Parket bij de Hoge Raad, 13-09-2019, ECLI:NL:PHR:2019:887, 19/00135

3.1

De eerste drie middelonderdelen hebben betrekking op de mensenrechtelijke onderbouwing van het bevel. Zij zijn gericht tegen verschillende overwegingen van het Hof en stellen − naar de kern genomen − drie onderwerpen aan de orde, die hierna onder afzonderlijke ‘tussenkopjes’ worden behandeld.

3.2

Onderdeel 1 is gericht tegen rov. 40 – 43, waarin het Hof het juridisch kader weergeeft (concreet: de artikelen 2 en 8 EVRM en de daaraan te geven uitleg). Onderdeel 1.1 heeft een inleidend karakter. De klacht houdt in dat het Hof bij de weergave en bij de verdere toepassing van dit juridisch kader is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting. In het bijzonder zou het Hof hebben miskend dat voor het aannemen van een positieve verplichting uit art. 2 en/of 8 EVRM is vereist dat sprake is van een reëel en onmiddellijk dreigend gevaar voor aantasting van de door art. 2 en/of art. 8 EVRM gewaarborgde rechten van “specifieke c.q. concreet te identificeren (groepen van) personen” die zich binnen de rechtsmacht van de Staat bevinden. De klacht is nader uitgewerkt in onderdeel 2, dat tegen rov. 44 en 45 is gericht.

3.3

In rov. 45 kwam het Hof tot het oordeel dat sprake is van “een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering, waardoor een ernstig risico bestaat dat de huidige generatie ingezetenen zal worden geconfronteerd met verlies van leven en/of verstoring van het gezinsleven”. Het Hof besliste dat de Staat op grond van art. 2 respectievelijk art. 8 EVRM verplicht is om bescherming te bieden tegen deze reële dreiging. De Staat bestrijdt niet de in rov. 44 vermelde feiten die het Hof aan deze oordelen ten grondslag heeft gelegd. Zijn klachten zijn gericht tegen de consequenties die het Hof in rov. 45 daaraan heeft verbonden. ²³⁹ De deelklachten houden het volgende in.

3.4

Ten eerste voert de Staat aan dat, mede gelet op art. 1 EVRM, de artikelen 2 en 8 EVRM slechts verplichtingen in het leven roepen ten aanzien van personen die zijn onderworpen aan de rechtsmacht van de Staat.²⁴⁰ Volgens de Staat betekent dit dat een positieve verplichting zoals het Hof hier heeft aangenomen, slechts kan bestaan indien de door het Hof genoemde dreiging van gevaarlijke klimaatverandering zich specifiek voordoet in Nederland, althans ten aanzien van personen die zich binnen de rechtsmacht van de Staat der Nederlanden bevinden (in de zin van art. 1 EVRM). In dit licht acht de Staat het bestreden oordeel rechtens onjuist dan wel ontoereikend gemotiveerd (onderdeel 2.1).²⁴¹

3.5

Ten tweede betoogt de Staat dat, gelet op het territorialiteitsbeginsel in art. 1 EVRM, beslissend is waar de gevolgen van de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen zich voordoen. Indien het Hof van oordeel is dat de Staat op grond van art. 2 en 8 EVRM gehouden is tot reductiemaatregelen ongeacht waar ter wereld zich de gevolgen voordoen van de uitstoot die vanaf zijn grondgebied plaatsvindt, is dat oordeel volgens de Staat rechtens onjuist, want op grond van deze artikelen kan de Staat slechts worden verplicht tot het nemen van reductiemaatregelen die de gevolgen van klimaatverandering ten aanzien van personen die aan de rechtsmacht van de Staat als bedoeld in art. 1 EVRM zijn onderworpen, tegengaan of beperken (onderdeel 2.2).

3.6

Ten derde voert de Staat aan dat voor het aannemen van een op art. 2 of art. 8 EVRM gebaseerde reductieverplichting, is vereist dat de Staat kennis heeft, althans behoort te hebben, van de concrete gevolgen die klimaatverandering heeft voor een afgebakend, voor menselijke bewoning bestemd gebied. De Staat benadrukt dat het EVRM niet een algemeen recht op milieubescherming kent.²⁴² Volgens de Staat vereist art. 8 EVRM dat oorzakelijk verband bestaat tussen een activiteit (hier: de uitstoot van broeikasgassen) en de te duchten (specifieke) negatieve invloed daarvan op de mensenrechten van een individu. Niet voldoende is een negatieve invloed op de samenleving als geheel. Daarom had het hof de positieve verplichting van de Staat niet (althans niet zonder een nadere motivering) mogen baseren op de in rov. 44 genoemde algemene gevolgen van klimaatverandering. In het verlengde hiervan klaagt de Staat dat het Hof had behoren te onderzoeken “wat de waarschijnlijkheid is dat de door hem (…) genoemde gevolgen zullen intreden voor een afgebakend voor menselijke bewoning bestemd gebied binnen Nederland” (onderdeel 2.3).

3.7

Samenvattend betoogt de Staat dat het hof had moeten vaststellen: welke specifieke, door art. 2 en/of 8 EVRM beschermde rechten dreigen te worden geschonden door de in rov. 44 genoemde gevolgen van klimaatverandering, op welke wijze, en welke (groepen van) personen die zich binnen de rechtsmacht van de Staat bevinden daarvan het slachtoffer dreigen te worden (onderdeel 2.4).

3.8

Ten vijfde voert de Staat aan dat voor het aannemen van een op art. 2 of art. 8 EVRM gebaseerde positieve verplichting tot reductie niet slechts een reële, maar ook een onmiddellijke dreiging nodig is. Volgens de Staat moet aannemelijk zijn dat de door het Hof in rov. 44 genoemde gevolgen “zich ook op korte termijn zullen materialiseren”. Dat is volgens de Staat niet het geval, omdat een overschrijding van de tweegradendoelstelling voorlopig niet aan de orde is. Indien het Hof toepassing heeft gegeven aan het voorzorgsbeginsel, is zijn beslissing eveneens onjuist, althans onbegrijpelijk zonder nadere motivering. Dat beginsel heeft volgens de Staat slechts betrekking op “duidelijk identificeerbare risico’s voor een bepaalde leefomgeving”. Zulke risico’s heeft het Hof voor Nederland niet vastgesteld. Dat mogelijk op langere termijn de gevolgen van klimaatverandering niet kunnen worden afgewend als eind 2020 niet een reductie van ten minste 25% is gerealiseerd, brengt volgens de Staat nog niet mee dat sprake is van “gevolgen van klimaatverandering die zich op korte termijn zullen voordoen” (aldus, kort samengevat, onderdeel 2.5).

3.9

Ten zesde klaagt de Staat dat het Hof heeft miskend dat een verplichting om “alle Nederlandse ingezetenen” te beschermen tegen “elke vorm van (gevaarlijke) gevolgen van klimaatverandering” niet op art. 2 en/of 8 EVRM kan worden gebaseerd. Daar komt bij, aldus de Staat, dat de belangen van Nederlandse ingezetenen op dit punt “niet congruent” zijn, omdat “een maatregel die de ene ingezetene beschermt nadelige gevolgen kan hebben voor een andere ingezetene” (onderdeel 2.6).

3.10

Deze klachten lenen zich voor een gezamenlijke bespreking. Vooropgesteld moet worden dat het in deze middelonderdelen aangesneden vraagstuk in hoger beroep niet ter discussie heeft gestaan. De Staat heeft het klimaatgevaar en de noodzaak tot reductie van de uitstoot van broeikasgassen erkend en heeft ook de door Urgenda gepropageerde tweegradendoelstelling onderschreven. Daarbij heeft de Staat niet het voorbehoud gemaakt dat specifiek risico’s voor ingezetenen van Nederland worden vereist voor het aannemen van een op de Staat rustende reductieverplichting en dat zodanige specifieke risico’s ontbreken.²⁴³ Het cassatiemiddel vermeldt geen vindplaatsen in de gedingstukken in hoger beroep van stellingen van de Staat die op dit vraagstuk zouden zijn toegespitst.²⁴⁴ Dit betekent dat deze klachten geen behandeling behoeven: in een cassatieprocedure kan niet een geheel nieuw verweer worden gevoerd.²⁴⁵ Ten overvloede zullen wij de klachten kort bespreken.

3.11

In het vorige hoofdstuk bleek al dat bij de afbakening van het beschermingsbereik van art. 2 en art. 8 EVRM gewicht kan worden toegekend aan de aard van het gevaar in kwestie; zie alinea 2.59. Bij ‘ongerichte’ gevaren, zoals aardbevingen of aantastingen van het leefmilieu, worden, met het oog op het effectiviteitsbeginsel (waarover alinea 2.37 hiervoor), minder hoge eisen gesteld aan het concretiseren van de daardoor getroffen belangen. In die zin biedt art. 2 EVRM een “general protection to society” in zulke gevallen. Ook uit art. 8 EVRM kunnen positieve verplichtingen ter bescherming van de maatschappij voortvloeien (zie alinea 2.60 hiervoor). Aantoonbare (dreiging van) schade is voor het aannemen van een schending van art. 2 en 8 EVRM – en voor het uitspreken van een op art. 3:296 BW gegrond bevel – niet vereist. Het gaat erom of een reële dreiging bestaat dat de door art. 2 en 8 EVRM beschermde belangen van individuen zullen worden aangetast (vgl. alinea 2.57 hiervoor).

3.12

Het gevaar van klimaatverandering door opwarming van de aarde wordt hierdoor gekenmerkt, dat dit het (gezins-)leven van individuen wereldwijd bedreigt op een zodanige wijze dat niet uitputtend kan worden gespecificeerd wie, waar ter wereld, op welk moment, daarvan het slachtoffer zal worden. Deze constatering laat onverlet dat bepaalde groepen van burgers extra kwetsbaar kunnen zijn voor bepaalde effecten van klimaatverandering. Zo bedreigt, bijvoorbeeld, de te vrezen zeespiegelstijging (één van de in rov. 44 genoemde schadelijke gevolgen van klimaatverandering) in het bijzonder bewoners van laaggelegen gebieden, waaronder grote delen van Nederland.

3.13

De Staat erkent dit alles: het is de kern van zijn standpunt dat klimaatverandering een mondiaal probleem is, dat een mondiale aanpak vergt.²⁴⁶ Dat de gevaren van klimaatverandering niet kúnnen worden vertaald in specifieke risico’s voor individuele personen, mag worden aangemerkt als een feit van algemene bekendheid. De rechter kan aangeven om welke gevaren het gaat, zoals het Hof ook heeft gedaan in rov. 44, derde en vierde bulletpoint. De Staat vraagt echter het onmogelijke van het Hof door specificatie te eisen van de risico’s die klimaatverandering veroorzaakt voor specifieke c.q. concreet te identificeren (groepen van) personen die zich binnen de rechtsmacht van de Staat bevinden. Met andere woorden: indien de Staat zou worden gevolgd in zijn betoog, zouden art. 2 en art. 8 EVRM geen bescherming bieden tegen klimaatverandering, anders dan dat zij de Staat kunnen verplichten om achteraf (adaptatie-)maatregelen te nemen ter bestrijding van de effecten van klimaatverandering. Zoals gezegd zijn er inderdaad auteurs die dit standpunt verdedigen.²⁴⁷

3.14

De waardering van de vastgestelde feiten is voorbehouden aan het Hof; in cassatie kan geen herwaardering daarvan plaatsvinden. In hoofdstuk 2 is gebleken dat de rechtspraak van het EHRM aanknopingspunten biedt voor de door het Hof aangenomen verplichting van de Staat tot het (doen) reduceren van de uitstoot van broeikasgassen. Het EHRM eist immers een effectieve en actieve bescherming van de door art. 2 en 8 EVRM gewaarborgde rechten (zie alinea 2.37 e.v.). Die bescherming moet, waar mogelijk, door preventief optreden gerealiseerd worden (alinea 2.53 e.v.) en strekt zich in specifieke gevallen uit tot de gehele maatschappij (alinea 2.59 e.v.). Ook in internationaal verband groeit steun voor de opvatting dat mensenrechten staten kunnen verplichten tot mitigatie (alinea 2.79 e.v.). Gezien de door het EHRM zelf gehanteerde common ground-methode, is dat laatste een belangrijk gezichtspunt ter ondersteuning van de door het Hof uit art. 2 en art. 8 EVRM afgeleide reductieverplichting.

3.15

Het Hof heeft zijn reductiebevel niet gebaseerd op één algemeen klimaatrisico dat de gehele wereldbevolking bedreigt, maar op een optelsom in rov. 44 van specifieke risico’s die (ook) ingezetenen van Nederland bedreigen. In de vakliteratuur wordt wel gesproken van een “cumulatie van de dreigende schendingen van de mensenrechten van individuen”.²⁴⁸ Het zou vreemd zijn als een collectieve mensenrechtenschending niet door art. 2 en 8 EVRM zou worden bestreken terwijl talloze kleinschaliger gevallen – stuk voor stuk – wél onder het materiële bereik van die artikelen vallen. De omstandigheid dat art. 34 EVRM geen ‘actio popularis’ toelaat, doet hieraan niet af. Art. 34 EVRM reguleert slechts de toegang tot het EHRM, zoals het Hof in rov. 35 − onbestreden in cassatie − heeft overwogen.

