. Maar het is niet mogelijk om daaraan, als verweerder niet aan die opdracht voldoet, een rechterlijke dwangsom te verbinden. Onder verwijzing naar haar uitspraak van heden, acht de rechtbank artikel 1 van de Tijdelijke wet óók op dit punt in strijd met het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel. De rechtbank voegt daar nog aan toe dat hetgeen in voornoemde uitspraak is overwogen in rechtsoverweging 4.6 eens te meer geldt voor het niet kunnen verbinden van een rechterlijke dwangsom aan een door de rechtbank te stellen termijn. Uit die rechtsoverweging volgt dat de reden voor de invoering van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen juist was, om de regelgeving zodanig aan te passen dat er een sterke financiële prikkel wordt toegevoegd aan de wet, zodat de termijnen in het bestuursrecht beter worden nageleefd. Met het buiten werking stellen van de bepalingen over de bestuurlijke én de rechtelijke dwangsom bij het niet tijdig beslissen, heeft verweerder bij het nemen van een beslissing op een asielaanvraag geen enkele prikkel meer om tijdig te beslissen en dat is een ongunstigere situatie dan de situatie waarin die prikkel nog wél bestaat.

Eiser heeft zich verder op het standpunt gesteld dat artikel 1 van de Tijdelijke wet, voor zover daarbij de mogelijkheid tot het opleggen van een rechterlijke dwangsom is uitgeschakeld, in strijd is met de artikelen 47 van het Handvest en 13 van het EVRM.

Over het standpunt van eiser dat artikel 1 van de Tijdelijke wet op het punt van de rechterlijke dwangsom in strijd is met artikel 47 van het Handvest, overweegt de rechtbank als volgt. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) dat een particulier op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming de bescherming van zijn door het Unierecht toegekende rechten doeltreffend in rechte moet kunnen afdwingen.² De beslistermijn voor asielaanvragen is opgenomen in artikel 42 van de Vw 2000. Deze bepaling is een implementatie van artikel 31 van Richtlijn 2013/32/EU van het Europees parlement en de raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (hierna: de Procedurerichtlijn), waarin de beslistermijnen zijn opgenomen. Verder zijn in artikel 12 van de Procedurerichtlijn waarborgen opgenomen voor asielaanvragers. Eén van die waarborgen is dat asielaanvragers binnen een redelijke termijn op de hoogte worden gesteld van de beslissing van de beslissingsautoriteit over hun verzoek. In punt 18 van de preambule van de Procedurerichtlijn staat verder dat het in het belang van zowel de lidstaten als de personen die om internationale bescherming verzoeken is dat zo spoedig mogelijk een beslissing wordt genomen inzake verzoeken om internationale bescherming, onverminderd het uitvoeren van een behoorlijke en volledige behandeling. De rechtbank leidt hieruit af dat een asielaanvrager recht heeft op een beslissing binnen een redelijke termijn en in ieder geval binnen de in artikel 31 van de Procedurerichtlijn neergelegde beslistermijnen.

Om dit recht op een beslissing binnen een redelijke termijn te kunnen afdwingen, heeft eiser (inmiddels weer) de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De rechtbank kan verweerder daarmee de opdracht geven om binnen een bepaalde termijn een besluit op de asielaanvraag te nemen. Maar de vraag is of die procedure doeltreffend – voldoende effectief – is, zonder de mogelijkheid om die opdracht aan verweerder kracht bij te zetten met de oplegging van een rechterlijke dwangsom of met een ander instrument in het geval verweerder zich niet aan de opdracht houdt. Naar het oordeel van de rechtbank moet die vraag ontkennend worden beantwoord. Daarover overweegt de rechtbank het volgende.

