Rechtbank Amsterdam, 14-09-2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:5051, RK 21/3635

Unierecht

I. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest)

Artikel 47, eerste en tweede alinea, artikel 51, eerste lid, en artikel 52, derde lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) luiden als volgt:

Artikel 47

Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht

Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.

Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.

Artikel 51

Toepassingsgebied

1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.

Artikel 52

Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen

(...)

3. Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.

II. Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (hierna: Kaderbesluit 2002/584/JBZ), PbEG 2002, L 180/1, zoals gewijzigd bij Kaderbesluit 2009/299/JBZ, PbEU 2009, L 81/24

Artikel 1, derde lid, en artikel 15, eerste lid, van Kaderbesluit 2002/584/JBZ luiden als volgt:

Artikel 1

Verplichting tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel

(...)

3. Dit kaderbesluit kan niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, wordt aangetast.

Artikel 15

Beslissing over de overlevering

1. De uitvoerende rechterlijke autoriteit beslist, binnen de termijnen en onder de voorwaarden die in dit kaderbesluit zijn gesteld, over de overlevering van de betrokkene.

Nederlands recht

III. Overleveringswet (hierna: OLW)

De OLW (wet van 29 april 2004, Stb. 2004, 195), zoals laatstelijk gewijzigd bij wet van 17 maart 2021, Stb. 2021, 155, geeft uitvoering aan Kaderbesluit 2002/584/JBZ. Artikel 1, aanhef en onder g, artikel 11, eerste lid, artikel 26, eerste lid, en artikel 28, eerste tot en met derde lid, OLW luiden, voor zover van belang, als volgt:

Artikel 1

In deze wet wordt verstaan onder:

(...)

g. rechtbank: de rechtbank Amsterdam;

(...)

Artikel 11

1. Aan een Europees aanhoudingsbevel wordt geen gevolg gegeven in gevallen, waarin naar het oordeel van de rechtbank zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan dat de opgeëiste persoon na overlevering een reëel gevaar loopt dat zijn door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde grondrechten zullen worden geschonden.

Artikel 26

1. De rechtbank onderzoekt (...) de mogelijkheid van overlevering. (...)

Artikel 28

1. Uiterlijk veertien dagen na de sluiting van het onderzoek ter zitting doet de rechtbank uitspraak over de overlevering. De uitspraak wordt met redenen omkleed.

2. Bevindt de rechtbank (...) dat de overlevering niet kan worden toegestaan (...) dan weigert zij bij haar uitspraak de overlevering.

3. In andere dan de in het tweede lid voorziene gevallen staat de rechtbank bij haar uitspraak overlevering toe, tenzij zij van oordeel is dat met toepassing van artikel 11, eerste lid, geen gevolg dient te worden gegeven aan het Europees aanhoudingsbevel (...).

1. De opgeëiste persoon is een onderdaan van Polen. Tegen hem zijn zes Europese aanhoudingsbevelen (hierna: EAB’s) uitgevaardigd door Poolse rechterlijke autoriteiten, (in twee EAB’s) met het oog op uitvoering van vrijheidsbenemende straffen en (in de overige vier EAB’s) met het oog op strafvervolgingen. De rechtbank Amsterdam moet beslissen over de tenuitvoerlegging van die EAB’s. De betrokkene heeft niet ingestemd met zijn overlevering aan Polen.

2. De zaak waarin de rechtbank prejudiciële vragen voorlegt aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) betreft een EAB dat is uitgevaardigd op 7 april 2020 met het oog op strafvervolging en dat betrekking heeft op de verdenking dat de opgeëiste persoon zich heeft schuldig gemaakt aan, kort gezegd, oplichting. De overige EAB’s met het oog op strafvervolging zien op een groot aantal identieke verdenkingen.

3. De rechtbank ziet geen gronden die aan de overlevering van de opgeëiste persoon in de weg zouden kunnen staan, met uitzondering van de kwestie waarop de prejudiciële vragen betrekking hebben.

4. De rechtbank heeft vastgesteld dat vanaf najaar 2017 sprake is van structurele of fundamentele gebreken met betrekking tot de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in de uitvaardigende lidstaat, die dus ten tijde van de uitvaardiging van het onderhavige EAB al bestonden en ook nu nog bestaan en die sinds het najaar van 2017 in toenemende mate verergerd zijn. Vanwege die gebreken bestaat er in de uitvaardigende lidstaat in het algemeen een reëel gevaar van schending van de kern van het door artikel 47, tweede alinea, Handvest gewaarborgde grondrecht op een eerlijk proces, te weten een reëel gevaar van schending van het recht op een onafhankelijk gerecht.

