Parket bij de Hoge Raad, 12-05-2023, ECLI:NL:PHR:2023:485, 22/03173
Parket bij de Hoge Raad, 12-05-2023, ECLI:NL:PHR:2023:485, 22/03173
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 12 mei 2023
- Datum publicatie
- 2 juni 2023
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2023:485
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2023:1430
- Zaaknummer
- 22/03173
Inhoudsindicatie
Parkeerbelasting. Art. 219(2), 225(8) en 234(3) Gemeentewet. Naheffing naar een ‘dagtarief’ van € 30 geoorloofd? Exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.
Aan belanghebbende is tweemaal een naheffingsaanslag parkeerbelasting opgelegd naar een tarief van € 30. Dit betreft een ‘dagtarief’, namelijk een tarief dat geldt per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan.
Het Hof heeft geoordeeld dat (a) naheffing naar het ‘dagtarief’ in overeenstemming is met de parkeerbelastingregels in de Gemeente Delft en niet in strijd is met de Gemeentewet, en (b) dat het ‘dagtarief’ niet disproportioneel is.
A-G Pauwels komt in zijn conclusie onder meer tot de volgende bevindingen: (i) naheffing naar een ‘dagtarief’ is niet in strijd met de naheffingsregeling van art. 234(3) Gemeentewet; (ii) een ‘dagtarief’ is niet in strijd met de tariefbepalingen in de Gemeentewet; (iii) een (dag)tarief van € 30 is niet in strijd met de Gemeentewet; (iv) een gemeentelijke wetgever kan als uitgangspunt in redelijkheid tot de invoering van een ‘dagtarief’ besluiten, (v) bij toetsing aan het evenredigheidsbeginsel komt als uitgangspunt geen betekenis toe aan de verhouding tussen het ‘dagtarief’ en het hoogste parkeerduurafhankelijke uurtarief dat elders in de gemeente geldt; (vi) het oordeel van het Hof dat het tarief van € 30 niet disproportioneel is, getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en behoefde niet meer motivering.
De A-G geeft de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 22/03173
Datum 12 mei 2023
Belastingkamer B
Onderwerp/tijdvak Parkeerbelasting
Nr. Gerechtshof BK-21/00740 en BK-21/01034
Nr. Rechtbank SGR 20/6466 en SGR 20/6467
CONCLUSIE
M.R.T. Pauwels
In de zaak van
[X] (belanghebbende)
tegen
het college van burgemeester & wethouders van de gemeente Delft (het College)
1 Overzicht van deze zaak en van de conclusie
Deze zaak gaat over een belanghebbende aan wie tweemaal een naheffingsaanslag parkeerbelasting is opgelegd wegens het parkeren op een locatie in de gemeente Delft zonder de verschuldigde parkeerbelasting te betalen. Deze naheffingsaanslagen zijn opgelegd naar een tarief van € 30 (met daarbij kosten van € 61). Dit tarief betreft een ‘dagtarief’, namelijk een tarief dat geldt per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan.
Het Hof heeft in de kern geoordeeld dat (i) naheffing naar het ‘dagtarief’ in overeenstemming is met de parkeerbelastingregels in de Gemeente Delft en niet in strijd is met de Gemeentewet, en dat (ii) het ‘dagtarief’ niet disproportioneel is.
Deze oordelen zijn bestendige jurisprudentie van gerechtshof Den Haag (6.22-6.25). De Hoge Raad heeft onlangs een cassatieberoep tegen een vergelijkbare uitspraak ongegrond verklaard met toepassing van art. 81 Wet RO (6.24). Reden om deze zaak toch te selecteren voor het nemen van een conclusie is enerzijds dat er meer gemeenten zijn die een ‘dagtarief’ voor bepaalde locaties hanteren (3.11-3.12) en anderzijds dat er ook feitenrechters zijn die strenger oordelen over een ‘dagtarief’ (6.16-6.20). Gegeven dat een ‘dagtarief’ kennelijk een instrument is dat sommige gemeenten hanteren in het kader van parkeerregulering, lijkt het gewenst dat de Hoge Raad duidelijkheid schept over het rechtskader. Dat is van belang voor bijvoorbeeld gemeenten die dat instrument gebruiken of overwegen in te zetten, belastingplichtigen die te maken krijgen met een (na)heffing van parkeerbelasting met toepassing van een ‘dagtarief’, en de feitenrechters opdat zij uitgaan van het juiste toetsingskader. De kwestie heeft bovendien een zekere actualiteitswaarde: in de week voorafgaand aan deze conclusie berichtten media dat de gemeente Den Haag een proef start met een ‘dagtarief’ van € 50 (3.13).