Met de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, die op 1 oktober 2009 in werking is getreden, zijn in de Awb bepalingen opgenomen die burgers meer doeltreffende rechtsmiddelen bieden tegen het niet tijdig beslissen door de overheid. Uit de memorie van toelichting bij deze wet volgt dat het probleem van niet tijdig beslissen ook toen al op grote schaal bestond. Een burger die geconfronteerd wordt met een bestuur dat (te lang) stilzit, beschikt in de praktijk niet over een adequaat rechtsmiddel. Weliswaar kan die burger bezwaar of beroep instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit, maar dit beroep bleek in de praktijk onvoldoende effectief. Volgens de wetgever was het daarom noodzakelijk om de regelgeving zodanig aan te passen dat er aanvullend een sterke financiële prikkel wordt toegevoegd aan de wet, zodat de termijnen in het bestuursrecht beter worden nageleefd (vgl. Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 1-2). Op grond van artikel IIB van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, was deze wet gedurende een periode van drie jaar niet van toepassing op besluiten genomen op grond van de Vw 2000. De reden daarvoor was de vrees van de regering dat ten tijde van de invoeringsdatum van de wet de organisatie van de IND nog niet zodanig zou zijn ingericht dat in redelijkheid kon worden verwacht dat de wettelijke termijnen steeds gehaald konden worden. Dit rechtvaardigde, aldus de wetgever, dat de gehele Vw 2000 pas maximaal drie jaren na 2009 onder de werking van deze wet werd gebracht. Dat gaf de regering de ruimte om in deze periode te bezien of beslistermijnen aanpassing behoeven en of er wellicht andere voorzieningen moesten worden getroffen ten aanzien van de Vw 2000 (vgl. Kamerstukken II, 2005/06, 29 934, nr. 21). Na die drie jaar is de Vw 2000 onder de werking van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen gebracht.

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen volgt dus dat de financiële prikkel juist in de Awb is opgenomen om het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit effectiever te maken. De wetgever heeft in de overgangsperiode van drie jaar die voor de Vw 2000 gold, geen andere voorzieningen getroffen om een beslissing binnen een redelijke termijn te waarborgen, terwijl het probleem van het niet-tijdig beslissen ook toen al bestond. Door deze financiële prikkel ter naleving van de rechterlijke uitspraak met artikel 1 van de Tijdelijke wet uit te schakelen voor asielzaken en daarbij ook geen andere voorziening te treffen, is het rechtsmiddel van het instellen van beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit naar het oordeel van de rechtbank niet doeltreffend.³

De rechtbank voegt daar nog het volgende aan toe. Artikel 47 van het Handvest bepaalt naast het recht op een doeltreffende voorziening in rechte ook dat een ieder recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Verder heeft een ieder de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen met rechtsbijstand aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen. Hiermee sluit de bewoording van de tweede volzin en verder van artikel 47 van het Handvest aan bij artikel 6 van het EVRM. Zoals volgt uit artikel 52, derde lid, van het Handvest zijn, voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Artikel 47 van het Handvest correspondeert met artikel 6 van het EVRM. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat ook rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) relevant is. Uit rechtspraak van het EHRM volgt dat artikel 6 van het EVRM niet alleen ziet op toegang tot de rechter, maar ook op de executie van een uitspraak. Het EHRM heeft in dit verband het volgende overwogen:

Uit deze rechtspraak van het EHRM kan worden afgeleid dat uit artikel 6 van het EVRM volgt dat een uitspraak van een rechter niet illusoir mag zijn, in die zin dat de niet-naleving van een uitspraak zonder gevolgen zou blijven. De rechtbank ziet niet in dat artikel 47 van het Handvest, dat ook voor het vreemdelingenrecht geldt, op dit punt niet eenzelfde inhoud zou hebben als artikel 6 van het EVRM.

De conclusie uit al het voorgaande is dat artikel 1 van de Tijdelijke wet, voor zover daaruit volgt dat de rechtbank geen rechterlijke dwangsom kan opleggen als verweerder niet voldoet aan de opdracht om binnen een bepaalde termijn een besluit te nemen, het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte beperkt. Voor zover verweerder stelt dat een geldelijke compensatie in de vorm van een schadevergoeding achteraf een effectief rechtsmiddel is, gaat de rechtbank daar niet in mee. Een geldelijke compensatie achteraf ziet op het vereffenen van de geleden schade door het nalaten van verweerder maar levert naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende waarborg op dat een asielaanvrager zijn recht op een beslissing binnen een redelijke termijn en in ieder geval binnen de in artikel 31 van de Procedurerichtlijn neergelegde beslistermijnen doeltreffend kan afdwingen.

