Rechtbank Amsterdam, 06-04-2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:2391 BW2542, AWB 11/999 VEROR

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

en

Procesverloop

Bij besluit van 24 september 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder de exploitatievergunning voor prostitutiebedrijf Club Bianca ingetrokken.

Bij besluit van 14 februari 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en een verzoek ingediend een voorlopige voorziening te treffen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij uitspraak van 30 maart 2011 is het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen (geregistreerd onder zaaknummer AWB 11/998 VEROR).

De meervoudige kamer van deze rechtbank heeft de behandeling van het beroep op de zitting van 19 september 2011 geschorst om getuigen te horen. De rechter-commissaris (RC) heeft op 7 oktober 2011 getuigen gehoord.

Bij uitspraak van 4 januari 2012 is een nieuw gedaan verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen (geregistreerd onder zaaknummer AWB 11/5619 VEROR).

Overwegingen

1. Feiten en omstandigheden

1.1. Aan eiseres is op 11 februari 2009 een exploitatievergunning verleend voor de uitoefening van een besloten prostitutiebedrijf. Zij oefent het bedrijf uit onder de naam Club Bianca.

1.2. Bij brief van 9 februari 2010 heeft verweerder eiseres aangeschreven omdat er signalen zijn binnengekomen dat er bij Club Bianca wellicht handelingen worden verricht die strijdig zijn dan wel strijdigheid kunnen opleveren met de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV), paragraaf 4.1. Het zou daarbij gaan om onveilig geslachtelijk verkeer tussen prostituees en klanten, waarbij beiden risico’s kunnen lopen op seksueel overdraagbare aandoeningen (SOA’s).

1.3. Op 8 maart 2010 hebben twee bij Club Bianca werkzame prostituees bij de vertrouwenspersoon een verklaring afgelegd over de werkomstandigheden bij Club Bianca. Op 17 maart 2010 heeft de vertrouwenspersoon hiervan aangifte gedaan bij de zedenpolitie. De vertrouwenspersoon heeft - kort gezegd - verklaard dat volgens de prostituees sprake is van slechte, onvrije en onveilige werkomstandigheden. Op 18 maart 2010 heeft de Politie Amsterdam-Amstelland (hierna: de politie) een bestuurlijke rapportage opgemaakt, waarbij is gevoegd het verhoor van 17 maart 2010 van de vertrouwenspersoon en een rapport van [toezichthouder], toezichthouder prostitutiebedrijven, van 4 februari 2007. Op 13 april 2010 heeft een derde prostituee zich bij de vertrouwenspersoon gemeld, die eveneens een verklaring over de werkomstandigheden bij Club Bianca heeft afgelegd. Van dit gesprek heeft de vertrouwenspersoon een verslag overgelegd.

1.4. Verweerder heeft vervolgens bij brief van 20 juli 2010 een vooraankondiging intrekking exploitatievergunning prostitutiebedrijf aan eiseres toegezonden. Verweerder vermeldt in deze brief dat ook ná de aanschrijving van 9 februari 2010 signalen zijn binnengekomen van voortzetting van onveilige sekspraktijken.

1.5. Op 31 augustus 2010 heeft zich opnieuw een bij Club Bianca werkzame prostituee gemeld bij de vertrouwenspersoon. Het met haar gevoerde gesprek is eveneens door de vertrouwenspersoon in een verslag neergelegd.

1.6. Naar aanleiding van al het voorgaande heeft verweerder het primaire besluit genomen.

1.7. Op 7 oktober 2011 heeft de RC drie prostituees (onder ede) gehoord die bij Club Bianca werkzaam zijn (geweest). Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt, dat aan partijen is verzonden. Deze prostituees hebben allen – kort gezegd – verklaard dat zij bij Club Bianca niet worden gedwongen tot seksuele handelingen zonder condoom en dat zij zich niet onder druk gezet voelen om dingen te doen die zij niet willen.