Onderdeel 3 van deze conclusie betreft een weergave van de toepasselijke regelgeving. In onderdeel 4bespreek ik de toelichting op het cassatiemiddel, omdat de strekking van diverse onderdelen daarvan mij niet geheel duidelijk is. Ik geef in dit onderdeel reeds mijn oordeel over enige mogelijke klachten, waardoor ik mij in de rest van de conclusie kan richten op de kern van het geschil, namelijk het oordeel van het Hof dat het ‘dagtarief’ niet disproportioneel is.
Onderdeel 5 behandelt enige wetsgeschiedenis van de parkeerbelasting. In het eerste deel van onderdeel 6ga ik in op exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften niet zijnde wetten in formele zin. In het tweede deel geef ik een overzicht van jurisprudentie van feitenrechters over een ‘dagtarief’. Onderdeel 7bestaat eveneens uit twee delen. Het eerste deel betreft mijn algemene beschouwing over (de wijze van) toetsing van een ‘dagtarief’. In het tweede deel ga ik in op de klachten van belanghebbende.
Mijn bevindingen zijn de volgende:
- (i) naheffing naar een ‘dagtarief’ dat is geregeld op een wijze zoals de gemeente Delft heeft gedaan, is niet in strijd met de naheffingsregeling van art. 234(3) Gemeentewet (4.4 en 4.6);
- (ii) een ‘dagtarief’ is niet in strijd met de tariefbepalingen in de Gemeentewet (7.2);
- (iii) een tarief van € 30 is niet in strijd met de Gemeentewet (7.3);
- (iv-a) maatstaf voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is of de gemeentelijke wetgever bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de betrokken regeling heeft kunnen komen (6.14);
- (iv-b) in het kader van de toetsing van een ‘dagtarief’ gaat het om een afweging van het met een ‘dagtarief’ behartigde belang in het kader van parkeerregulering tegen het financiële belang van de parkeerbelastingplichtige en het belang dat op de desbetreffende locatie kan worden geparkeerd (7.4-7.5);
- (iv-c) de beoordeling door de feitenrechter van de door de gemeentelijke wetgever gemaakte afweging moet terughoudend zijn, omdat de gemeentelijke wetgever bij de tariefstelling voor de parkeerbelasting een ruime beoordelingsmarge toekomt en geen fundamentele rechten in het geding zijn (7.7);
- (iv-d) bij de beoordeling komt als uitgangspunt geen betekenis toe aan de verhouding tussen het ‘dagtarief’ en het hoogste parkeerduurafhankelijke uurtarief dat elders in de desbetreffende gemeente geldt (7.8)
- (iv-e) gelet op dit een en ander, kan een gemeentelijke wetgever als uitgangspunt in redelijkheid tot de invoering van een ‘dagtarief’ besluiten (7.9);
- (v) het oordeel van het Hof dat het tarief van € 30 niet disproportioneel is, getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en behoefde niet meer motivering (7.13).
In onderdeel 8 bespreek ik het cassatiemiddel aan de hand van mijn bevindingen. Die bespreking mondt erin uit dat ik de Hoge Raad in overweging geef het cassatieberoep ongegrond te verklaren.