Op grond van artikel 52, eerste lid, van het Handvest moeten beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Weliswaar is de beperking gesteld bij wet, maar eerbiedigt de wetgever met het buiten werking stellen van de rechterlijke dwangsom, zonder daarvoor een andere voorziening te treffen, de wezenlijke inhoud van het recht naar het oordeel van de rechtbank niet. Daarbij komt dat naar het oordeel van de rechtbank niet valt in te zien op welke wijze het afschaffen van de rechterlijke dwangsom noodzakelijk zou zijn en daadwerkelijk zou beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De afschaffing van de rechterlijke dwangsom is veeleer ingegeven door motieven van kostenbesparing en doet in verregaande mate afbreuk aan de doeltreffendheid van het rechtsmiddel dat vreemdelingen hebben om besluitvorming af te dwingen wanneer verweerder in gebreke blijft een besluit te nemen, zelfs wanneer verweerder hiertoe (nogmaals) is opgedragen door de rechter.

Het oordeel van de rechtbank is dan ook dat artikel 1 van de Tijdelijke wet niet alleen in strijd is met het Unierecht voor zover daarbij de artikelen 4:17 tot en met 4:19 van de Awb en artikel 8:55c (van afdeling 8.2.4a) van de Awb niet van toepassing zijn op besluiten op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Vw 2000 (het afschaffen van bestuurlijke dwangsom), maar óók voor zover daarbij de artikelen 8:72, zesde lid, en 8:55d, tweede lid, van de Awb niet van toepassing zijn op deze aanvragen (het afschaffen van de rechterlijke dwangsom). Ook in zoverre is artikel 1 van de Tijdelijke wet onverbindend. Deze uitspraak geeft daarmee een verderstrekkend oordeel dan het oordeel dat is gegeven in de uitspraak van heden van de meervoudige kamer van deze rechtbank en zittingsplaats in de zaak NL21.11403.

Nu de rechtbank gelet op het voorgaande van oordeel is dat het afschaffen van de rechterlijke dwangsom in strijd is met het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel en artikel 47 van het Handvest en om die reden artikel 1 van de Tijdelijke wet (deels) onverbindend heeft verklaard, behoeft het beroep van eiser op schending van artikel 13 van het EVRM geen bespreking meer.

Bij het stellen van deze termijn neemt de rechtbank mee dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) bij uitspraak van 8 juli 2020⁵ heeft bepaald dat in gevallen waarin nog geen eerste gehoor heeft plaatsgevonden, het “8+8 model” passend is, dat wil zeggen acht weken voor het afnemen van het eerste gehoor en acht weken daarna om het besluit bekend te maken. De Afdeling heeft in die uitspraak verder nog overwogen dat de rechter in asielzaken er rekening mee houdt dat de staatssecretaris aanvragen binnen een redelijke termijn moet hebben behandeld. Dit aspect van behoorlijk bestuur is een algemeen beginsel van het Unierecht waaraan de rechter toetst⁶. Artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn verplicht lidstaten procedures in elk geval uiterlijk binnen 21 maanden af te ronden. De rechter stelt dus geen onnodig lange nadere termijn en neemt in ieder geval de bovengrens van 21 maanden in acht, aldus de Afdeling.

Nu eiser zijn aanvraag op 21 juli 2021 heeft ingediend, is de bovengrens van 21 maanden, waarbinnen verweerder de asielaanvraag moet hebben behandeld, nog niet overschreden. Daarom neemt de rechtbank het 8+8 weken model uit bovengenoemde uitspraak van de Afdeling als uitgangspunt. Bij het bepalen van de termijn betrekt de rechtbank dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat eiser op 19 april 2022 zou worden gehoord over zijn asielmotieven. De rechtbank gaat ervan uit dat dit gehoor op het moment van de uitspraak inmiddels heeft plaatsgevonden. Nu ten tijde van het sluiten van het onderzoek ter zitting nog geen besluit was genomen zal de rechtbank verweerder opleggen om binnen acht weken na verzending van de uitspraak een besluit op de aanvraag te nemen voor zover inmiddels nog niet op de aanvraag is beslist. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat aan verweerder een termijn van twee weken zou moeten worden opgelegd zoals is opgenomen in artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb. Tussen partijen is immers niet in geschil dat deze bepaling met de Tijdelijke wet is afgeschaft nu eiser niet heeft betoogd dat het afschaffen van deze bepaling in strijd is met het Unierecht.

De rechtbank ziet verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb te bepalen dat verweerder een dwangsom verbeurt als hij de gestelde termijn van acht weken overschrijdt. De rechtbank stelt de hoogte van deze dwangsom vast op € 100,00 per dag, met een maximum van € 7.500,00 overeenkomstig de vaste, in uitspraken neergelegde, praktijk.

Verder moet verweerder de proceskosten aan eiser vergoeden. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).