2. Standpunten van partijen

2.1. In het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder zich - kort gezegd - op het standpunt gesteld dat uit de verklaringen van de anonieme meldsters kan worden afgeleid dat er vanuit de bedrijfsleiding dwang wordt uitgeoefend om onveilige seksuele handelingen te verrichten met klanten, door het bevoordelen van prostituees die bereid zijn daaraan te voldoen en dat er geen keus bestaat een klant te weigeren. Uit de verklaringen volgt ook dat de prostituees niet vrijgelaten worden om te beslissen over hun persoonlijke integriteit. Dat de verklaring van de vertrouwenspersoon inzake deze misstanden een verklaring “van horen zeggen” is en dat de identiteit van de vier prostituees niet bekend is, doet aan het voorgaande niet af. Naast de afgelegde verklaringen, worden de mogelijkheden en ervaringen voor verschillende seksuele handelingen bij Club Bianca regelmatig genoemd op de website www.hookers.nl.

2.2. In beroep en ter zitting heeft eiseres - kort gezegd - aangevoerd dat op verweerder een zeer zware bewijslast en dus onderzoeksplicht rust, door het zeer ingrijpende en belastende karakter van het onderhavige intrekkingsbesluit. De door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde bewijsmiddelen zijn onvoldoende om aan deze bewijslast te voldoen. Zowel de verklaringen van de prostituees als de publicaties op www.hookers.nl zijn anoniem en daardoor oncontroleerbaar. Daarnaast heeft verweerder geen eigen onderzoek verricht naar het waarheidsgehalte van de betreffende getuigenverklaringen. Verweerder heeft derhalve niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast en onderzoeksplicht. Dit klemt te meer vanwege het overgelegde tegenbewijs in de vorm van de drie verklaringen bij de RC. Verweerder heeft derhalve niet aannemelijk kunnen maken dat een intrekkingsgrond zich voordeed en heeft in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel gehandeld.

3. Wettelijk kader

3.2. Artikel 3.34 van de APV bepaalt de bijzondere gronden voor intrekking van een exploitatievergunning van een prostitutiebedrijf. Kort gezegd en voor zover hier relevant kan de burgemeester een vergunning voor een prostitutiebedrijf intrekken als het bedrijfsplan onvoldoende garanties geeft voor de bescherming van de prostituees of niet voldoet aan de daaraan in de APV gestelde regels, indien in strijd wordt gehandeld met dit bedrijfsplan en als de exploitant of leidinggevende onvoldoende doet wat nodig is voor een goede gang van zaken binnen het prostitutiebedrijf.

3.3. Ingevolge artikel 5:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is een toezichthouder bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner.

3.4. Ingevolge artikel 5:16 van de Awb is een toezichthouder bevoegd inlichtingen te vorderen.

3.5. Op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, is een ieder verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.

4. Inhoudelijke beoordeling

4.1. Allereerst moet worden beoordeeld of eiseres nog een procesbelang heeft bij de beoordeling van dit beroep, nu de exploitatievergunning op 1 maart 2012 is verlopen. Eiseres stelt dat haar procesbelang erin is gelegen dat zij voornemens is na deze datum opnieuw een vergunning aan te vragen. Daarvoor is volgens verweerder van belang dat de rechtbank een oordeel geeft over de vermeende misstanden binnen Club Bianca en daarmee over de rechtmatigheid van het intrekkingsbesluit. De rechtbank ziet hierin voldoende procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep.

4.2. In geschil is het antwoord op de vraag of verweerder de exploitatievergunning van Club Bianca in redelijkheid heeft kunnen intrekken.

4.3. Volgens vaste jurisprudentie is het aan verweerder om bij een belastend besluit als het aan de orde zijnde besluit tot intrekking van de exploitatievergunning de nodige kennis omtrent de relevante omstandigheden te vergaren. Dat betekent dat de last om te bewijzen dat is voldaan aan de voorwaarden voor intrekking van de vergunning in beginsel op verweerder rust. Verweerder is daar naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd. De rechtbank overweegt hiertoe het navolgende.

4.4. Verweerder heeft aan de intrekking van de vergunning de volgende bewijsmiddelen ten grondslag gelegd. Ten eerste heeft de vertrouwenspersoon op 17 maart 2010 aangifte gedaan bij de zedenpolitie naar aanleiding van twee meldingen van bij Club Bianca werkzame prostituees. De verklaring van de vertrouwenspersoon is neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Verweerder stelt dat de vertrouwenspersoon sinds haar aantreden in 2009 al heeft gehoord van misstanden bij Club Bianca. In dit verband wijst verweerder ook naar het feit dat ook al in 2007 meldingen zijn gedaan, wat erop duidt dat sprake is van een zeker patroon. Verweerder betoogt voorts dat de vertrouwenspersoon een bijzondere deskundigheid bezit en dat daarom veel waarde kan worden gehecht aan hetgeen de vertrouwenspersoon op 17 maart 2010 bij de politie heeft verklaard. Ten derde wijst verweerder op de website www.hookers.nl, waarop klanten van Club Bianca “recensies” kunnen achterlaten over hun ervaringen aldaar. Deze internetpublicaties ondersteunen de verklaringen van de prostituees en de vertrouwenspersoon dat er binnen Club Bianca mogelijkheden zijn tot het hebben van onveilige seks, aldus verweerder.