3.16

Van een schending van het territorialiteitsbeginsel is, gelet op het voorgaande, geen sprake. Het Hof heeft zich in zijn arrest immers beperkt tot de belangen van Nederlandse ingezetenen.²⁴⁹ Onderdeel 2.2 faalt om die reden.

3.17

De stelling van de Staat dat vooralsnog niet een ‘onmiddellijke’ dreiging voor Nederland bestaat (onderdeel 2.5), maakt het voorgaande niet anders. Ten eerste hebben de positieve verplichtingen uit art. 2 en 8 EVRM een preventief karakter. Dat het te duchten onheil zich mogelijk pas over tientallen jaren zal verwezenlijken, sluit volgens het EHRM niet uit dat nu reeds voorzorgsmaatregelen moeten worden getroffen, zelfs indien over de precieze aard en omvang van die risico’s nog onzekerheid bestaat (zie alinea 2.53 e.v. hiervoor). Ten tweede is het gevaar waarop het Hof dit reductiebevel heeft gebaseerd niet hypothetisch, maar latent al aanwezig. Dit laatste komt ook aan de orde bij de behandeling van de tweede vraag.

3.18

De overige klachten behoeven na het voorgaande geen afzonderlijke bespreking meer. De slotsom is dat onderdeel 1.1 en alle klachten van onderdeel 2 falen.

3.19

De onderdelen 1.2 en 1.3 – gericht tegen rov. 40-43 − stellen de vraag aan de orde of, en zo ja, in hoeverre, aan de Staat beoordelingsruimte toekomt bij het bepalen van zijn beleid ten aanzien van de reductie van de uitstoot van broeikasgassen. Onder verwijzing naar de in alinea 2.47 e.v. hiervoor besproken rechtspraak van het EHRM over de toepassing van art. 8 EVRM op milieuvraagstukken, bepleit de Staat een “wide margin of appreciation”. Het Hof had slechts mogen toetsen of de Staat een “fair balance” heeft getroffen tussen de tegen elkaar afgewogen individuele en algemene belangen. Ook de keuze van het ‘reductiepad’ (bedoeld is het tijdstip waarop en het tempo waarin maatregelen tot reductie van de uitstoot worden getroffen) rekent de Staat tot zijn vrije beoordelingsruimte. Het betreft hier volgens de Staat één van zijn kernbezwaren tegen het bestreden oordeel.²⁵⁰ De middelonderdelen 8.3 en 8.4 bouwen hierop voort met meer toegespitste klachten, die in het teken staan van de stelling van de Staat dat met een ‘uitgesteld’ reductiepad (dat wil zeggen: een minder ver gaande reductie in de periode tot eind 2020 en toenemende reductie-inspanningen in de periode tot 2030 resp. tot 2050) de tweegradendoelstelling óók kan worden bereikt.²⁵¹

3.20

De margin of appreciation die het EHRM bij de toepassing van art. 2 en 8 EVRM aan nationale autoriteiten toekent, met het fair balance-criterium als uitvloeisel daarvan, is niet bedoeld om de binnenlandse onderlinge verhoudingen te reguleren (de nationale rechter ten opzichte van het nationale openbaar bestuur of de wetgever). De margin of appreciation-doctrine vormt een uitvloeisel van het subsidiariteitsbeginsel, dat inhoudt dat de door het EVRM geboden rechtsbescherming primair op nationaal niveau moet worden gerealiseerd. Tegen die achtergrond ligt een terughoudende opstelling van de nationale rechter op terreinen waar het EHRM een margin of appreciation hanteert, niet zonder meer voor de hand (zie alinea 2.69).

3.21

De Staat pleit voor analogische toepassing van de margin of appreciation-doctrine door de nationale rechter.²⁵² In het vervolg van deze conclusie zullen wij veronderstellerwijs aannemen dat de margin of appreciation-doctrine zich leent voor analogische toepassing in de nationale verhoudingen: in wezen bedoelt de Staat te zeggen dat hem een ruime beleids- en beoordelingsmarge toekomt. Van belang is, dat het EHRM bij de beoordeling van bepaalde gevallen van schending van art. 8 EVRM een wide margin of appreciation toekent aan de nationale autoriteiten: artikel 8 EVRM regelt in het tweede lid de mogelijkheden van een inmenging door de overheid in de uitoefening van een in het eerste lid van dat artikel beschermd recht. Artikel 2 EVRM daarentegen kent geen tweede lid dat beperkingen toestaat. In het kader van art. 2 EVRM – bij levensbedreigende situaties – hanteert het EHRM in de regel geen margin of appreciation. Dit laat onverlet dat het EHRM bij de beoordeling van positieve verplichtingen op grond van art. 2 EVRM een zekere beoordelingsruimte aan de nationale autoriteiten toekent, door geen maatregelen te eisen die een “impossible or disproportionate burden” opleveren (zie alinea 2.43 e.v. hiervoor).

3.22

Het Hof heeft dit alles niet miskend. Zijn oordeel omvat de volgende stappen: de Staat onderschrijft dat, ter voorkoming van gevaarlijke klimaatverandering, de opwarming van de aarde onder de 2º C moet blijven (rov. 30). Indien deze doelstelling niet wordt gerealiseerd, bestaat ernstig risico dat de huidige generatie ingezetenen van Nederland zal worden geconfronteerd met verlies van hun leven of verstoring van hun gezinsleven (rov. 45). Voor het verwezenlijken van de tweegradendoelstelling wordt een emissiereductie van 25 tot 40% in 2020 noodzakelijk geacht (rov. 46 e.v.). Een reductieverplichting van 25% per eind 2020 is daarom in lijn met de uit art. 2 en 8 EVRM voortvloeiende zorgplicht van de Staat (rov. 53).

3.23

Uit deze sterk verkorte weergave van de redengeving blijkt dat het Hof zijn oordeel niet heeft gebaseerd op het (toekomstige en algemene) gevaar van klimaatverandering als zodanig, maar op het concrete, reeds (latent) aanwezige gevaar dat de tweegradendoelstelling niet zal worden behaald, met alle risico’s van dien voor de ingezetenen van Nederland. Om verschillende redenen acht het Hof een uitstootreductie van ten minste 25%, te bereiken in 2020, noodzakelijk om dit gevaar – te weten: het gevaar van het niet-realiseren van de tweegradendoelstelling met alle gevolgen van dien – te beteugelen. De tegen dat oordeel gerichte klachten zullen worden besproken in hoofdstuk 4. Het Hof onderkent bovendien dat Nederland het klimaatprobleem niet alleen zal kunnen oplossen (rov. 62).

3.24

Uit het voorgaande volgt ook waarop het oordeel van het Hof berust dat onder de grens van 25% reductie in 2020 aan de Staat geen beoordelingsruimte ten aanzien van de keuze van het reductiepad meer toekomt. De tweegradendoelstelling staat tussen partijen vast. Een reductie van ten minste 25% vóór het einde van 2020 is in de redenering van het Hof noodzakelijk om deze doelstelling te kunnen realiseren. De Staat heeft geen vrijheid om te kiezen voor uitstel van deze reductie tot een later tijdstip, omdat daarmee het gevaar dat de tweegradendoelstelling niet wordt behaald onvoldoende wordt beteugeld. Overigens heeft de Staat bij de keuze van de daarvoor te treffen maatregelen en in te zetten instrumenten wél de door hem gewenste beoordelingsruimte (rov. 74).

3.25

Wat ook het resultaat moge zijn van de – in hoofdstuk 4 te bespreken − klachten over de klimaattechnische onderbouwing van dit oordeel van het Hof, de daarbij gebezigde redenering op zich is heel wel in te passen in de rechtspraak van het EHRM over positieve verplichtingen op grond van art. 2, respectievelijk art. 8 EVRM. Hiervoor is al gebleken dat het EHRM in de context van gevaarlijke activiteiten en milieuaantasting de door overheden gemaakte beleidsafwegingen indringend toetst. Meer in het bijzonder is gebleken dat de margin of appreciation overheden niet bevrijdt van hun verplichting “to act in good time, in an appropriate and, above all, consistent manner” (zie alinea 2.64 hiervoor). De klachten berusten op een onjuiste rechtsopvatting, voor zover zij inhouden dat de margin of appreciation-doctrine een (indringende) toetsing door de rechter van het tijdstip en het tempo van de reductiemaatregelen verhindert.²⁵³

3.26

Bij dit alles mag niet uit het oog worden verloren dat het Hof in verscheidene opzichten wel degelijk een beoordelingsruimte heeft toegekend aan de Staat. Een beoordelingsruimte is verdisconteerd in het oordeel dat, uitgaande van een noodzakelijke uitstootreductie van 25 – 40% in 2020, het gegeven bevel niet verder gaat dan een reductie van 25% in 2020. Verder is het Hof (in navolging van partijen) uitgegaan van de tweegradendoelstelling en het 450 ppm-scenario in plaats van uit te gaan van de streefdoelstelling van 1,5º C, zoals neergelegd in het Akkoord van Parijs. Het Hof benadrukt een en ander in rov. 50, waar het overweegt dat het “zeker geen overdreven pessimistische uitgangspunten” hanteert bij de vaststelling van de zorgplicht van de Staat.

3.27

De slotsom is dat de onderdelen 1.2 en 1.3 geen doel treffen.

3.28

Onderdeel 3 is gericht tegen rov. 35 – 38, waar het Hof oordeelt dat Urgenda op de voet van art. 3:305a BW ontvankelijk is en voldoende belang heeft bij het door haar gevorderde reductiebevel. De Staat stelt de vraag aan de orde of de door art. 2 en art. 8 EVRM beschermde belangen van Nederlandse ingezetenen in verband met klimaatverandering gelijksoortige belangen zijn in de zin van art. 3:305a lid 1 BW. De Staat bestrijdt niet dat Urgenda een collectieve actie ter bescherming van de leefomgeving kan instellen. De klachten strekken ertoe dat het Hof Urgenda niet-ontvankelijk had moeten verklaren, voor zover haar vordering is gebaseerd op art. 2 en/of art. 8 EVRM.²⁵⁴ Daartoe betoogt de Staat dat het EVRM “alleen individuele rechten garandeert” en niet “de samenleving als geheel” beschermt. Het gelijksoortigheidsvereiste van art. 3:305a BW brengt daarom volgens de Staat mee dat het Hof had moeten vaststellen “welke door art. 2 en/of art. 8 EVRM beschermde belangen op welke wijze worden getroffen en ten aanzien van welke (groep van) personen”.

3.29

Vooropgesteld moet worden dat deze vraag, evenals de eerste vraag, waarop zij voortbouwt (zie alinea 3.10 hiervoor), in de feitelijke instanties niet ter discussie heeft gestaan. Zoals het Hof constateert in rov. 37, was tussen partijen “niet in geschil” dat Urgenda ontvankelijk is voor zover zij namens de huidige generatie Nederlanders optreedt tegen de emissie van broeikasgassen op Nederlands grondgebied. De Staat bestrijdt in cassatie deze constatering. Hij verwijst in dit verband naar zijn stelling dat ingevolge art. 34 EVRM aan Urgenda geen rechtstreeks beroep toekomt op art. 2 en/of 8 EVRM.²⁵⁵ Volgens de Staat had het Hof in die stelling een ontvankelijkheidsverweer moeten lezen. Subsidiair betoogt de Staat dat het Hof ambtshalve had moeten onderzoeken of de door Urgenda met een beroep op art. 2 en art. 8 EVRM behartigde belangen ‘gelijksoortig’ zijn in de zin van art. 3:305a BW (onderdeel 3.5).

3.30

De vraag of het slachtoffervereiste van art. 34 EVRM verhindert dat Urgenda, in het kader van een op art. 3:305a BW gebaseerde collectieve actie, een beroep doet op EVRM-rechten van Nederlandse ingezetenen, is door het Hof beantwoord in rov. 35. Daar oordeelt het Hof dat art. 34 EVRM slechts de toegang tot het EHRM reguleert en niet in de weg staat aan een beroep op EVRM-rechten in een collectieve actie op grond van art. 3:305a BW. Dat oordeel is in cassatie (terecht²⁵⁶) niet bestreden.

3.31

Deze ‘doorwerkingsvraag’ moet worden onderscheiden van de hier besproken ontvankelijkheidsvraag, dus de vraag of de door Urgenda behartigde belangen gelijksoortig zijn in de zin van art. 3:305a lid 1 BW. Volgens de huidige stand van de rechtspraak vormt het gelijksoortigheidsvereiste van art. 3:305a lid 1 BW niet een ambtshalve toe te passen ontvankelijkheidsvereiste. Het in art. 3:303 BW neergelegde belangvereiste – dat deels in het verlengde ligt van het vereiste van gelijksoortigheid (vgl. alinea 2.7) – moet volgens de heersende inzichten wel ambtshalve worden toegepast.²⁵⁷

3.32

Voor ambtshalve toepassing van het gelijksoortigheidsvereiste is in elk geval geen plaats indien de over en weer door partijen gestelde feiten daarvoor geen aanknopingspunten bieden. In dit geval heeft, zoals gezegd, in de procedure bij de Rechtbank en bij het Hof geen discussie bestaan over de aard van het klimaatgevaar (vgl. alinea 3.10 hiervoor). Ook de gelijksoortigheid van de daarmee gemoeide belangen stond bijgevolg tussen partijen niet ter discussie. De stellingen die de Staat hierover inneemt in het cassatiemiddel – in algemene bewoordingen, zonder vermelding van de vindplaatsen daarvan in de gedingstukken²⁵⁸ – vormen nieuwe elementen in het debat die in cassatie ontoelaatbaar zijn. Voor ambtshalve toepassing van het gelijksoortigheidsvereiste was geen plaats. Ten overvloede valt daarover het volgende op te merken.

