Rechtbank Den Haag, 11-03-2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:2444, AWB 21/6960

Na de val van Kabul en de verplaatsing van de Nederlandse ambassade naar het vliegveld heeft de Nederlandse Staat een speciaal e-mailadres en een telefoonnummer geopend voor de communicatie met en over de in Afghanistan achtergebleven personen. Mails aan dit e-mailadres zijn beantwoord door een crisisteam (het Kabul Crisis Team). Het e-mailadres is op 18 september 2021 afgesloten.

Eiseres heeft de Afghaanse nationaliteit en stelt dat zij en haar gezinsleden op grond van de motie Belhaj voor evacuatie in aanmerking komen om de volgende reden. Zij heeft werkzaamheden verricht voor de UNAMA³. Eiseres heeft met deze werkzaamheden een cruciale bijdrage geleverd aan een internationale veiligheidsmissie waar Nederland onderdeel van uitmaakt en die vice versa onmisbaar was voor de Nederlandse militaire missie in Afghanistan. Uit de Kamerbrieven van 14 september 2021⁴ en 11 oktober 2021⁵ volgt dat VN-medewerkers kwalificeren als groep die voor evacuatie in aanmerking komt, al dan niet onder de motie Belhaj.

In de brief van 30 november 2021 heeft het ministerie van Defensie bericht dat het ministerie van Buitenlandse Zaken het verzoek van eiseres om haar en haar familie op de evacuatielijst te plaatsen ter behandeling heeft overdragen aan het ministerie van Defensie. Verder wordt in deze brief verwezen naar de Kamerbrief van 11 oktober 2021 en geconstateerd dat eiseres niet onder de omschrijving van de daarin genoemde groepen valt. Het ministerie van Defensie zal daarom het ministerie van Buitenlandse Zaken niet verzoeken om eiseres en haar familie te faciliteren bij overkomst naar Nederland.

Verweerders stellen zich op het standpunt dat de brief van het ministerie van Defensie van 30 november 2021 niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Eiseres stelt van wel. De door eiseres gegeven argumenten worden besproken in de overwegingen hierna.

Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling wordt verstaan.

Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een wettelijke grondslag (bij of krachtens de wet). Bij hoge uitzondering kan een publiekrechtelijke bevoegdheidsgrondslag ook op een publiekrechtelijke taak, beleid zonder wettelijke basis, of de noodzaak tot het bieden van rechtsbescherming worden gebaseerd.⁷

Zoals de voorzieningenrechter van deze rechtbank in twee uitspraken⁸ heeft overwogen en bij welke overwegingen deze zittingsplaats zich aansluit, brengt het daadwerkelijk evacueren van Afghaanse burgers vanaf Afghaans grondgebied met zich mee dat Nederland rechtsmacht moet uitoefenen in Afghanistan, een andere soevereine staat, en over diens burgers. Een belangrijk juridisch uitgangspunt is in dit verband dat de rechtsmacht van een staat zich beperkt tot zijn eigen grondgebied, omdat iedere staat op zijn eigen grondgebied soevereiniteit toekomt en iedere staat bij uitstek in staat is om daarop de rechten van zijn burgers te waarborgen. De soevereiniteit die een staat toekomt op zijn grondgebied wordt aangetast op het moment dat een andere staat rechtsmacht op dat grondgebied uitoefent.⁹ Slechts in uitzonderlijke situaties is door Europese en nationale rechters aangenomen dat een staat rechtsmacht heeft buiten zijn eigen grondgebied.¹⁰ Verder is van belang dat in de rechtspraak wordt aangenomen dat de Nederlandse Staat zich het lot aantrekt van Nederlandse staatsburgers of personen met een bijzondere band met Nederland die zich in het buitenland bevinden. De Nederlandse Staat heeft daarbij grote beleids- en beoordelingsvrijheid, omdat dit soort hulp en bijstand vaak geboden moet worden in onveilige situaties ter plaatse, waarbij internationale politieke belangen een grote rol spelen. Het is dus aan de Nederlandse Staat om te bepalen hoe hij vorm geeft aan deze hulp en bijstand.¹¹ Tegen de achtergrond van deze gedachten speelt naar het oordeel van de rechtbank de kwestie van de evacuatie zich af waarover de motie Belhaj spreekt.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de motie Belhaj van 18 augustus 2021 dan wel de Kamerbrief van 18 augustus 2021¹² in een bevoegdheid voor evacuatie bij of krachtens de wet voorziet. In deze motie is de regering verzocht om personeel dat voor de Nederlandse missies heeft gewerkt aan te merken als systematisch vervolgde groepen, en deze personen, samen met het Afghaanse ambassadepersoneel, tolken en Nederlandse staatsburgers, zo snel als mogelijk te evacueren, de asielprocedure van deze personen in Nederland af te handelen, en indien evacuatie niet mogelijk blijkt, deze groepen aan te merken als risicogroepen bij de asielaanvraag in Nederland. De motie is door een meerderheid van de leden van de Tweede Kamer aangenomen. De regering heeft toegezegd de motie uit te voeren. Hiermee is voor wat betreft de evacuatie een politiek-bestuurlijk standpunt ingenomen. Het politiek-bestuurlijk standpunt vormt geen wettelijke grondslag voor de evacuatie. Wel kan een motie en de politieke besluitvorming daarover relevant zijn voor de invulling van een bestaande bevoegdheid en de wijze waarop deze wordt gehanteerd. Zo kunnen voor uitvoering van de evacuatie wellicht besluiten nodig zijn waarvoor bijvoorbeeld de Visumcode¹³ of de Vw een grondslag biedt. In een voorkomend geval kan in een derde land als Qatar, Pakistan of Iran, aan Afghanen een visum wordt verleend om Nederland in te reizen. Dat betekent niet dat voor de evacuatie een publiekrechtelijke grondslag bestaat. Ook kan politieke besluitvorming worden omgezet in een bevoegdheid bij of krachtens de wet. Daarvan is voor wat betreft de evacuatie geen sprake. De door eiseres aangehaalde uitspraak¹⁴ brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat deze uitspraak ziet op een motie of uitlatingen van een minister over een bestaande bevoegdheid bij of krachtens de wet.