4.5. Ten aanzien van deze bewijsmiddelen heeft verweerder betoogd dat als hem dusdanige verontrustende signalen vanuit de prostitutiebranche bereiken, deze signalen zeer serieus worden genomen. Gelet op de aard van de branche hechten zowel prostituees als klanten van prostitutiebedrijven namelijk zeer aan de anonimiteit. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat deze signalen zeer serieus dienen te worden genomen, gelet ook op het publieke belang dat is gemoeid met de optimale bescherming van zowel prostituees als klanten van prostitutiebedrijven. De rechtbank deelt eveneens verweerders standpunt dat geen reden bestaat om de verklaring van de vertrouwenspersoon in twijfel te trekken of eraan te twijfelen dat zij zorgvuldig te werk is gegaan. De rechtbank is tot slot met verweerder van oordeel dat onder die omstandigheden in de rede ligt dat een beslissing tot intrekking van de verleende exploitatievergunning zorgvuldig wordt voorbereid.

4.6. De rechtbank is echter ook van oordeel dat een dusdanig belastend besluit als het onderhavige intrekkingsbesluit gedragen moet kunnen worden door de onderliggende feiten en omstandigheden en de bewijsmiddelen waaruit deze blijken. De feiten en omstandigheden dienen bovendien voldoende concreet en verifieerbaar te zijn.

4.7. Gelet hierop dient de rechtbank te beoordelen of verweerder voldoende van dergelijke concrete en verifieerbare relevante feiten en omstandigheden heeft verzameld op grond waarvan verweerder tot intrekking van de vergunning mocht overgaan. Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende. Het is juist dat er in beginsel van uit mag worden uitgegaan dat hetgeen in een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal is neergelegd een juiste weergave is van hetgeen is verklaard. Echter, hetgeen de vertrouwenspersoon heeft verklaard ten aanzien van de misstanden bij Club Bianca betreft een beschrijving van twee gesprekken met bij Club Bianca werkzame prostituees over de werkomstandigheden. Het is aldus een verklaring “van horen zeggen”. Daarnaast hebben deze twee prostituees ervoor gekozen anoniem te blijven. De gesprekken van de derde en vierde melding zijn door de vertrouwenspersoon neergelegd in een verslag, welke verslagen aan het dossier zijn toegevoegd. Ook deze twee prostituees hebben een anonieme verklaring afgelegd. Tot slot is hierbij van belang dat de vertrouwenspersoon ter zitting van 19 september 2011 heeft verklaard dat in totaal drie prostituees verklaringen hebben afgelegd en één van die drie nog een tweede verklaring heeft afgelegd. Deze tweede verklaring heeft tot geleid tot de melding van 21 augustus 2010. Aldus is er sprake van vier meldingen door drie prostituees.

4.8. Bij de omstandigheid dat de verklaringen van horen zeggen zijn komt nog dat de in die verklaringen vermelde feiten en omstandigheden betreffende de gemelde misstanden in Club Bianca zijn samengevat in conclusies van de vertrouwenspersoon, zonder dat duidelijk wordt wat individuele prostituees daaromtrent uit eigen persoonlijke ervaring hebben verklaard. Tot slot is van belang dat de afgelegde verklaringen omtrent de misstanden niet worden ondersteund door objectieve en verifieerbare gegevens uit een andere ondersteunende bron. De internetpublicaties op www.hookers.nl zijn anoniem en niet verifieerbaar, zodat daaraan niet de waarde kan worden toegekend die verweerder daaraan toegekend zou willen zien.