3.33

De rechtspraak van het EHRM over positieve verplichtingen uit art. 2 en 8 EVRM biedt geen steun voor de door de Staat verdedigde opvatting dat het EVRM “alleen individuele rechten garandeert”. Het EHRM heeft, integendeel, geoordeeld dat art. 2 EVRM in bepaalde gevallen “general protection to society” biedt en heeft ook aan art. 8 EVRM een algemeen beschermingsbereik toegekend, daar waar het EHRM dat nodig achtte omwille van de effectiviteit van de betrokken rechten. De stelling van de Staat dat het in de bedoelde rechtspraak “steeds [gaat] om reeds ingetreden schade geleden door een specifieke groep mensen en veroorzaakt door een specifiek handelen of nalaten van deze overheden”,²⁵⁹ is in haar algemeenheid niet juist. Zo behoorde de klaagster in de zaak Stoicescu/Roemenië (over zwerfhonden)²⁶⁰ niet tot een “specifieke groep” en had zij nog geen schade geleden toen de overheid maatregelen had moeten nemen om haar tegen dat gevaar te beschermen. Verder wijzen wij op het arrest inzake Campeanu/Roemenië.²⁶¹

3.34

Systematische interpretatie van het EVRM²⁶² lijkt ook niet te pleiten voor een lezing als die van de Staat, waarin het beschermingsbereik van art. 2 en 8 EVRM wordt beperkt door het slachtoffervereiste van art. 34 EVRM. Art. 2 en 8 EVRM staan in Titel I van het verdrag, getiteld “Rights and freedoms”. Art. 34 EVRM staat in Titel II, getiteld “European Court of Human Rights”. Die laatste titel bevat procedurele bepalingen die de toegang tot het EHRM reguleren (zoals het Hof, toegespitst op art. 34 EVRM, terecht en onbestreden in cassatie constateert in rov. 35).

3.35

De in art. 1 EVRM besloten liggende beginselen van effectiviteit en subsidiariteit bieden ook geen steun voor het standpunt van de Staat. Zij pleiten er juist voor om op nationaal niveau volle werking toe te kennen aan EVRM-rechten, ook in procedureel opzicht (vgl. de alinea’s 2.37 en 2.39 hiervoor). Niet ter discussie staat dat art. 3:305a BW op nationaal niveau de benodigde ruimte biedt om algemene (milieu)belangen te behartigen in een collectieve actie. Feit is dat EVRM-rechten in de nationale praktijk worden toegepast in collectieve acties op de voet van art. 3:305a BW.²⁶³ Ook buiten het kader van collectieve acties toetst de Hoge Raad algemene beleidskeuzes van de overheid aan art. 2 en 8 EVRM.²⁶⁴ Ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State doet dat.²⁶⁵ Haar recente uitspraak over de Groninger gaswinning en het daarmee gepaard gaande aardbevingsrisico is hiervan een voorbeeld. Met verwijzing naar art. 2 en 8 EVRM oordeelde de Afdeling, kort samengevat, dat de minister zorgvuldig(er) dient te motiveren op welke wijze de beëindiging van de gaswinning zal plaatsvinden en waarom die beëindiging niet sneller kan worden bereikt.²⁶⁶

3.36

De slotsom is dat de klachten van onderdeel 3 falen.

4.1

Dit deel van de conclusie betreft de onderbouwing van de oordelen van het Hof dat een reductie van de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen van ten minste 25% (ten opzichte van 1990) in 2020 noodzakelijk is en in lijn is met de zorgplicht van de Staat.²⁶⁷ Deze onderbouwing kent feitelijke en juridische elementen. Kort gezegd gaat het om het volgende. Over de tweegradendoelstelling bestaat consensus. Feitelijk staat vast dat om de tweegradendoelstelling te behalen, de emissies van broeikasgassen méér moeten worden gereduceerd dan thans het geval is. Dit klimaatwetenschappelijke inzicht kan aan de hand van verschillende aanknopingspunten worden geconcretiseerd naar een bepaalde reductiedoelstelling (ten minste 25% in 2020) voor Nederland. Het is een juridisch oordeel dat Nederland individueel die doelstelling moet nastreven om bij te dragen aan het bereiken van de tweegradendoelstelling, ook al kan Nederland alléén, zonder de inzet van andere landen, de opwarming van de aarde niet voorkomen.

4.2

4.3

Daarna bespreken wij de feiten die het Hof over klimaatverandering heeft vastgesteld, waarbij nader zal worden ingegaan op het verband tussen de tweegradendoelstelling, het carbon budget en emissiereducties (alinea 4.49 e.v.). Vervolgens geven wij een samenvatting van de beoordeling door het Hof van die feiten, uitmondend in zijn conclusie dat Nederland in 2020 de reductie van broeikasgassen met ten minste 25% ten opzichte van 1990 dient te verminderen (alinea 4.54 e.v.).

4.4

Aansluitend worden de hiertegen gerichte klachten in de onderdelen 4 tot en met 8 van het cassatiemiddel van de Staat samengevat en besproken aan de hand van de in alinea 4.84 e.v. genoemde onderwerpen.

4.5

VN-Klimaatverdrag. Op internationaal niveau vormt het VN-Klimaatverdrag van 1992 de basis voor de voor deze procedure relevante klimaatafspraken. Zie hierover reeds alinea 1.2 onder (xiv) e.v. Hieronder wordt nader ingegaan op de volgende onderwerpen: (i) de Annex I-landen, (ii) de COP’s en (iii) het Akkoord van Parijs.

4.6

4.7

Het VN-Klimaatverdrag omschrijft in art. 4, leden 3 tot en met 5, de verplichtingen van de partijen die ontwikkelde landen zijn en de andere in Bijlage II opgenomen ontwikkelde partijen. Nederland is ook een van de Annex II-landen. Deze landen stellen, kort gezegd, financiële middelen ter beschikking aan de partijen die ontwikkelingslanden zijn, evenals milieuvriendelijke technologieën en know-how. Het is dus niet zo, dat Bijlage II een groep ontwikkelingslanden bevat.²⁶⁹

4.8

Conference of the Parties (COP). De COP is het hoogste orgaan van het VN-Klimaatverdrag (art. 7 lid 1 VN-Klimaatverdrag). De COP “toetst regelmatig de toepassing van het verdrag en daarmee verband houdende rechtskracht hebbende akten die de COP aanneemt en neemt, binnen haar mandaat, de besluiten die nodig zijn ter bevordering van de toepassing van het verdrag.” (art. 7 lid 2 VN-Klimaatverdrag). Daarnaast kan de COP onder meer aanbevelingen doen (art. 7 lid 2 onder g) en periodieke rapporten aannemen inzake de toepassing van het verdrag (art. 7 lid 2 onder f).

4.9

4.10

4.11

Hieronder volgt een overzicht van enkele voor deze procedure relevante COP’s (klimaatconferenties).

4.12

4.13

In 2007 vond in Bali COP-13 plaats, waar ook het Bali Action Plan tot stand is gekomen met afspraken over mitigatie, adaptatie, technologische samenwerking en financiële steun (zie alinea 1.2 onder (xvii)).²⁷⁹ In de preambule van het Bali Action Plan wordt onder meer als volgt verwezen naar het hierna (in alinea 4.39) nader te bespreken AR4 rapport van het IPCC:

4.14

4.15

Ook gedurende COP-17, die in 2011 in Durban plaatsvond, namen de landen die partij zijn bij het Kyoto Protocol een besluit waarin wordt verwezen naar een reductiepercentage voor de Annex I-landen van 25-40% in 2020 ten opzichte van 1990:²⁸⁵

4.16

4.17

In de hierop volgende COP-19 in Warschau in 2013 wordt naar deze vermelding in het Doha Amendement verwezen in Besluit 1/CP.19, paragraaf 4 onder (c):

4.18

In de COP’s van 2014 (Lima)²⁹⁰ en van 2015 (Parijs)²⁹¹ wordt verwezen naar 1/CP.19, par. 3 en 4. Urgenda leest hierin nog een verwijzing naar de reductiedoelstelling van 25-40%.²⁹² In de COP-besluiten na Parijs is ook volgens Urgenda niet meer specifiek verwezen naar deze reductiedoelstelling.²⁹³ De Staat leest alleen in de hiervoor genoemde besluiten van de COP’s te Cancún, Durban en Doha een verwijzing naar het reductiepercentage van 25-40%.²⁹⁴ Volgens het Hof is naar dit percentage verwezen in de COP’s van Bali, Cancún, Durban, Doha en Warschau.²⁹⁵

4.19

Akkoord van Parijs.²⁹⁶ Het in COP-21 in Parijs aangenomen Akkoord van Parijs (ook de Overeenkomst van Parijs of het Klimaatverdrag Parijs)²⁹⁷ werd reeds kort vermeld in alinea 1.2 onder (xxi). Doel van het Akkoord van Parijs is, kort gezegd, door de uitvoering van het VN-Klimaatverdrag en de doelstelling ervan te verbeteren, de wereldwijde reactie op de dreiging van klimaatverandering te versterken. Dit trachten partijen bij het Akkoord van Parijs te bereiken door de stijging van de wereldwijde gemiddelde temperatuur ruim onder 2 °C te houden en ernaar te blijven streven de stijging te beperken tot 1,5 °C (art. 2 lid 1 en onder a).

4.20

Alle partijen dienen, als nationaal bepaalde bijdragen aan het wereldwijde antwoord op klimaatverandering, ambitieuze inspanningen te leveren en mede te delen (‘nationally determined contribution’ of NDC) (art. 3). Met het oog op voornoemde temperatuurdoelstelling, streven partijen ernaar de piek van de uitstoot van broeikasgassen wereldwijd zo snel mogelijk te bereiken. Daarbij erkennen partijen dat de partijen die ontwikkelingslanden zijn deze piek later zullen bereiken (art. 4 lid 1). De partijen nemen nationale mitigerende maatregelen (art. 4 lid 2). Elke volgende nationaal bepaalde bijdrage van een partij dient verder te gaan dan haar op dat tijdstip geldende nationaal bepaalde bijdrage en een zo hoog mogelijk ambitieniveau te weerspiegelen (art. 4 lid 3).

4.21

4.22

In de preambule van het COP-besluit om het Akkoord van Parijs aan te nemen wordt gewezen op de urgente noodzaak om iets te doen aan het aanzienlijke verschil tussen de toegezegde en benodigde reducties van emissies van broeikasgassen in de periode tot 2020:³⁰⁰

4.23

De Europese Unie. Art. 191 VWEU bevat de milieudoelstellingen van de EU en bepaalt onder meer:

4.24

Zoals vermeld, heeft de EU zich gecommitteerd aan een reductie van de uitstoot van broeikasgassen in 2020 met 20% en opzichte van 1990, met een voorwaardelijk aanbod om 30% te reduceren.³⁰¹

4.25

In de conclusies van de Europese Raad van 8/9 maart 2007 wordt een reductiedoelstelling van 30% in 2020 vermeld:³⁰²

4.26

Hieraan voorafgaand is er discussie geweest over de omvang van de inzet. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de in rov. 2.60 van het vonnis van de Rechtbank bedoelde mededeling van de EC van 10 januari 2007 (COM(2007) 2 definitief):

4.27

De toezegging van de EU van een reductie van 20% in 2020 is lager dan de 25-40% die wordt genoemd in AR4, zoals bijvoorbeeld ook wordt opgemerkt in het in rov. 2.61 van het vonnis van de Rechtbank bedoelde advies van het EESC van juli 2008. Hieraan lagen, als gezegd, politieke overwegingen ten grondslag.

4.28

Daarentegen wordt in de mededeling van de EC van 10 januari 2007, hierboven geciteerd in alinea 4.26, een reductiedoelstelling van 30% in 2020 ‘noodzakelijk’ genoemd in verband met de tweegradendoelstelling.³⁰³ De considerans onder 6 van Richtlijn 2009/29/EG verbindt een reductie van 30% in 2020 met zoveel woorden aan wetenschappelijke inzichten, waar wordt gesproken van het streven:

4.29

De EU heeft ter uitvoering van haar milieubeleid onder meer verschillende richtlijnen en beschikkingen tot stand gebracht. In het bijzonder kan worden gewezen op de in alinea 1.2 onder (xxiv)-(xxv) reeds kort vermelde ETS-Richtlijn en op de zogenaamde Effort Sharing Decision.