2 De feiten, het geding in feitelijke instanties, en het geding in cassatie
Belanghebbende parkeert op 5 en 7 december 2019 op een parkeerplaats aan de [a-straat] in de gemeente Delft (hierna: de parkeerlocatie). Op de parkeerlocatie mag op de desbetreffende tijdstippen worden geparkeerd met een parkeervergunning dan wel tegen betaling van parkeerbelasting. Het tarief voor de parkeerbelasting op de parkeerlocatie bedraagt € 30 per 60 minuten, met dien verstande dat het tarief van € 30 geldt per periode van 24 uur of een gedeelte ervan.
Belanghebbende heeft geen parkeervergunning om te parkeren op de parkeerlocatie. Belanghebbende betaalt geen parkeerbelasting voor het parkeren. De heffingsambtenaar legt daarom aan belanghebbende twee naheffingsaanslagen parkeerbelastingen op van elk € 91, bestaande uit € 30 aan parkeerbelasting en € 61 aan kosten van de naheffingsaanslag.
Gerechtshof Den Haag 1
Het Hof oordeelt, in navolging van de Rechtbank2, dat de naheffingsaanslagen terecht en naar het juiste bedrag zijn opgelegd. Voor zover in cassatie van belang verwerpt het Hof (rov. 6.10) het standpunt van belanghebbende dat het tarief disproportioneel is. Het tarief is in overeenstemming met de toepasselijke regelgeving. Gegeven de ruime vrijheid die de wetgever aan de gemeenten heeft toegekend bij het kiezen van tarieven voor gemeentelijke heffingen, is de hoogte van het tarief van € 30 niet van redelijke grond ontbloot en niet buitenproportioneel, aldus het Hof.
Het geding in cassatie
Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft, na daartoe op regelmatige wijze te zijn uitgenodigd, geen verweerschrift ingediend.
Belanghebbende stelt een middel voor cassatie voor. Het middel zelf lijkt op een andere zaak betrekking te hebben.3 Uit de toelichting op het middel leid ik af dat belanghebbende opkomt tegen het oordeel van het Hof dat de hoogte van het tarief niet disproportioneel is. In onderdeel 4 ga ik nader in op de duiding van de klachten, omdat de strekking van twee onderdelen van de toelichting mij niet geheel duidelijk is.
3 Regelgeving
Art. 225(1) Gemeentewet geeft de bevoegdheid aan gemeenten om in het kader van parkeerregulering parkeerbelasting te heffen. Het achtste lid bepaalt van welke factoren het tarief afhankelijk kan worden gesteld.
“1. In het kader van de parkeerregulering kunnen de volgende belastingen worden geheven:
a. een belasting ter zake van het parkeren van een voertuig op een bij de belastingverordening dan wel krachtens de belastingverordening in de daarin aangewezen gevallen door het college te bepalen plaats, tijdstip en wijze;
(…)
8. Het tarief van de in het eerste lid bedoelde belastingen kan afhankelijk worden gesteld van de parkeerduur, van de parkeertijd, van de ingenomen oppervlakte en van de ligging van de terreinen of weggedeelten.”
Art. 234 Gemeentewet geeft regels voor het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting. Een naheffingsaanslag wordt als uitgangspunt berekend over een parkeerduur van een uur. Ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag worden kosten in rekening gebracht.
“3. Ingeval een naheffingsaanslag wordt opgelegd, wordt deze berekend over een parkeerduur van een uur, tenzij aannemelijk is dat het voertuig langer dan een uur zonder betaling geparkeerd heeft gestaan.
(…)
5. Ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag worden kosten in rekening gebracht. Deze kosten maken onderdeel uit van de naheffingsaanslag en worden afzonderlijk op het aanslagbiljet vermeld. Ten aanzien van hetzelfde voertuig worden per aaneengesloten periode de kosten niet vaker dan eenmaal per kalenderdag in rekening gebracht.
(…)”.
Regelgeving gemeente Delft
De gemeente Delft maakt gebruik van de bevoegdheid om parkeerbelasting te heffen. In deze zaak is de Parkeerverordening Delft 2019 (Parkeerverordening) van belang. Deze is gepubliceerd op 9 oktober 2019 en in werking getreden op 1 december 2019.4
De Parkeerverordening regelt in Afdeling V de parkeerbelasting. De relevante artikelen zijn de volgende.