5. Die structurele of fundamentele gebreken raken (ten dele) ook aan het door artikel 47, tweede alinea, Handvest gewaarborgde grondrecht op een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Die gebreken volgen uit een wet van 8 december 2017 die op 17 januari 2018 in werking is getreden en die betrekking heeft op de positie van de Krajowa Rada Sądownictwa (Nationale Raad voor de Rechtspraak, Polen, hierna: KRS) en zijn rol bij de benoeming van leden van de Poolse rechterlijke macht.¹ De Sąd Najwyższy (Hoogste Rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen, hierna: SN) heeft in zijn resolutie van 23 januari 2020 in zaak nummer BSA I-4110-1/20 vastgesteld dat de KRS onder de in 2018 in werking getreden wetgeving geen onafhankelijk orgaan is maar rechtstreeks onderworpen is aan politieke autoriteiten en dat dit gebrek aan onafhankelijkheid² tot gebreken in de procedure tot benoeming van rechters leidt. Wat betreft andere gerechten dan de SN houdt de resolutie als conclusie in dat een zittingscombinatie van een gerecht niet behoorlijk is samengesteld in de zin van het Poolse Wetboek van Strafvordering wanneer die combinatie mede bestaat uit een persoon die tot rechter is benoemd op voordracht van de KRS overeenkomstig de in 2018 in werking getreden wetgeving, voor zover het gebrek dat aan de benoemingsprocedure kleeft in de omstandigheden van het geval tot een schending van de waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid in de zin van de Poolse Grondwet, artikel 47 Handvest en artikel 6 EVRM leidt. Deze conclusie is niet van toepassing op vonnissen die zijn gewezen vóór de resolutie noch op vonnissen die nog worden gewezen in procedures die al aanhangig waren bij een zittingscombinatie op het moment van de resolutie.³

De rechtbank is uit een andere EAB-zaak ambtshalve bekend met een lijst van 25 januari 2020 met de namen van 384 rechters die onder de in 2018 in werking getreden wetgeving op voordracht van de KRS zijn benoemd.⁴ Het is aannemelijk dat dit aantal benoemingen in de loop der tijd alleen maar is toegenomen.

Er bestaat dus een reëel gevaar dat een opgeëiste persoon die aan Polen wordt overgeleverd met het oog op strafvervolging bij de behandeling van zijn strafzaak wordt geconfronteerd met één of meer rechters die onder de in 2018 in werking getreden wetgeving op voordracht van de KRS zijn benoemd.

6. Een opgeëiste persoon wiens overlevering aan Polen wordt verzocht met het oog op strafvervolging kan echter in de overleveringsprocedure niet specificeren welke rechters na zijn overlevering in de uitvaardigende lidstaat zijn zaak zullen behandelen, omdat in Polen zaken willekeurig worden toegedeeld aan de rechters van een gerecht. Een dergelijke opgeëiste persoon verkeert dus in de feitelijke onmogelijkheid om een beroep op onregelmatigheden bij de benoeming van één of meer rechters te individualiseren. Bovendien kan een opgeëiste persoon na zijn overlevering aan Polen de rechtsgeldigheid van de benoeming van een rechter of de rechtmatigheid van de uitoefening van diens rechterlijke taken niet effectief betwisten. Op grond van wetgeving die op 14 februari 2020 in werking is getreden,⁵ mogen Poolse gerechten een dergelijk verweer niet onderzoeken.⁶

7. De rechtbank kan evenwel uit hetgeen zij onder 5 en 6 heeft overwogen niet zonder meer de conclusie trekken dat, in geval van overlevering aan de uitvaardigende lidstaat, een (algemeen of individueel) reëel gevaar bestaat van schending van het recht op een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld, reeds omdat niet duidelijk is welke toets zij moet aanleggen bij de beoordeling of dat recht dreigt te worden geschonden. In dit verband is ook relevant dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van oordeel is dat het recht op een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld, zoals gegarandeerd door artikel 6 EVRM, een “stand-alone” recht is dat niettemin in een zeer nauwe verhouding staat tot de waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Bij de beoordeling of onregelmatigheden bij de benoeming van een rechter een schending opleveren van dat recht hanteert het EHRM een drieledige, retrospectieve toets.⁷ Het is onduidelijk of deze toets ook in de transnationale context van een beslissing over overlevering met het oog op strafvervolging – wat naar zijn aard een prospectieve toets veronderstelt – moet worden toegepast.

8. Het voorgaande roept de vragen op:

- of het “onderzoek in twee fasen” uit de arresten Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat)⁸ (ook bekend onder de aanduiding LM) en Openbaar Ministerie (Onafhankelijkheid van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit)⁹ (ook bekend onder de aanduiding L en P), dat ziet op de beoordeling of, in geval van overlevering, het recht op een onafhankelijk gerecht dreigt te worden geschonden, van toepassing is op een beoordeling of, in geval van overlevering, het recht op een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld dreigt te worden geschonden;

- zo ja: hoe beide “fasen” van dat onderzoek dan moeten worden toegepast, mede in het licht van de vaststellingen dat de opgeëiste persoon in de overleveringsprocedure feitelijk niet kan aanvoeren welke rechters zijn zaak in Polen zullen behandelen en dat hij hoe dan ook in Polen geen doeltreffende voorziening in rechte zal hebben tegen een eventuele schending van het recht op een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld;

- zo neen: welke toets dan moet worden aangelegd in een geval waarin de opgeëiste persoon in de overleveringsprocedure feitelijk niet kan aanvoeren welke rechters zijn zaak in Polen zullen behandelen en waarin hij hoe dan ook in Polen geen doeltreffende voorziening in rechte zal hebben tegen een eventuele schending van het recht op een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.