4.9. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de aard van het bewijs verband houdt met het gevaar en de risico’s waaraan medewerkers in de prostitutiebranche worden blootgesteld. De constatering dat sprake is van gedwongen prostitutie of uitbuiting van prostituees is niet eenvoudig vast te stellen. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen deze omstandigheden niet afdoen aan de onder 4.8 genoemde tekortkomingen, temeer nu door eiseres tegenbewijs is overgelegd in de vorm van drie bij de RC onder ede afgelegde verklaringen van bij Club Bianca werkzame prostituees. Van belang is dat deze verklaringen niet anoniem en niet “van horen zeggen” zijn. Deze drie verklaringen staan haaks op hetgeen door de prostituees bij de vertrouwenspersoon is verklaard. Tegen deze achtergrond bezien kunnen de anonieme verklaringen bij de vertrouwenspersoon, en de publicaties op www.hookers.nl zonder door verweerder aangevoerde nadere uit onderzoek blijkende concrete feiten en omstandigheden het bestreden besluit niet dragen. Verweerder beschikt hier echter niet over. Dat de verklaringen door de prostituees wel in persoon zijn afgelegd bij de vertrouwenspersoon doet hieraan niet af.

4.10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen had van verweerder mogen worden verwacht dat verweerder op basis van bovengenoemde verontrustende signalen nader onderzoek zou hebben verricht. Verweerder heeft dit naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte nagelaten. De rechtbank heeft begrip voor het standpunt van verweerder dat prostituees niet snel overgaan tot het doen van aangifte of melding van misstanden in de werkomgeving, omdat zij hechten aan hun anonimiteit. In het onderhavige geval bestond volgens verweerder daarnaast nog de angst bij de prostituees dat hun identiteit bij eiseres bekend werd. Gelet echter op de aard en ernst van de meldingen had het naar het oordeel van de rechtbank toch op de weg van verweerder gelegen om in ieder geval pogingen te ondernemen de betreffende prostituees ertoe te bewegen om ofwel bij verweerder ofwel bij de politie een (anonieme) verklaring af te leggen. Verweerder had hiervoor bijvoorbeeld de vertrouwenspersoon kunnen inschakelen om de prostituees hiertoe te bewegen en zonodig hierin te begeleiden. De politie had van de anonieme verklaring van de prostituees een op ambtseed of ambtsbelofte proces-verbaal kunnen optekenen.

4.11. Ter zitting is daarnaast besproken welke mogelijkheden er in de wetgeving zijn neergelegd voor verweerder ten behoeve van het verrichten van nader onderzoek. Titel 5.2 van de Awb, waarin het toezicht op de naleving is geregeld, kent rechtstreeks een aantal standaardbevoegdheden toe aan de personen die bij of krachtens wettelijk voorschrift met toezicht op de naleving zijn belast, zodat verweerder door middel van een toezichthouder kan nagaan of voorschriften worden nageleefd. De in deze titel genoemde bevoegdheden houden onder meer in een bevoegdheid tot binnentreden en om inlichtingen te verzoeken waarop naar waarheid moet worden geantwoord. Bevindingen uit een dergelijk onderzoek hadden wellicht steunbewijs als bedoeld in rechtsoverweging 4.8 kunnen opleveren. Gelet hierop wordt het standpunt van verweerder dat in deze branche weinig mogelijkheden voor hem bestaan tot nader onderzoek, in die zin niet gedeeld. Dat verweerder van dergelijk onderzoek weinig resultaat verwacht, is een afweging die voor rekening en risico van verweerder moet blijven.

4.12. Gezien het vorenstaande komt het bestreden besluit wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel in artikel 3:2 van de Awb en het motiveringsbeginsel in artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.

4.13. Ter zitting heeft eiseres verzocht om toewijzing van een voorlopige voorziening en de rechtbank verzocht om het primaire besluit te schorsen en verweerder op te dragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank zal het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen. Gelet op het verlopen van de exploitatievergunning op 1 maart 2012 bestaat hiertoe onvoldoende spoedeisend belang. Aan verweerder kan dan ook niet worden opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Hiertoe overweegt de rechtbank nog dat aan verweerder niet meer kan worden opgedragen om nader onderzoek te verrichten bij Club Bianca, omdat deze reeds is gesloten.

4.14. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak van 10 december 2008 (te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJN BG6401) heeft overwogen, dient de rechtbank, ingeval een besluit wordt vernietigd, de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. De rechtbank ziet daar op dit moment geen aanleiding voor nu, zoals hiervoor overwogen, de exploitatievergunning op 1 maart 2012 is verlopen. Gelet hierop is het geschil dus al finaal beslecht.

De rechtbank

de griffier de voorzitter