4.30

4.31

Effort Sharing Decision . Bij beschikking nr. 406/2009/EG³¹³ is met het oog op de regulering van de uitstoot in de niet-ETS-sectoren overwogen dat de ontwikkelde landen, waaronder de lidstaten van de Europese Unie, de leiding moeten blijven nemen door zich ertoe te verbinden hun broeikasgasemissies tegen 2020 collectief met 30% te verminderen ten opzichte van 1990. De Europese Raad heeft echter besloten dat de Europese Unie, totdat een globale en veelomvattende overeenkomst voor de periode na 2012 is gesloten, en zonder afbreuk te doen aan haar positie bij internationale onderhandelingen, zich er geheel zelfstandig toe verbindt om tegen 2020 ten minste 20% minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990.³¹⁴ Binnen de EU is op basis van de Effort Sharing Decision uit 2009 bepaald dat voornoemde 20% reductie per 2020 voor de niet-ETS-sectoren meebrengt dat Nederland een emissiereductie tot stand zal brengen van 16% in 2020 ten opzichte van 2005.³¹⁵

4.32

Nederland. De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het milieu.³¹⁶ In de Nederlandse wetgeving is onder meer de ETS-Richtlijn omgezet. Recent is de Klimaatwet in werking getreden (zie alinea 1.6-1.7). Nederland is partij bij het VN-Klimaatverdrag, het Kyoto Protocol en het Akkoord van Parijs.

4.33

Zoals eerder vermeld (alinea 1.2 onder (xxvii)-(xxix)) ging Nederland tot 2011 uit van een reductiedoelstelling voor 2020 van 30% ten opzichte van 1990. Dit doel is in 2011 bijgesteld naar een reductie in EU-verband van 20% in 2020, tenminste 40% in 2030 en 80-95% in 2050, telkens ten opzichte van 1990.³¹⁷ De Klimaatwet streeft naar een reductie van 49% in 2030 en 95% in 2050.

4.34

In cassatie gaat een belangrijk deel van de discussie over de betekenis van de rapporten AR4 en AR5 van het IPCC. Het IPCC kwam reeds ter sprake in alinea 1.2 onder (x)-(xi). Hierna besteden wij aandacht aan (i) de werkwijze van het IPCC en aan de twee Assessment Reports die voor deze procedure relevant zijn, te weten (ii) AR4 uit 2007 en (iii) AR5 uit 2013/2014.

4.35

Werkwijze IPCC. Het werk van het IPCC is verdeeld over drie werkgroepen of Working Groups. Werkgroep I bestudeert bestaande wetenschappelijke kennis over het klimaatsysteem en de klimaatverandering. Werkgroep II is verantwoordelijk voor het bestuderen van de gevolgen van de klimaatverandering voor het milieu, de economie en de samenleving. Werkgroep III gaat in op de mogelijke strategieën in antwoord op deze veranderingen. Deze werkgroepen verrichten hun werkzaamheden aan de hand van de “Principles Governing IPCC Work” en de daarbij horende “Procedures for the preparation, review, acceptance, adoption, approval and publication of IPCC reports”.³¹⁹ De richtlijnen³²⁰ betreffen onder meer het omgaan met onzekerheden in de Assessment Reports.³²¹

4.36

Elk deel van een Assessment Report van een van de drie Working Groups bestaat uit (i) een Summary for Policymakers, (ii) de daadwerkelijke hoofdstukken van het rapport en eventueel (iii) een Technical Summary. Daarnaast omvat een Assessment Report ook nog een Synthesis Report, dat een samenvatting van de drie deelrapporten van de drie werkgroepen bevat.

4.37

4.38

Voor de verschillende onderdelen van een Assessment Report gelden de volgende niveaus van goedkeuring:³²⁴

4.39

Fourth Assessment Report (AR4).³²⁵ In het Synthesis Report van AR4 wordt het volgende vermeld over de gevolgen van een temperatuurstijging van 2 oC boven het pre-industriële niveau:³²⁶

4.40

In tabel 3.10 van het rapport van Working Group III wordt inzicht geboden in de mogelijkheden om de grens van 2 °C niet te overschrijden.³²⁷ Er wordt een overzicht gegeven van het verband tussen verschillende emissiescenario’s, stabilisatiedoelen en temperatuurverandering. Daarbij is rekening gehouden met een klimaatgevoeligheid van waarschijnlijk (>66%) 2-4,5 °C. De ‘klimaatgevoeligheid’ geeft de mate weer waarin de temperatuur naar verwachting zal reageren op een verdubbeling van de broeikasgasconcentratie in de atmosfeer. In het rapport is vervolgens gerekend met een “best estimate” klimaatgevoeligheid van 3 °C.

4.41

Volgens het rapport kan, uitgaande van een klimaatgevoeligheid van 3 °C, een temperatuurstijging van niet meer dan 2 °C alleen worden bereikt wanneer de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer stabiliseert op ongeveer 450 ppm:³²⁸

4.42

Hoofdstuk 13 van het rapport van Working Group III (p. 776) bevat in Box 13.7 reductiedoelstellingen voor onder meer Annex I-landen bij onder meer een 450 ppm-scenario:³²⁹

4.43

In de Technical Summary van de bijdrage van Working Group III aan AR4/2007 (p. 90) is verder vermeld:

4.44

Fifth Assessment Report (AR5).³³⁰ AR5 is het meest recente Assessment Report van het IPCC. In het rapport heeft Working Group III van het IPCC geconcludeerd dat als de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer in 2100 stabiliseert op ongeveer 450 ppm, er een kans van meer dan 66% bestaat dat de stijging van de mondiale temperatuur onder de 2 °C blijft. Om een concentratieniveau van 450 ppm in 2100 te bereiken dienen de mondiale broeikasgasemissies in 2050 ongeveer 40% tot 70% lager te zijn dan in het jaar 2010. In 2100 moet het totaal aan emissies zijn teruggebracht tot nul of zelfs negatief zijn ten opzichte van het vergelijkingsjaar, aldus de Rechtbank onder verwijzing naar de gelijkluidende Summary for Policymakers in het rapport van Working Group III (de hierna te noemen tabel vermeldt een bandbreedte van -118 tot -78%; zie voorts alinea 4.147-4.149). Stabilisatie op ongeveer 500 ppm in 2100 geeft een kans van meer dan 50% (‘more likely than not’) op het bereiken van de tweegradendoelstelling.³³¹

4.45

Hetgeen zojuist is vermeld, blijkt ook uit de volgende tabel in het AR5 Synthesis Report (p. 83):

4.46

In het Synthesis Report van AR5 wordt beschreven dat er een emissiepad (Representative Concentration Pathway ofwel RCP) is naar bepaalde concentraties broeikasgassen in de atmosfeer waarmee het behalen van de tweegradendoelstelling ‘likely’ is (dat wil zeggen met een kans van meer dan 66%). Dit is het zogenaamde RCP2.6 scenario, dat is vermeld in de bovenstaande tabel 3.1 bij een broeikasgasconcentratie van 450 (430-480) ppm in 2100. RCP 2.6 en andere RCP’s worden weergeven in de onderstaande figuur 3.2 uit het AR5 Synthesis Report (p. 82):

4.47

Working Group III van het IPCC verwacht dat als aanvullende reductiemaatregelen uitblijven, de temperatuur op aarde in 2100 met 3,7 tot 4,8 °C zal zijn gestegen en dat in 2030 het niveau van 450 ppm zal zijn overschreden:³³²

4.48

Zoals eerder is vermeld in alinea 1.2 onder (xxii)-(xxiii), waarschuwt ook het UNEP hiervoor. In het jaarrapport 2017 merkt UNEP op dat als de ‘emissions gap’ niet is ingehaald tegen 2030, het uiterst onwaarschijnlijk is dat de tweegradendoelstelling nog kan worden gerealiseerd. Zelfs als de reductiedoelstellingen die ten grondslag liggen aan het Akkoord van Parijs volledig worden geïmplementeerd, is het carbon budget dat nog beschikbaar is binnen het kader van de tweegradendoelstelling, voor 80% verbruikt in 2030. Uitgaande van een 1,5 °C doelstelling is het carbon budget dan al volledig opgebruikt. Daarom zijn volgens het UNEP ambitieuzere doelstellingen nodig voor 2020.

4.49

Hierna geven wij een samenvatting van de belangrijkste door Rechtbank en Hof vastgestelde feiten met betrekking tot de noodzaak van reductie van emissies van broeikasgassen (alinea 4.54). Daarop voortbouwend gaan wij nader in op het concept van het carbon budget en de betekenis daarvan voor het tempo waarin de uitstoot van broeikasgassen moet worden verminderd (alinea 4.55). Vooraf maken wij een opmerking over de aard van de feitenvaststelling in een civiele procedure.

4.50

De aard van de feitenvaststelling. In deze procedure hebben de Staat en Urgenda uitgebreid uiteengezet wat naar hun mening de relevante feiten zijn. Hoewel zij van mening verschillen over de betekenis die aan de feiten moet worden toegekend voor wat betreft de toewijsbaarheid van de vordering van Urgenda, zijn de Staat en Urgenda het over de relevante feiten als zodanig goeddeels eens. Dit betekent dat de civiele rechter in beginsel van die feiten dient uit te gaan.³³³

4.51

Op deze basis heeft de Rechtbank dan ook de voor de beoordeling van de vordering van Urgenda relevante feiten vastgesteld.³³⁴ In de vakliteratuur is wel kritiek geuit op delen van de feitenvaststelling door de Rechtbank, omdat volgens een auteur “twijfelachtig [is] of hetgeen partijen hebben erkend inderdaad een betrouwbare maat is voor de stand van de wetenschap.”³³⁵Deze kritiek, wat daar verder van zij, kon in hoger beroep geen rol spelen. De door de Rechtbank vastgestelde feiten als zodanig zijn in hoger beroep namelijk niet ter discussie gesteld. Het Hof was daarom gehouden om van die feiten uit te gaan.³³⁶Zoals eerder werd opgemerkt (alinea 1.35), vindt in cassatie door de Hoge Raad geen nieuw onderzoek naar de feiten plaats.³³⁷

4.52

In deze procedure is dus bijvoorbeeld niet ter discussie gesteld dat sprake is van een verband tussen menselijk handelen en de opwarming van de aarde, dat er consensus is over de tweegradendoelstelling en dat de uitstoot van broeikasgassen moet worden beperkt.

4.53

De Staat heeft wel gewezen op bepaalde onzekerheden die het IPCC signaleert met betrekking tot klimaatverandering en de gevolgen ervan.³³⁸ Het Hof heeft dergelijke onzekerheden verdisconteerd in zijn beoordeling van de relevante feiten.³³⁹

4.54

De belangrijkste feiten.³⁴⁰ Wij vatten de belangrijkste feiten hieronder nogmaals samen (zie reeds alinea 1.2 onder (i) e.v.) als inleiding op de verdiepende bespreking die daarna zal volgen.

4.55

Wij bespreken hierna het verband tussen de tweegradendoelstelling, het carbon budget en het tempo van de reducties van uitstoot van broeikasgassen nader aan de hand van de gegevens en figuren waarvan Rechtbank en Hof zijn uitgegaan. Deze liggen ten grondslag aan de samenvattende overwegingen van het Hof die hierboven in alinea 4.54 zijn weergegeven.

4.56

De tweegradendoelstelling en het carbon budget . Uit de vastgestelde feiten volgt in de eerste plaats het belang van het behalen van de tweegradendoelstelling. Verder blijkt daaruit dat met het oog op de tweegradendoelstelling de concentratie broeikasgassen in de atmosfeer nog maar beperkt mag stijgen, namelijk naar (circa) 450 ppm. Gegeven de huidige concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer (2018: 401 ppm) resteert nog een bepaalde ruimte voor de uitstoot van broeikasgassen totdat de concentratie van 450 ppm is bereikt. Die ruimte wordt het carbon budget genoemd.³⁴³ Het carbon budget begrenst het totaal van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen. Met elke ton uitstoot wordt het resterende budget kleiner. Hoe langer het duurt voordat noodzakelijke emissiereducties worden gerealiseerd, des te groter de totale hoeveelheid uitgestoten broeikasgassen is en – dus – des te eerder het resterende carbon budget is opgebruikt (zie hierboven 4.54 onder (v)).

4.57

4.58

4.59

Het door de Rechtbank in rov. 2.32 genoemde rapport van UNEP geeft het voorgaande weer in deze figuur, waarbij wordt uitgegaan van een carbon budget voor de tweegradendoelstelling in 2012 van 1000 gigaton aan broeikasgas.

4.60

Het bovenste plaatje van de figuur in alinea 4.59 geeft aan wat er gebeurt als er voorlopig meer uitstoot is, dus als de uitstoot langzamer wordt gereduceerd. Er zijn twee hoofdeffecten. Ten eerste wordt het resterende carbon budget sneller verbruikt. Daardoor wordt eerder het omslagpunt bereikt dat er geen uitstoot (positieve emissie) meer mag zijn. Dat betekent dat er in de (nabije) toekomst harder en dieper zal moeten worden ingegrepen om alsnog snel van een relatief hoge uitstoot naar nul uitstoot te gaan. Dit is voor de maatschappij waarschijnlijk moeilijker dan een meer geleidelijke afbouw van de uitstoot.³⁴⁹ Ten tweede zijn er in de toekomst meer negatieve emissies nodig. Er moet dus een groter beroep worden gedaan op de technieken die daarvoor nodig zullen zijn.³⁵⁰

4.61

Het onderste plaatje van de figuur in alinea 4.59 geeft aan wat er gebeurt als er eerder minder uitstoot is, dus als de uitstoot sneller wordt gereduceerd. Dan wordt het resterende carbon budget langzamer verbruikt. Daardoor wordt later het omslagpunt bereikt dat er geen uitstoot (positieve emissie) meer mag zijn. Er is meer tijd om de tweegradendoelstelling te bereiken. Er zijn minder negatieve emissies nodig en er kan later met de afvang en opslag van broeikasgassen worden begonnen. Er is dus meer tijd voordat een beroep moet worden gedaan op de technieken die nodig zijn voor grootschalige afvang en opslag van broeikasgassen.