9. Het Supreme Court van Ierland heeft bij beslissing van 30 juli 2021 prejudiciële vragen gesteld. Deze prejudiciële verwijzing, die het Hof van Justitie op 3 augustus 2021 heeft ontvangen, is bij het Hof van Justitie bekend als zaak C-480/21 (Minister for Justice and Equality). De rechtbank begrijpt de verwijzingsbeslissing in die zaak zo, dat ook de Ierse rechter in de kern de in overweging 8 opgeworpen vragen aan de orde wil stellen. In het bijzonder de eerste vraag van de Ierse rechter verstaat de rechtbank zo, dat deze de toepasselijkheid van het in de arresten Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) en Openbaar Ministerie (Onafhankelijkheid van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit) bedoelde “onderzoek in twee fasen” aan de orde beoogt te stellen op een onderzoek of een schending dreigt van het recht op een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.

10. De rechtbank is het met het Supreme Court eens dat het antwoord op deze vragen niet “clair” is noch zonder meer voortvloeit uit de eerdere rechtspraak van het Hof van Justitie.

11. Met het Supreme Court acht de rechtbank een spoedige beantwoording van de vragen gewenst. Evenals in Ierland,¹⁰ vormen in Nederland EAB’s die zijn uitgevaardigd door Poolse rechterlijke autoriteiten een groot deel van de totale werkvoorraad van de uitvoerende rechterlijke autoriteit.¹¹ Anders dan in de verwezen Ierse zaken, bevindt de betrokkene in de onderhavige zaak zich in overleveringsdetentie in afwachting van de beslissing over de overlevering. De rechtbank zal zich daarom aansluiten bij de vragen die door het Supreme Court zijn gesteld en zal om toepassing van de spoedprocedure verzoeken.

12. De rechtbank zal – tegen de achtergrond van hetgeen hiervoor onder punt 8 is overwogen – de volgende prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie voorleggen:¹²

(1) Is het passend om de toets die in het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) uiteen is gezet en die in het arrest Openbaar Ministerie (Onafhankelijkheid van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit) is bevestigd, toe te passen, wanneer een reëel gevaar bestaat dat de betrokkene zal worden berecht door een gerecht dat niet vooraf bij wet is vastgesteld?

(2) Is het passend om de toets die in het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) uiteen is gezet en die in het arrest Openbaar Ministerie (Onafhankelijkheid van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit) is bevestigd, toe te passen, wanneer een opgeëiste persoon die zich tegen zijn overlevering wil verzetten niet aan die toets kan voldoen vanwege het feit dat het niet mogelijk is om op dat moment de samenstelling van de gerechten die hem zullen berechten vast te stellen vanwege de wijze waarop zaken op willekeurige wijze worden toegedeeld?

(3) Levert de afwezigheid van een doeltreffende voorziening in rechte om de rechtsgeldigheid van de benoeming van rechters in Polen te betwisten in omstandigheden waarin het duidelijk is dat de opgeëiste persoon op dit moment niet kan vaststellen dat de gerechten die hem zullen berechten uit rechters zullen bestaan die niet rechtmatig zijn benoemd, een schending van de kern van het recht op een eerlijk proces op, op grond waarvan de uitvoerende rechterlijke autoriteit van overlevering van de opgeëiste persoon moet afzien?

13. De rechtbank verzoekt het Hof van Justitie deze prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de spoedprocedure zoals bedoeld in artikel 267, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) en artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering.

14. De prejudiciële vragen hebben betrekking op een gebied als bedoeld in titel V van het derde deel van het VWEU. De opgeëiste persoon bevindt zich thans in overleveringsdetentie in Nederland op grond van een EAB dat strekt tot uitvoering van een vrijheidsbenemende straf in afwachting van de beslissing over de overlevering (zie overwegingen 1 en 2). Uit het oogpunt van proceseconomie is een gezamenlijke behandeling van en beslissing op die zes EAB’s aangewezen. De rechtbank kan die beslissing niet nemen, zolang het Hof van Justitie de prejudiciële vragen niet heeft beantwoord. Het spoedige antwoord van het Hof van Justitie op de prejudiciële vragen zal dan ook rechtstreeks en doorslaggevend van invloed zijn op de duur van de overleveringsdetentie van de betrokkene.