Naar het oordeel van de rechtbank is de brief van 30 november 2021 dan ook niet aan te merken als een besluit, omdat een bevoegdheid voor evacuatie bij of krachtens de wet ontbreekt en daarmee dus geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Hoewel bij hoge uitzondering een publiekrechtelijke bevoegdheidsgrondslag ook op een publiekrechtelijke taak, beleid zonder wettelijke basis, of de noodzaak tot het bieden van rechtsbescherming kan worden gebaseerd, ziet de rechtbank daar in dit geval, waarbij het gaat om de uitoefening van rechtsmacht op het grondgebied van een andere staat over diens burgers, geen ruimte voor.

De rechtbank volgt evenmin de stelling dat sprake is van een ‘gepretendeerde’ wettelijke bevoegdheid. Eiseres wijst in dit verband op de toelichting bij artikel 1:3 van de Awb en de Afdelingsuitspraak van 12 april 2006¹⁶. Uit die toelichting volgt dat onder ‘gepretendeerde’ bevoegdheid wordt begrepen dat een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan wordt geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht als het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat geen sprake is van een situatie waarin is beoogd dit rechtsgevolg tot stand te brengen.

In artikel 72, derde lid, van de Vw is bepaald dat voor de toepassing van deze afdeling met een beschikking tevens gelijkgesteld wordt een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, waaronder begrepen het niet verlenen van de verblijfsvergunning overeenkomstig artikel 14, tweede lid, van de Vw.

De rechtbank volgt verweerders in het standpunt¹⁷ dat, voor zover het gaat om evacuatie of overbrenging van niet-Nederlanders, die evacuatie of overbrenging niet heeft plaatsgevonden (of zo mogelijk nog zou moeten plaatsvinden) in of vanwege hun hoedanigheid als vreemdeling, maar omdat zij bijvoorbeeld behoorden tot de lokale staf van de Nederlandse ambassade, dus in de eventuele hoedanigheid van werknemer en zijn kerngezin. Zoals de rechtbank heeft overwogen in r.o. 3.4 gaat het om buitenlands beleid en daarbij valt eiseres niet onder de rechtsmacht van de Nederlandse Staat. Een andere opvatting zou betekenen dat een veelheid aan handelen en nalaten van verweerders ten opzichte van personen die zich in het buitenland bevinden, dat mogelijk uitmondt in een aanvraag tot toelating tot of verblijf in Nederland, onder het bereik van artikel 72, derde lid, van de Vw komt. Voor zo’n verstrekkende uitleg ziet de rechtbank geen aanknopingspunten.

Het handelen van verweerders in dit verband, of het nalaten daarvan, betreft dan ook geen handeling in de zin artikel 72, derde lid, van de Vw.

5. Het beroep is niet gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb of een handeling in de zin van artikel 72, derde lid, Vw. Het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit en het beroep tegen de brief van 30 november 2021 is daarom niet-ontvankelijk. Aan een inhoudelijke bespreking komt de rechtbank daarom niet toe.

6. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.