4.62

Uit het gegeven dat er nog slechts een beperkt carbon budget resteert om de tweegradendoelstelling te behalen, volgt dus dat sneller en meer reduceren van de uitstoot van broeikasgassen een grotere kans biedt op het behalen van die doelstelling. Het Hof verwijst in dit verband in rov. 44 naar rov. 4.32 van het vonnis van de Rechtbank. Daarin worden drie figuren van Urgenda gepresenteerd, waarvan de eerste figuur hieronder is opgenomen. De eerste figuur illustreert dat niet alleen gekeken moet worden naar reductiedoelstellingen voor een bepaald jaar (zoals 49% minder uitstoot ten opzichte van 1990 in 2030), maar ook naar het tempo om tot die reductiedoelstelling in dat jaar te komen (in de hieronder opgenomen figuur reductieroutes genoemd). Naarmate later wordt begonnen met emissiereducties, wordt het carbon budget sneller uitgeput. Om dit te voorkómen, zouden de reducties later zodanig moeten worden opgevoerd dat de opgelopen ‘achterstand’ zou kunnen worden ingehaald.

4.63

Figuur 1 (Urgenda)

4.64

Nu laten de hierboven bij 4.59 en 4.63 gepresenteerde figuren van UNEP en van Urgenda slechts het beschreven mechanisme zien, dat wil zeggen het mechanisme dat uitstel van reductie van broeikasgasemissies leidt tot een sneller verbruik van het carbon budget dat resteert om de tweegradendoelstelling te behalen, ook bij een gelijkblijvende reductiedoelstelling voor een bepaald jaar in de toekomst, zoals 2030 of 2050.

4.65

De hierboven gepresenteerde figuren laten niet zien of uitstel van reducties al op korte termijn problematisch is, dan wel dat er nog zoveel ruimte in het resterende carbon budget zit dat uitstel van reducties pas problematisch zal worden als reducties niet op (middel)lange termijn zouden plaatsvinden. Over dit laatste zijn de volgende feiten in deze procedure vastgesteld.

4.66

Aanvullend merken wij nog op dat het tempo van het verbruik van het carbon budget ook wordt geïllustreerd door de volgende figuur uit een publicatie in Nature uit 2017 waarop Urgenda gewezen heeft.³⁶⁵

4.67

Tot slot merken wij op dat de haalbaarheid van het bereiken van de tweegradendoelstelling ook afhangt van het gebruik van technieken voor grootschalige afvang en opslag van broeikasgassen in de toekomst. Zoals eerder ter sprake kwam, moet méér op dergelijke technieken worden vertrouwd om de vereiste negatieve emissies te bereiken naarmate later wordt begonnen met reductie van de uitstoot van broeikasgassen. Het Hof wijst erop dat in 87% van de scenario’s die in RCP2.6 van AR5 zijn verwerkt, aannames zijn opgenomen met betrekking tot negatieve emissies.³⁶⁶

4.68

4.69

Vervolgens onderzoekt het Hof de vraag die thans centraal staat, te weten of de Staat onrechtmatig handelt jegens Urgenda door ondanks voormelde reële dreigende gevaren de uitstoot niet met tenminste 25% te reduceren per einde 2020 (rov. 46).

4.70

Uit de overwegingen van het Hof, die al kort zijn samengevat in alinea 1.29, blijkt dat het Hof beoordeelt of de dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering de Staat verplicht tot het treffen van voorzorgsmaatregelen in de vorm van het doen verminderen van de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen. Hoewel de inzet van deze zaak uniek is te noemen, is dit op zichzelf een voor de rechter vertrouwde vorm van beoordeling van situaties waarin gevaren dreigen (zie daarover in het algemeen hoofdstuk 2 van deze conclusie).

4.71

Wij bezien hierna de afzonderlijke stappen die het Hof heeft gezet in zijn beoordeling van de situatie. Wij beperken ons daarbij tot de kern van de redenering van het Hof. De details van de redenering komen later aan bod bij de bespreking van de onderdelen 4-8 van het cassatiemiddel van de Staat. Wij houden niet steeds vast aan de volgorde van de overwegingen van het Hof. Sommige stappen zouden, zoals het Hof heeft gedaan, in een andere volgorde kunnen worden weergegeven zonder dat aan de redenering zelf wordt afgedaan. Wij onderscheiden de volgende stappen.

4.72 (

(i) Er is een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering. Dit gegeven (zie rov. 45) is het vertrekpunt van de redenering over de zorgplicht van de Staat. Om dit gevaar tegen te gaan, geldt de tweegradendoelstelling met het daarbij behorende concentratieniveau van 450 ppm en dus met een bepaald carbon budget (rov. 44). Over de reductiedoelen voor 2050 (80-95%) en 2030 (49%) bestaat geen geschil (rov. 46).

4.73 (

(ii) Op de korte termijn − tot eind 2020 – moet méér gedaan worden om de uitstoot te beperken. Zie de conclusie in rov. 71 en de daaraan ten grondslag liggende rov. 47. Zoals eerder vermeld, verwacht het IPCC dat als reductiemaatregelen uitblijven, in 2030 het niveau van 450 ppm zal zijn overschreden en is het volgens UNEP uiterst onwaarschijnlijk dat de tweegradendoelstelling nog kan worden gerealiseerd als de ‘emissions gap’ niet is ingehaald tegen 2030. Het Hof oordeelt in rov. 47 dat deze klimaatwetenschappelijk vastgestelde noodzaak om meer te reduceren dan thans het geval is, ook geldt voor de situatie in Nederland in 2020 met het oog op het behalen van de reductiedoelstellingen in 2030 en daarna. In de eerste plaats neemt het Hof tot uitgangspunt:

4.74 (

(iii) Uitstel is niet verantwoord. Uitstel van (hogere) reducties leidt tot grotere risico’s voor het klimaat (rov. 47 en 52). Het Hof oordeelt dat nu er duidelijke aanwijzingen zijn dat de huidige maatregelen ontoereikend zullen zijn om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen, er, mede op grond van het voorzorgsbeginsel, dient te worden gekozen voor maatregelen die wel veilig, althans zo veilig mogelijk zijn (rov. 73).

4.75 (

(iv) Met name kan niet gewacht worden tot 2030. De Staat heeft zich erop beroepen dat volgens AR5 de tweegradendoelstelling ook nog haalbaar is indien vanaf 2030 bepaalde reductiedoelstellingen worden behaald. Het Hof verwerpt dit standpunt: doelstellingen voor 2030 en daarna kunnen niet wegnemen dat een gevaarlijke situatie dreigt te ontstaan die vereist dat nu wordt ingegrepen (rov. 71). In het bijzonder oordeelt het Hof dat de Staat niet kan uitgaan van het RCP2.6 scenario uit AR5 omdat daarin hoofdzakelijk (87%) wordt uitgegaan van zogenaamde overshoot-scenario’s met negatieve emissies (rov. 12). De mogelijkheid om in de toekomst met bepaalde technieken (voldoende) broeikasgas uit de atmosfeer te verwijderen is zeer onzeker en klimaatscenario’s die van dergelijke technieken uitgaan hebben bij de huidige stand van zaken een laag realiteitsgehalte, aldus het Hof (rov. 49).

4.76 (

(v) De uitstoot moet in 2020 met ten minste 25% worden beperkt. Het Hof concretiseert zijn oordeel dat op korte termijn meer moet worden gedaan om de uitstoot te beperken: de uitstoot moet eind 2020 ten minste 25% lager zijn dan in 1990. Urgenda vordert een emissiereductie in 2020 van tenminste 25% ten opzichte van 1990, dus daarover moet het Hof oordelen (rov. 3.9 en 46). Voor het verwezenlijken van de tweegradendoelstelling is een emissiereductie van 25-40% in 2020 noodzakelijk (rov. 49). Dit volgt uit AR4 (rov. 48), wordt bevestigd door de verwijzingen daarnaar in de verschillende COP-besluiten (rov. 51) en is niet achterhaald door AR5 (rov. 49). Het 450-scenario en de op basis daarvan vastgestelde noodzaak van een emissiereductie van 25-40% in 2020 berusten niet op overdreven pessimistische uitgangspunten (rov. 50) en moet als minimum worden beschouwd (rov. 73). Deze reductieverplichting is in lijn met de zorgplicht van de Staat (rov. 53 en 73). Het Nederlandse reductiedoel voor 2020 was jarenlang 30% ten opzichte van 1990 en is verlaagd naar 20% in EU-verband zonder dat daarvoor een klimaatwetenschappelijke onderbouwing is gegeven (rov. 52 en 72).

4.77 (

(vi) De tegenargumenten van de Staat gaan niet op. Zie rov. 54-76. Dit betreft onder meer de vraag of Nederland individueel verantwoordelijk kan worden gesteld voor zijn (op wereldschaal: geringe) aandeel van de emissies van broeikasgassen en het beroep van de Staat op zijn beoordelingsruimte.

4.78

In de vakliteratuur is de vraag opgeworpen hoe de rechter precies kan oordelen dat de Nederlandse reductie van broeikasgassen in 2020 (ten minste) 25% moet zijn. Bedacht moet worden dat de rechter, ³⁶⁸ in het licht van de toepasselijke rechtsregels, (i) moet oordelen over de toewijsbaarheid van een aan hem voorgelegde vordering en de daarbij spelende geschilpunten, en wel (ii) op basis van de in de procedure vastgestelde en gebleken feiten. ³⁶⁹

4.79

4.80

4.81

De Staat richt een groot aantal klachten tegen het in alinea 4.72 e.v. weergegeven oordeel van het Hof. Het cassatiemiddel van de Staat richt in de onderdelen 4 tot en met 8, die elk weer uit verschillende onderdelen bestaan, klachten tegen (delen van) de rov. 12, 15, 48, 49 en 62 (onderdeel 4), rov. 12 en 50 tot en met 53 (onderdeel 5), rov. 47 (onderdeel 6), rov. 26, 60 en 62 (onderdeel 7) en rov. 47 en 53 tot en met 76 (onderdeel 8).

4.82

4.83

Wij zullen de klachten van de onderdelen 4-8 hierna zoveel mogelijk thematisch bespreken.³⁷⁷ In de afbakening van de verschillende onderwerpen onderscheiden wij drie, overigens samenhangende thema’s, te weten de noodzaak van de emissiereductie, de individuele verantwoordelijkheid van Nederland en de effecten van het bevel.

4.84

4.85

4.86

4.87

In de vierde plaats bespreken wij de, deels op de onderdelen 1 en 2 voortbouwende, klachten over de toepassing van het EVRM door het Hof (alinea 4.213 e.v.). Hierin betoogt de Staat dat het EVRM geen basis biedt voor het reductiebevel omdat dit niet ‘effectief’ zou zijn (onderdeel 8.2.1), terwijl het Hof andere maatregelen, zoals adaptatiemaatregelen, te weinig heeft laten meewegen (onderdelen 8.2.2-8.2.4). Verder heeft het Hof volgens de Staat te weinig rekening gehouden met de door het EHRM erkende ‘margin of appreciation’ (onderdeel 8.3) en heeft het verzuimd het reductiebevel te onderwerpen aan een ‘fair balance’-toets en een proportionaliteitstoets (onderdeel 8.4).

4.88

Afsluitend worden de resterende klachten van de onderdelen 4 tot en met 8 besproken (alinea 4.236 e.v.). Zij betreffen diverse onderwerpen: het 450 ppm-scenario (onderdeel 5.2 (eerste alinea)); het voorzorgsbeginsel (onderdeel 8.6); relativiteit (onderdelen 8.7.1-8.7.2); de resterende tijd tot eind 2020 (onderdeel 8.8); de 1,5 oC doelstelling (onderdeel 8.10); en voorts de in de verschillende onderdelen vervatte louter voortbouwende klachten..

4.89

Dit is het eerste van de vijf deelthema’s die gaan over de noodzaak van een reductie van ten minste 25% in 2020. Deze deelthema’s betreffen één of meer van de volgende overwegingen van het Hof:

4.90

4.91

4.92

4.93

Verder stelt het cassatiemiddel aan de orde of het Hof is uitgegaan van het bestaan van een de Staat specifieke juridisch bindende norm (anders dan een afspraak) voor zover het gaat om het concentratieniveau van 450 ppm uit AR4 en AR5, de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 uit AR4 en de besluiten van de COP’s. De Staat vraagt zich af of het Hof een en ander heeft opgevat als ‘noodzakelijk in normatieve zin’,³⁷⁹ dat wil zeggen als internationale verplichtingen.³⁸⁰ De Staat geeft overigens al aan dat hij betwijfelt of het Hof hiervan is uitgegaan, maar hij formuleert daartegen voor de zekerheid een aantal klachten.³⁸¹

4.94

4.95

Nu leidt de Staat de mogelijkheid dat het Hof toch is uitgegaan van het bestaan van een specifieke bindende norm af uit de formulering van bepaalde rechtsoverwegingen. Zo wijst de Staat erop (in onderdeel 4.8) dat het Hof in de overwegingen 12 en 48 spreekt van een concentratieniveau dat ‘toelaatbaar’ is en ‘niet mag’ worden overschreden en verder spreekt van een uitstoot die in 2020 25-40% lager zou ‘moeten’ zijn. Die lezing is echter niet juist.