“Artikel 10 Belastbaar feit
Onder de naam 'parkeerbelastingen' worden de volgende belastingen geheven:
a. een belasting ter zake van het parkeren van een motorvoertuig op een bij deze verordening te bepalen plaats, tijdstip en wijze;
(…)
Artikel 12 Maatstaf van heffing, belastingtarief en belastingtijdvak
De maatstaf van heffing, het belastingtarief en het belastingtijdvak zijn vermeld in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.
(…)
Artikel 16 Bevoegdheid tot aanwijzing parkeerplaatsen
De aanwijzing van de plaats waar, het tijdstip en de wijze waarop tegen betaling van de belasting bedoeld in artikel 10, onderdeel a, mag worden geparkeerd geschiedt door de raad bij openbaar te maken besluit.
(…)
Artikel 18 Kosten
1. De kosten van de naheffingsaanslag ter zake van de belasting bedoeld in artikel 10, onderdeel a, bedragen € 61,-.”
Voor het tarief van de parkeerbelasting verwijst art. 12 Parkeerverordening naar de tarieventabel (de Tarieventabel). De Tarieventabel is opgenomen in bijlage 1 bij de Parkeerverordening. Voor zover van belang luidt deze tabel als volgt:
|
1. Het tarief voor het parkeren bij een parkeerapparatuurplaats als bedoeld in artikel 10, onderdeel a van de verordening bedraagt: |
||
|
In het gebied (gebiedsbegrenzing conform figuur 1): |
||
|
2. Binnenring |
Per 60 minuten: |
|
|
2.1 |
€ 0,60(2)/€ 3,20 |
€ 30,00 |
|
2.2 |
€ 30,00 (1) |
€ 30,00 |
|
2.3 |
€ 3,20 |
€ 30,00 |
|
(1): Tarief geldt per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan. (2): Het tarief bedraagt € 3,20 per 60 minuten. Van maandag tot en met zaterdag van 12.00 tot 18:00 uur en op vrijdagavond tot 21:00 uur bedraagt het tarief € 0,60 voor de eerste 60 minuten en € 3,20 voor elke volgende 60 minuten (3): (…) |
Art. 16 Parkeerverordening bepaalt dat de aanwijzing van (onder meer) de plaats waar tegen betaling van parkeerbelasting mag worden geparkeerd, gebeurt door de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft daartoe bij besluit van 26 september 2019 het Aanwijzingsbesluit betaald parkeren Delft 2019 vastgesteld.5 Dit besluit is in werking getreden op 1 december 2019. Het luidt voor zover van belang als volgt:
“BESLUIT:
1. aan te wijzen de locaties en het tijdstip waarop tegen betaling van belasting als bedoeld in artikel 10, onderdeel a, van de verordening parkeerregulering en parkeerbelasting mag worden geparkeerd zoals vermeld in de bij dit besluit behorende bijlage 1.
(…)
Bijlage 1
Behorende bij het Aanwijzingsbesluit betaald parkeren Delft 2019
Plaats en tijdstip betaald parkeren en belanghebbendenparkeren
Binnen Delft gelden de volgende betaaltijden voor parkeerbelasting:
|
Code betaaltijden |
Dag van de week |
Tijdstip (uur) |
Toelichting: |
|
(…) |
|||
|
II |
Ma t/m zat |
12.00 – 24.00 |
Van toepassing in gebieden C, D, E, en F |
|
(…) |
Betaald parkeren en belanghebbendenparkeren
(…)
Parkeren tegen betaling van parkeerbelasting (…) is toegestaan op alle aangegeven parkeerplaatsen en weggedeelten welke vallen binnen de hieronder omschreven straten of gebieden, voor zover niet op andere wijze een parkeerverbod geldt:
(…)
|
Binnenring |
||||
|
(…) |
||||
|
Gebied E |
||||
|
Nr. |
Straat/gebied |
Details |
Tariefcode |
Betaaltijden |
|
(…) |
||||
|
2f. |
[a-straat] |
Gehele straat |
2.2 |
II |
|
(…) |
(…)”
Gelet op het Aanwijzingsbesluit betaald parkeren Delft 2019 valt de parkeerlocatie ([a-straat]) in Binnenring, gebied E, met tariefcode 2.2. Op grond van de Tarieventabel hoort bij die tariefcode een tarief van € 30 per 60 minuten, met daarbij in de voetnoot vermeld “Tarief geldt per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan”.