4.96

4.97

Kortom, de omstandigheid dat het Hof in de overwegingen 12 en 48 spreekt van een concentratieniveau dat ‘toelaatbaar’ is en ‘niet mag’ worden overschreden, is dus slechts bedoeld als een korte, voor de (niet-wetenschappelijk geschoolde) lezer van de uitspraak begrijpelijke weergave van de IPCC-rapporten. Hierin kan niet gelezen worden, dat het Hof het concentratieniveau van 450 ppm uit AR4 en AR5 (of de daarbij behorende tweegradendoelstelling) heeft opgevat als een door het IPCC geformuleerde specifieke norm waaraan staten juridisch gebonden zouden zijn.

4.98

Hetzelfde geldt voor de vraag of het Hof de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 uit AR4 heeft opgevat als een juridisch bindende norm. Ook hier luidt het antwoord ontkennend. De Rechtbank³⁸⁷ geeft Box 13.7 uit AR4 weer en omschrijft de inhoud daarvan als volgt:

4.99

4.100 Uit het voorgaande volgt ten slotte dat ook de in onderdeel 4.8 (derde alinea) vermelde klacht dat het Hof is uitgegaan van een onbegrijpelijke lezing van grief 2 van de Staat niet kan slagen. Anders dan deze klacht veronderstelt, zijn Rechtbank en Hof er niet van uitgegaan dat het IPCC “normen, emissieplafonds en emissiereductiedoelstelling vaststelt”.

4.101 Geconcludeerd kan worden dat het Hof in verband met de reductiedoelstelling voor 2020 niet is uitgegaan van het bestaan van een de Staat juridisch bindende afspraak of norm. De klachten van het cassatiemiddel die veronderstellen dat het Hof hiervan wel is uitgegaan, kunnen daarom niet slagen.

4.102 Reflexwerking? Dan rijst vervolgens de vraag of het Hof aan de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 gewicht kon toekennen bij de concretisering van de zorgplicht van de Staat.

4.103 De Staat betoogt dat zijn uit het EVRM voortvloeiende verplichtingen moeten worden ingevuld aan de hand van de hem juridisch bindende reductieafspraken en verbindt daaraan de conclusie dat deze verplichtingen niet mogen worden ingevuld aan de hand van de reductiedoelstelling van 25-40% (onderdelen 4.8 (tweede alinea) en 5.4 (vijfde alinea)).

4.104 Dit betoog gaat niet op. Voor de wijze van invulling van de positieve verplichtingen van de Staat onder art. 2 en 8 EVRM verwijzen wij naar de bespreking van de common ground-methode in alinea 2.79 e.v. Daaruit volgt, anders dan besloten ligt in het betoog van de Staat,³⁹¹ niet dat het Hof zich bij de beoordeling van de positieve verplichtingen van de Staat onder het EVRM exclusief zou dienen te richten op juridisch bindende instrumenten zoals de reductieafspraken waarover tussen de lidstaten in EU-verband overeenstemming is bereikt. De rechter mag ook kijken naar andere bronnen, zoals COP-besluiten en de daaraan ten grondslag liggende vermelding van de reductiedoelstelling van 25-40% in het IPCC rapport (AR4) uit 2007. Hetzelfde geldt ten aanzien van de reductiepaden die met de reductiedoelstelling van 25-40% samenhangen. Het Hof heeft in zijn arrest verder gemotiveerd uiteengezet waarom het in verband met de noodzaak van emissiebeperkingen voor het behalen van de tweegradendoelstelling meer gewicht hecht aan de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 dan aan de EU-reductiedoelstelling van 20% in 2020 (zie alinea 4.72-4.76).

4.105 Exclusieve werking van de EU-reductiedoelen? Ook als het EVRM toelaat om rekening te houden met de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020, zou in theorie wellicht het recht van de EU tot een andere conclusie kunnen dwingen. Dat zou het geval kunnen zijn indien het Unierecht exclusieve werking zou toekennen aan de reductiedoelstelling van de ETS-Richtlijn en de Effort Sharing Decision. Exclusieve werking wil in dit verband zeggen dat juridisch bindende reductieafspraken die de Staat in EU verband heeft gemaakt expliciet of impliciet meebrengen dat de Staat niet op andere juridische grondslagen – zoals het EVRM of art. 6:162 BW – verplicht zou kunnen worden om een bepaalde (verdergaande) reductiedoelstelling in acht te nemen.

4.106 In deze procedure is niet gebleken van exclusieve werking van de juridisch bindende reductieafspraken die de Staat heeft gemaakt.

4.107 De internationale klimaatrechtelijke achtergrond van de EU-maatregelen geeft geen aanleiding voor de gedachte dat de EU-maatregelen exclusieve werking zouden hebben.

De EU-lidstaten voeren gezamenlijk, als EU, een reductiebeleid waarmee zij de nakoming van hun verplichtingen onder het VN-Klimaatverdrag, het Kyoto Protocol en het Akkoord van Parijs nastreven (alinea 4.12, 4.16 en 4.24). Voor de vraag of Nederland als partij bij deze verdragen zijn daaruit voortvloeiende internationale verplichtingen nakomt, is daarom relevant of de EU haar reductiedoestellingen behaalt. Indien dat niet het geval zou zijn, zou de individuele aansprakelijkheid van Nederland onder deze verdragen weer in beeld komen.³⁹² Hiervan moet echter worden onderscheiden de nakoming van de individuele verplichtingen van Nederland uit hoofde van het EVRM. De inhoud van de EVRM-verplichtingen van Nederland moet zelfstandig worden beoordeeld. Zie voor het Kyoto-protocol reeds alinea 2.77. Het Akkoord van Parijs verwijst naar mensenrechten,³⁹³ maar roept alleen rechtsverhoudingen tussen de verdragspartijen in het leven en ziet, anders dan het EVRM, niet op de rechtsverhouding tussen de Staat en degenen die zich in zijn rechtsmacht bevinden.³⁹⁴

4.108 In deze procedure heeft de Staat aangevoerd dat het Europese ETS-systeem in de weg zou staan aan door Nederland te nemen maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen verder te reduceren.³⁹⁵ Dit verweer is door het Hof echter verworpen in rov. 54. Het Hof overwoog dat artikel 193 VWEU bepaalt dat beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van artikel 192 VWEU, niet beletten dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft, mits zulke maatregelen verenigbaar zijn met de Verdragen. Over de verwerping van dit verweer wordt in het cassatiemiddel van de Staat niet specifiek geklaagd.³⁹⁶

Ten overvloede: uit considerans 17 van de Effort Sharing Decision blijkt reeds dat deze beschikking voor de niet-ETS-sectoren strengere nationale doelstellingen onverlet laat. In de procedure is hierover geen discussie geweest. Kortom, een exclusiviteitsverweer speelt in cassatie geen rol.

4.109 Prejudiciële vraag? De laatste in dit verband te bespreken vraag is of het Hof een prejudiciële vraag over het Unierecht had dienen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU).

4.110 Dit punt wordt opgeworpen in de slotklacht van subonderdeel 5.6 (zesde alinea). Deze klacht is gericht tegen het oordeel van het Hof in rov. 52, dat de Staat niet aan zijn zorgplicht voldoet door zich te houden aan de in EU-verband overeengekomen reductie van 20% in 2020. Dit oordeel impliceert volgens de Staat het oordeel dat ook de EU onrechtmatig handelt en/of dat de ETS-richtlijn en de Effort Sharing Decision onrechtmatig zijn. Daarover had het Hof geen oordeel mogen uitspreken, aldus de klacht in onderdeel 5.6, zonder een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, bijvoorbeeld omtrent de geldigheid of rechtmatigheid van de bedoelde EU-maatregelen.³⁹⁷

4.111 Vergelijkbare vragen zijn in enige commentaren op de uitspraken van de Rechtbank en het Hof opgeworpen en zowel ontkennend³⁹⁸ als, voorzichtig, bevestigend³⁹⁹ beantwoord.

Bedacht dient te worden dat volgens het Unierecht hier twee soorten vragen moeten worden onderscheiden. De eerste soort vragen betreft raakvlakken tussen het reductiebevel en het Unierecht in het algemeen. De tweede soort vragen betreft specifiek de kwestie of het reductiebevel de rechtmatigheid van EU-maatregelen aan de orde stelt.

4.112 Wat de eerste soort vragen betreft, identificeerde de vakliteratuur verschillende raakvlakken tussen het reductiebevel en het Unierecht.

Zo is aangevoerd dat het HvJEU dient te oordelen over de betekenis die toekomt aan COP-besluiten, omdat de EU zelf ook partij is bij het VN-Klimaatverdrag en het Kyoto Protocol. Ook is betoogd dat het reductiebevel zou moeten worden getoetst aan het beginsel van loyale samenwerking (art. 4 lid 3 VEU), omdat dit bevel de internationale klimaatonderhandelingsstrategie van de EU zou kunnen beïnvloeden.⁴⁰⁰ Zelfs is geopperd dat het vonnis van de Rechtbank in deze zaak “inconsistent with EU law” zou zijn, omdat niet is voldaan aan de eisen voor staatsaansprakelijkheid naar EU recht (zogenaamde Francovich-aansprakelijkheid) en omdat Richtlijn 2004/354/EG inzake milieuaansprakelijkheid niet van toepassing is op gevallen van diffuse schadeveroorzaking als het onderhavige geval.⁴⁰¹ Tot deze soort vragen behoort ook de mogelijke exclusieve werking van het ETS-systeem, welke vraag aan het Hof is voorgelegd en door hem is beoordeeld.

4.113 Deze vragen betreffen alle de uitleg van Unierecht. Het Hof zou daarover, zo nodig, prejudiciële vragen aan het HvJEU hebben kunnen stellen. Maar opgemerkt moet worden dat het Hof daartoe niet verplicht was. Volgens art. 267, derde alinea, VWEU rust die verplichting alleen op een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep. Het Hof is niet een dergelijke rechterlijke instantie. In cassatie wordt dan ook, terecht, niet aangevoerd dat het Hof verplicht zou zijn geweest om de hierboven bedoelde uitlegvragen voor te leggen aan het HvJEU.

4.114 Dit ligt anders bij de tweede soort vraag. De nationale rechter is namelijk niet bevoegd om de ongeldigheid van een bepaling van Unierecht vast te stellen, maar dient ter zake een vraag aan het HvJEU te stellen, ook als hij geen ‘hoogste rechter’ in de zin van art. 267, derde alinea, VWEU is.⁴⁰² Dit is het aangrijpingspunt voor de klacht van onderdeel 5.6 van het cassatiemiddel van de Staat.

4.115 De klacht van dit onderdeel kan echter niet slagen, omdat duidelijk is dat het Hof geen oordeel heeft gegeven over de (rechtmatigheid of) geldigheid van de EU-maatregelen of de daarop gebaseerde Nederlandse wet- en regelgeving.⁴⁰³

4.116 Het Hof is uitgegaan van de rechtmatigheid, gelding en werking in de Europese en Nederlandse rechtsorde van de ETS-richtlijn, de Effort Sharing Decision en de daarop gebaseerde Nederlandse wet- en regelgeving en heeft een en ander niet ter discussie gesteld (dergelijke vragen zijn in deze procedure ook niet aan de orde gesteld).⁴⁰⁴

Het Hof heeft geoordeeld dat op de Nederlandse Staat uit hoofde van art. 2 en 8 EVRM een zorgplicht rust om voor 2020 een verdergaande reductiedoelstelling te hanteren, dan de doelstelling die voor de Staat in EU-verband is vastgesteld. Met dit oordeel worden de rechtmatigheid, gelding en werking van het Unierecht niet ter discussie gesteld, ook niet indirect. Dit blijkt reeds uit het gegeven dat het Hof ervan uitgaat dat art. 192 en 193 VWEU aan Nederland ruimte bieden om verdergaande maatregelen te treffen in de ETS-sector.⁴⁰⁵

4.117 Verder heeft het Hof onderkend dat de Europese reductiedoelstelling voor 2020 – te weten 20% reductie ten opzichte van 1990 met een voorwaardelijk aanbod om 30% te reduceren indien bepaalde andere landen dat ook zouden doen − destijds is vastgesteld mede in het licht van een internationale klimaatonderhandelingsstrategie.⁴⁰⁶ Dit politieke element heeft het Hof niet meegewogen bij zijn beoordeling van de inhoud van de verplichtingen van Nederland uit hoofde van art. 2 en 8 EVRM. Het Hof heeft de inhoud van die verplichtingen geconcretiseerd op basis van de feiten die in deze procedure zijn komen vast te staan.⁴⁰⁷

4.118 Ten slotte moet worden bedacht dat Rechtbank en Hof in deze procedure alleen een oordeel hebben gegeven over de noodzakelijke reductie-inspanning in 2020 van Nederland.

4.119 Om de voorgaande redenen falen de klachten van de onderdelen 4.8, 5.4 en 5.6 (zesde alinea), kort gezegd, dat het Hof de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 uit AR4 en de besluiten van de COP’s heeft opgevat als een juridisch bindende afspraak of norm; dat aan deze reductiedoelstelling geen reflexwerking toekomt; dat het Hof geen rekening houdt met de in internationaal en Europees verband vastgestelde bindende reductiedoelstellingen; en dat het Hof een prejudiciële vraag aan het HvJEU had moeten stellen.