Op de parkeerlocatie geldt dus een uurtarief van € 30. De term uurtarief dekt echter in die zin de lading niet dat het tarief ook het 24-uurstarief is en ook het tarief is wanneer minder dan één uur wordt geparkeerd. Feitelijk komt de tariefstelling erop neer dat ongeacht de parkeerduur parkeerbelasting wordt geheven naar een tarief waartegen voor 24 uur mag worden geparkeerd. Juridisch onzuiver gezegd: er geldt een ‘dagtarief’. In het dagelijks spraakgebruik wordt voor zo’n situatie ook wel gesproken over een dagkaart of een dagticket.6 Overigens is op de parkeerlocatie op de dagen waarop parkeerbelasting verschuldigd is (maandag tot en met zaterdag), niet op alle tijdstippen parkeerbelasting verschuldigd (want alleen tussen 12.00 – 24.00); zie 3.6.
Let wel, het ‘dagtarief’ is geen verhoogd tarief voor het geval van naheffing. Het ‘dagtarief’ is ook van toepassing bij reguliere heffing door voldoening van de parkeerbelasting bij bijvoorbeeld een parkeerautomaat. En, zoals zojuist gezien, het ‘dagtarief’ is ook dan van toepassing in het geval bijvoorbeeld een uur (of zelfs minder lang) wordt geparkeerd.
Tot slot nog een terminologische opmerking, omdat misverstanden op de loer liggen. Soms geldt op een parkeerlocatie een parkeerduurafhankelijk tarief met een maximum per dag. Ook dat laatste wordt wel een dagtarief genoemd. Als ik hierna over ‘dagtarief’ spreek, gaat het niet om zo’n geval van een maximum-dagtarief, maar om een dagtarief zoals hier aan de orde, te weten een vast tarief per dag dat geldt ongeacht de parkeerduur.
Enige andere gemeenten met een ‘dagtarief’
Er zijn meer gemeenten waar op bepaalde locaties enkel kan worden geparkeerd tegen een ‘dagtarief’ (of met een vergunning).7 Dit geldt bijvoorbeeld voor de gemeente Diemen,8 de gemeente Leiden,9 de gemeente Tilburg10 en de gemeente Venlo.11
De juridische vormgeving kan daarbij overigens verschillen. Opmerkelijk is in dat kader de gemeente Tilburg. Mogelijk naar aanleiding van de in 6.18 vermelde uitspraak van rechtbank Zeeland-West-Brabant, is – in de desbetreffende gebieden – het parkeerbelastingtarief dat bij een naheffingsaanslag geldt lager (!) dan het tarief dat geldt bij reguliere voldoening. Het uurtarief van € 3 is alleen van toepassing ingeval een naheffingsaanslag parkeerbelasting wordt opgelegd, terwijl bij reguliere voldoening (“het parkeertarief op straat”) een “dagkaart tarief” geldt van € 16,50.12
Onlangs – op 3 mei 2023 – berichtten media dat de gemeente Den Haag start met een proef waarbij in enige straten in het centrum van Den Haag en Scheveningen betaald parkeren enkel mogelijk is tegen een ‘dagtarief’ van € 50.13 Uit de nieuwsberichten begrijp ik dat het de bedoeling is dat toeristen door het hoge tarief uitwijken naar parkeergarages, zodat op straat dan plaats overblijft voor bewoners die hun auto willen parkeren. Dit nieuws heeft inmiddels ook internationale media bereikt.14