4.120 Nu duidelijk is dat het Hof de reductiedoelstelling van 25-40% uit AR4 niet heeft opgevat als een juridische bindende afspraak of norm, kan worden bezien welke betekenis het Hof daaraan wel heeft toegekend. Hiermee komen wij toe aan de bespreking van het tweede van de vijf deelthema’s die gaan over de noodzaak van een reductie van ten minste 25% in 2020.

4.121 Het Hof heeft de noodzaak van een reductie van de Nederlandse emissies van broeikasgassen in 2020 van tenminste 25% beargumenteerd aan de hand van de gebleken feiten en de verplichting van de Staat om daarnaar te handelen juridisch verankerd in art. 2 en 8 EVRM.

4.122 Uitgaande van deze, juiste, lezing van het arrest van het Hof, bestrijdt de Staat het feitelijke gewicht dat het Hof aan de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 heeft toegekend.

De Staat bestrijdt in onderdeel 4.1 de overwegingen (in rov. 12 en 48) van het Hof dat het IPCC in AR4 na analyse van verschillende reductiescenario’s (in Box 13.7) tot de conclusie komt dat voor het bereiken van het concentratieniveau van 450 ppm de totale uitstoot van broeikasgassen door Annex I-landen (waartoe Nederland behoort) in 2020 25% tot 40% lager zou moeten zijn dan in 1990. Bovendien kent het Hof in rov. 51 van zijn arrest te veel gewicht toe aan de COP-besluiten, aldus kort gezegd onderdeel 5.4 (eerste, tweede en zesde alinea).

4.123 Voor zover thans van belang,⁴⁰⁹ stellen de klachten van de Staat het volgende aan de orde: (i) deelrapport III van AR4 vermeldt ook een reductiedoelstelling van 10% tot 40% in 2020; (ii) de reductiedoelstelling in Box 13.7 van 25-40% in 2020 is slechts een voorstel voor de verdeling van de reductie-inspanning over Annex I-landen en andere landen; en (iii) het Hof kent te veel gewicht toe aan de vermelding van de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 in deelrapport III van AR4 (zie voor al het voorgaande onderdeel 4.1) en aan de verwijzing daarnaar in de COP-besluiten (zie onderdeel 5.4).

4.124 Een doelstelling van 10-40% of van 25-40%? Zoals eerder werd vermeld (alinea 4.42-4.43), noemt het rapport van Working Group III van AR4 verschillende reductiedoelstellingen voor Annex I-landen. Hoofdstuk 13 bevat Box 13.7 waarin de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 wordt genoemd. De Technical Summary vermeldt een reductiedoelstelling van 10 tot 40% in 2020. Dit laatste staat ook in de Executive Summary.⁴¹⁰

4.125 Dit verschil is eenvoudig te verklaren. De bandbreedte van 25 tot 40% in Box 13.7 betreft het bereiken van een concentratieniveau van maximaal ongeveer 450 ppm. De bandbreedte van 10 tot 40% betreft daarentegen een concentratieniveau van 450 tot 550 ppm. Een en ander blijkt uit de overwegingen van de Rechtbank en de daarin opgenomen citaten uit AR4, waarvan ook het Hof is uitgegaan.⁴¹¹ Omdat Rechtbank en Hof zijn uitgegaan van een bij de tweegradendoelstelling behorend concentratieniveau van 450 ppm, hebben zij begrijpelijkerwijs gekeken naar de daarbij volgens AR4 behorende reductiedoelstellingen van 25-40% in 2020 en niet naar reductiedoelstellingen die volgens AR4 horen bij een hoger concentratieniveau.⁴¹²

4.126 Een beredeneerd voorstel. Het volgende punt dat besproken moet worden, betreft de aard van de in Box 13.7 opgenomen reductiedoelstelling voor de Annex I-landen. De Staat wijst er op zichzelf terecht op dat het niet gaat om een natuurwetenschappelijk onderbouwde conclusie dat deze reductiedoelstelling noodzakelijk is om de tweegradendoelstelling te bereiken, maar dat het gaat om een voorstel voor een verdeling van de mondiale reductie-inspanningen.⁴¹³

4.127 Dit is onvermijdelijk. De natuurwetenschappen kunnen uitspraken doen over kwesties als de mondiale temperatuurstijging en de gevolgen daarvan. Uitgaande van een tweegradendoelstelling, kunnen de natuurwetenschappen uitspraken doen over het daarbij behorende concentratieniveau van broeikasgassen, over het resterende carbon budget, over het tempo waarin dit budget wordt uitgeput en of de bestaande inspanningen van landen om te geraken tot beperking van de uitstoot van broeikasgassen daartoe voldoende zijn.

4.128 De internationale gemeenschap staat voor de uitdaging om te geraken tot een verdeling − in de tijd en over de verschillende landen − van de benodigde wereldwijde reductie-inspanningen. De natuurwetenschappen bieden geen antwoord op dit verdelingsvraagstuk. In een door de Staat instemmend aangehaalde publicatie⁴¹⁴ schreef dr. L. Meyer, een van de editors van het rapport van Working Group III van AR4, dat “er door de wetenschap geen eenduidige relatie aan te geven is tussen de benodigde emissiereductie van de industrielanden als groep in 2020 en het beperken van de opwarming van de aarde tot 2 graden aan het eind van deze eeuw.”⁴¹⁵

4.129 Het IPCC inventariseert echter niet alleen (natuur)wetenschappelijke inzichten over (de gevolgen van) klimaatverandering, maar ook wetenschappelijke inzichten over de mogelijke strategieën in antwoord op deze verandering. Over dat laatste gaat het rapport van Working Group III van het IPCC. Wat betreft de verdeling van de mondiale reductie-inspanningen, zijn die inzichten in zoverre niet ‘eenduidig’ dat het gaat om onderzoek met een ‘normatieve’ component. Dit wil zeggen dat daarin wordt beredeneerd waarom een bepaalde verdeling van de reductie-inspanningen, gegeven één of meer gespecificeerde uitgangspunten, ‘eerlijk’ of ‘billijk’ is. AR4 spreekt in dit verband ook wel van ‘equity interpretations’.⁴¹⁶ Dit refereert aan één van de beginselen waarop het VN-Klimaatverdrag is gebaseerd (zie alinea 4.6). Voor de goede orde: het gaat dus niet om juridisch bindende oordelen, al kunnen dergelijke oordelen wel van betekenis zijn voor de invulling van de op de Staat rustende zorgplicht.

4.130 Uiteraard is denkbaar dat dergelijke wetenschappelijke inzichten onderling kunnen uiteenlopen, afhankelijk van de gekozen uitgangspunten.⁴¹⁷ Zo wijst de Staat⁴¹⁸ op een publicatie uit 2014,⁴¹⁹ waarin op basis van verschillende studies wordt geconcludeerd dat de reductiedoelstelling voor 2020 voor ‘developed countries’,⁴²⁰ afhankelijk van de gekozen verdeelsleutel,⁴²¹ kan variëren in een bandbreedte van 10% of meer (op basis van cost-effectiveness)⁴²² tot maximaal 80% (op basis van equal cumulative per capita emissions).

4.131 Tegen deze achtergrond moet Box 13.7 in AR4 worden begrepen. Box 13.7 bevat een samenvattende weergave van de op dat moment beschikbare wetenschappelijke studies naar: ⁴²³

4.132 Deze achtergrond wordt ook vermeld in voetnoot a van Box 13.7, die door Rechtbank en Hof is geciteerd.⁴²⁴Anders dan de Staat aanvoert in onderdeel 4.1 van het cassatiemiddel, heeft het Hof onderkend dat Box. 13.7 is geplaatst in hoofdstuk 13 van het deelrapport van AR4 dat is opgesteld door Working Group III van het IPCC.⁴²⁵ Dit staat er uiteraard niet aan in de weg dat kortweg wordt verwezen naar AR4 van het IPCC. De Rechtbank verwijst in haar vonnis meestal kortheidshalve naar ‘het IPCC’ en ‘het rapport’ waar zij (delen van) AR4 citeert, maar geeft er in de bronvermelding en in rov. 2.16 blijk van te onderkennen dat AR4 uit verschillende delen bestaat. Hetzelfde geldt voor het Hof, dat is uitgegaan van deze overwegingen van de Rechtbank.⁴²⁶

4.133 In het licht van het voorgaande kan verder worden begrepen waarom het Hof de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 betitelt als de ’25-40% norm’ en overweegt dat het IPCC ‘tot de conclusie’ komt dat voor het bereiken van het concentratieniveau van 450 ppm de uitstoot van Annex I-landen (waartoe Nederland behoort) in 2020 25% tot 40% lager zou moeten zijn dan in 1990.⁴²⁷ Men kan dit een ‘norm’ noemen,⁴²⁸ omdat deze doelstelling berust op een set beredeneerde normatieve oordelen over een verdelingsvraagstuk. Men kan dit een ‘conclusie’ noemen, omdat het gaat om een samenvatting van het op dat moment beschikbare wetenschappelijke onderzoek naar de mogelijke verdeling van de reductie-inspanningen. Men kan daarom niet zeggen dat het Hof de aard van de in Box 13.7 opgenomen reductiedoelstelling voor de Annex I-landen heeft miskend.

4.134 De betekenis van de doelstelling van 25-40%. Nu de herkomst van de reductie-doelstelling in Box 13.7 is besproken, kan worden bezien waarom het Hof daaraan gewicht heeft toegekend. Het zwaartepunt van dit deel van de cassatieklachten van de Staat ligt bij de vraag of het Hof aan deze doelstelling te veel gewicht heeft toegekend. De onderdelen 4.1 en 5.4 (eerste, tweede en zesde alinea) bevatten hierover verschillende klachten.

4.135 Volgens de Staat kan niet veel gewicht worden toegekend aan de reductiedoelstelling van 25-40% in Box 13.7.⁴²⁹ In AR4 wordt de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 alleen genoemd in Box 13.7 in hoofdstuk 13 van het rapport van Working Group III. Deze tekst is ‘accepted’ door Working Group III. De doelstelling komt niet terug in andere delen van AR4, zoals bijvoorbeeld de Summary for Policymakers van het deelrapport van Working Group III of in het Synthesis Report van het IPCC, die een zwaardere vorm van ‘endorsement’ kennen.⁴³⁰ In de eerder genoemde publicatie van dr. Meyer wordt vermeld dat de cijfers in Box 13.7 destijds niet stevig genoeg werden bevonden om in de samenvatting van het gehele rapport te worden opgenomen, omdat ze gebaseerd waren op slechts een klein aantal scenario's die in de literatuur tot 2006 gepubliceerd waren. De COP-besluiten waarin naar deze doelstelling is verwezen dateren van vóór AR5. Deze uitspraken zijn volgens de Staat van politiek-bestuurlijke aard en slechts te beschouwen als een oproep in het kader van het voortdurende proces van internationale onderhandelingen om méér ambitie te tonen, waaraan geen zelfstandige betekenis toekomt naast bindende toezeggingen of afspraken waartoe de onderhandelingen uiteindelijk hebben geleid.

4.136 Opgemerkt kan worden dat het beleid van de Staat samenvalt met de tabel in Box 13.7 voor zover het gaat om (i) een concentratie aan broeikasgassen van circa 450 ppm die hoort bij de tweegradendoelstelling, (ii) de reductiedoelstelling voor de Annex I-landen van 80-95% in 2050 en (iii), daarvan afgeleid, de Nederlandse reductiedoelstelling van 49% in 2030.

4.137 Verder dient het volgende te worden bedacht. Het VN-Klimaatverdrag biedt geen pasklare antwoorden op het vraagstuk van de verdeling van de benodigde wereldwijde reductie-inspanningen.⁴³¹Het verdrag bevat wel beginselen die hierop zien, maar deze behoeven concrete uitwerking en daarvoor zijn keuzes vereist. Het VN-Klimaatverdrag bevat voorts mechanismes om de verdragspartijen tot bepaalde (al dan niet bindende) reductiedoelstellingen te laten komen.

4.138 Het Hof heeft bij het concretiseren van de zorgplichten van de Staat gewicht toegekend aan de in Box 13.7 van AR4 genoemde reductiedoelstelling. De ‘eenmalige’ vermelding van deze reductiedoelstelling in AR4 heeft, naar het kennelijke oordeel van het Hof, aan betekenis gewonnen door de verwijzing ernaar in veel daarop volgende COP’s. Dit vormt voor het Hof een bevestiging van het feit dat een reductie van 25-40% uitstoot in 2020 noodzakelijk is. Dit strookt overigens met de noodzaak van een reductie van 30% in 2020, waarvan wordt gesproken in de in alinea 4.28 genoemde documenten van de EU. Dat na AR5 niet meer naar deze doelstelling uit AR4 wordt verwezen, heeft het Hof in rov. 49 onder ogen gezien en niet als een contra-indicatie beschouwd.

4.139 Dat de Staat een en ander anders ziet, maakt het oordeel van het Hof niet onjuist of onbegrijpelijk. Dat geldt ook voor de door de Staat geuite vrees dat staten terughoudend zullen worden om dergelijke oproepen in COP-besluiten neer te leggen als onderhandelingsinzet. Om deze redenen falen de motiveringsklachten van de onderdelen 4.1 en 5.4 (eerste, tweede en zesde alinea).

4.140 Eerder in deze conclusie hebben wij reeds aandacht besteed aan de vraag waarom het Hof de reductiedoelstelling van de Staat concretiseert op 25% in 2020 en niet op een ander percentage en/of een ander jaar. Wij verwijzen naar alinea 4.78.

4.141 De voorlopige slotsom is dat het Hof kon oordelen dat een reductie van 25-40% in 2020 noodzakelijk is en in lijn is met de zorgplicht van de Staat. Echter moeten de overige klachten van de Staat tegen deze oordelen nog worden besproken. Dit betreft onder meer de vraag of de reductiedoelstelling uit AR4 is achterhaald.

4.142 Over de betekenis van de reductiedoelstelling van 25-40% uit AR4 zou wellicht anders gedacht moeten worden als deze doelstelling zou zijn achterhaald door latere inzichten in AR5, het IPCC rapport uit 2013-2014. Hiermee komen wij toe aan de bespreking van het derde van de vijf deelthema’s die gaan over de noodzaak van een reductie van ten minste 25% in 2020.

4.143 In rov. 49 heeft het Hof geoordeeld, kort gezegd, dat de reductiedoelstelling van 25-40% uit AR4 niet is achterhaald door AR5:

4.144 De Staat voert hiertegen verschillende klachten aan. Onderdeel 4.6 bestrijdt dat het Hof het argument kon verwerpen dat er volgens AR5 meerdere emissiereductiepaden zijn waarlangs de tweegradendoelstelling kan worden gerealiseerd. Verder wordt geklaagd dat AR4 is achterhaald omdat AR5 is gebaseerd op meer recente inzichten (onderdeel 4.5) en, anders dan AR4, geen reductiepercentages noemt (onderdeel 4.7). Onderdeel 5.2 (tweede alinea) betrekt de klachten van de onderdelen 4.5-4.7 ook op rov. 50. Bovendien, aldus de Staat, miskent het Hof dat het onderscheid tussen Annex I-landen en andere landen is achterhaald (onderdeel 4.2 en onderdeel 5.4 (tweede alinea)).

4.145 De klachten van de Staat stellen dus de volgende punten aan de orde: (i) zijn er meerdere emissiereductiepaden die de Staat volgens AR5 kan volgen?; (ii) is de in AR4 genoemde reductiedoelstelling overigens achterhaald door AR5?; en (iii) is deze doelstelling achterhaald omdat het onderscheid tussen Annex I-landen en andere landen is achterhaald?

4.146 Meerdere emissiereductiepaden in AR5 (RCP 2.6)? Omdat het reductiebevel aan de Staat steunt op de door het Hof op basis van de feiten beredeneerde noodzaak van een emissiereductie van ten minste 25% in 2020, raakt met name onderdeel 4.6 de kern van de zaak. Indien het immers zo is dat er volgens AR5 vanaf 2030 nog meerdere reductiepaden zijn naar de tweegradendoelstelling, en deze reductiepaden haalbaar zijn, dan moet mogelijk anders gedacht worden over de noodzaak om al in 2020 een bepaalde reductie te behalen.

4.147 Zoals gezegd, vermeldt het IPCC in AR5 een reductiepad – het RCP 2.6 scenario − waarlangs bij een concentratie van 450 ppm verwezenlijking van de tweegradendoelstelling ‘likely’ is, indien vanaf 2050 bepaalde reductiedoelstellingen worden behaald. Het gaat om emissiereducties voor 2050 van 41-72% en voor 2100 van 78-118%, steeds ten opzichte van 2010 (zie alinea’s 4.44-4.46 en de daarin gevoegde tabel 3.1 uit het AR5 Synthesis Report (p. 83)).

4.148 RCP 2.6 is op zijn beurt gebaseerd op een groot aantal verschillende scenario’s. In 87% van die scenario’s wordt gewerkt met negatieve emissies (overshoot-scenario’s). Dit veronderstelt de grootschalige verwijdering van broeikasgas uit de atmosfeer. AR5 vermeldt daarover:⁴³⁴

4.149 Het IPCC waarschuwt dus voor de risico’s die zijn verbonden aan reductiepaden die uitgaan van grootschalige negatieve emissies,⁴³⁵ maar doet geen uitspraak over de haalbaarheid ervan. Het Hof verwijst daarom naar een rapport van een andere organisatie, de European Academies Science Advisory Council, waarin dit wel wordt behandeld en waarin onder meer wordt geconcludeerd “that these technologies offer only limited realistic potential to remove carbon from the atmosphere and not at the scale envisaged in some climate scenarios” en dat “the inclusion of CDR […] in scenarios is merely a projection of what would happen if such technologies existed.”

4.150 Het is dus niet zo dat het Hof AR5 “terzijde schuift met een beroep op slechts één ander rapport dat niet afkomstig is van het IPCC”.⁴³⁶ Het Hof baseert zich op een rapport dat, anders dan AR5, ingaat op de haalbaarheid van technieken om broeikasgassen uit de atmosfeer te verwijderen (CDR).

4.151 De Staat noemt voorts drie punten met betrekking tot de verhouding tussen AR4 en AR5.

4.152 Ten eerste wijst de Staat erop dat alle IPCC rapporten rekening houden met tal van onzekerheden.⁴³⁹

Dit doet niet af aan het oordeel van het Hof. Het Hof onderkent immers dat de scenario’s waarnaar wordt verwezen in AR4 en AR5 werken met allerlei onzekerheden. Dit blijkt bijvoorbeeld uit rov. 12 en rov. 50, waarin het Hof ingaat op de onzekerheden die zijn verbonden aan het ‘450-scenario’, dus de kans dat bij een beperking van het concentratieniveau tot 450 ppm de tweegradendoelstelling zal worden bereikt.

4.153 Ten tweede betwijfelt de Staat of het verschil in de emissiepaden in AR4 en AR5 uitsluitend is terug te voeren op het al dan niet rekening houden met negatieve emissies.⁴⁴⁰

De Staat geeft echter niet aan waaruit zou volgen dat het Hof ten onrechte de grootschalige toepassing van CDR-technieken als kenmerkend voor AR5 en daarmee als onderscheidend van AR4 heeft aangemerkt. Ook indien betwijfeld kan worden of juist is dat in AR4 in het geheel geen rekening is gehouden met negatieve emissies (zoals rov. 12 van het arrest van het Hof gelezen zou kunnen worden), blijkt niet dat er geen verschil tussen AR4 en AR5 zou bestaan voor wat betreft de grootschalige toepassing van CDR-technieken.⁴⁴¹ De Staat voert dat in cassatie ook niet aan. De Staat geeft daarentegen wel aan dat één van de redenen waarom AR5 bepaalde andere reductiepercentages noemt dan AR4, is dat in AR5 “a large proportion of the new scenarios include Carbon Dioxide Removal (CDR) technologies.”⁴⁴²

4.154 Ten derde veronderstelt de Staat nog (in een alternatieve benadering) dat AR4 mogelijk te pessimistisch is indien aangenomen moet worden dat in AR4 geen rekening is gehouden met negatieve emissies.⁴⁴³ Deze veronderstelling is speculatief, stuit af op het oordeel van het Hof en kan overigens in cassatie niet beoordeeld worden nu het een feitelijke stelling betreft die niet eerder in de procedure is aangevoerd.

4.155 Daarmee falen de klachten van onderdeel 4.6.

4.156 Is de in AR4 genoemde reductiedoelstelling overigens achterhaald door AR5? De Staat voert ook nog aan dat de in AR4 genoemde reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 is achterhaald door AR5 omdat AR5 is gebaseerd op de (toen geldende) meest recente wetenschappelijke inzichten (zie onderdeel 4.5 van het cassatiemiddel).

4.157 Dit onderdeel gaat niet op. Het Hof is voldoende op de in dit onderdeel genoemde argumenten⁴⁴⁴ van de Staat ingegaan.⁴⁴⁵ Uit de feitenvaststelling blijkt immers al dat AR5 de nieuwste inzichten in omvang, effecten en oorzaken van klimaatverandering bevat en, kort gezegd, onverminderd zorgen uit over de situatie.⁴⁴⁶ Voor zover AR5 een gunstiger beeld schetst om de tweegradendoelstelling te behalen, speelt het punt van de overshoot-scenario’s die volgens het Hof thans een laag realiteitsgehalte hebben.⁴⁴⁷ Bovendien acht het Hof aannemelijk dat AR5 geen reductiedoelstellingen voor 2020 bevat, omdat de aandacht uitging naar doelstellingen voor 2030.⁴⁴⁸

4.158 Deze laatgenoemde overweging van het Hof wordt nog afzonderlijk bestreden in onderdeel 4.7 van het cassatiemiddel. De Staat doet daartoe weer een beroep op zijn argument dat een reductie met 25-40% in 2020 als tussenstap niet nodig is om de tweegradendoelstelling te behalen, omdat er meerdere reductiepaden zijn en het gaat om de doelstellingen voor 2030 en 2050. Dit betoog is door het Hof echter verworpen en de tegen dat oordeel gerichte klachten slagen niet (zo bleek bij de behandeling van onderdeel 4.6), zodat ook onderdeel 4.7 niet opgaat.

4.159 Is het onderscheid tussen Annex I-landen en andere landen achterhaald? Volgens de Staat is de in AR4 genoemde reductiedoelstelling ook achterhaald, omdat het onderscheid tussen Annex I-landen en andere landen is achterhaald. De reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 uit AR4 betrof de Annex I-landen. De Staat betoogt dat het onderscheid tussen Annex I-landen en andere landen is achterhaald of vervaagd, kort gezegd, omdat er inmiddels meer landen zijn die verantwoordelijk zijn voor een groot deel van de uitstoot van broeikasgassen (zoals China, India, Brazilië en Indonesië). Tegenwoordig dienen alle landen hun verantwoordelijkheid te nemen om tot emissiereducties komen. Het onderscheid komt dan ook niet meer terug in het Akkoord van Parijs en AR5. De Staat verwijt het Hof niet op dit betoog te hebben gereageerd en zijn oordeel ten onrechte op dit onderscheid te hebben gebaseerd (onderdeel 4.2 van het cassatiemiddel). Onderdeel 5.4 (tweede alinea) voegt hieraan toe, dat ook in de COP’s die dateren van na AR5, niet meer naar de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 wordt verwezen.

4.160 Hoewel het onderscheid tussen Annex I-landen en andere landen (in ieder geval formeel) nog bestaat (alinea 4.21), lijkt de Staat op zichzelf terecht te betogen dat het belang ervan is afgenomen. Dit gegeven als zodanig doet echter niet af aan de redenering van het Hof. De reductiedoelstelling voor 2020 in Box 13.7 van AR4 gaat uit van een bepaalde verdeling van de reductie-inspanningen over de Annex I-landen en de andere landen. Het betoog van de Staat strekt ertoe dat tegenwoordig van bepaalde andere landen meer inspanningen verwacht kunnen worden. Daaruit volgt echter niet zonder meer dat de Annex I-landen inmiddels zouden kunnen volstaan met minder reducties dan in AR4 was voorgesteld.⁴⁴⁹ Voor dat laatste zou moeten vaststaan dat gezien het tempo en de omvang van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen en het tempo en de omvang van de emissiereducties door andere landen, de Annex I-landen het inmiddels ‘wat rustiger aan’ zouden kunnen gaan doen omdat een minder ambitieuze reductiedoelstelling voor hen zou volstaan. Dergelijke feiten zijn door het Hof echter niet vastgesteld.

4.161 Bij deze stand van zaken is het niet nodig om in te gaan op de klacht in onderdeel 4.2 (onderaan p. 17 van de procesinleiding) die is gericht tegen de vaststelling van het Hof (in rov. 15) dat volgens het Akkoord van Parijs het onderscheid tussen Annex I-landen en andere landen in 2020 verdwijnt. Het betreft overigens een overweging die niet dragend is voor het oordeel van het Hof over de in 2020 van Nederland te verwachten emissiereductie, zodat een daartegen gerichte klacht in geen geval zou kunnen leiden tot vernietiging van het arrest van het Hof.

4.162 Om de hiervoor aangegeven redenen,⁴⁵⁰ gaan de klachten van de onderdelen 4.2, 4.5, 4.6, 4.7 en 5.4 (tweede alinea) van het cassatiemiddel van de Staat niet op. Daarom faalt ook de klacht in onderdeel 5.2 (tweede alinea). De slotsom is dat het Hof kon oordelen dat deze reductiedoelstelling voor 2020 niet is achterhaald.

4.163 Zoals eerder werd vermeld, steunt het reductiebevel aan de Staat op de door het Hof beredeneerde feitelijke noodzaak van een emissiereductie van ten minste 25% in 2020. Het Hof oordeelt dat op de korte termijn, tot eind 2020, meer gedaan moet worden om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Het Hof spreekt in verband met de reductiedoelstelling in EU-verband van de Staat van 20% voor 2020 van ‘uitstel’ van reducties (rov. 47 en 52).

Moet over noodzaak van een emissiereductie van ten minste 25% in 2020 anders worden gedacht indien dit ‘uitstel’ in 2020 zou worden gecompenseerd door een adequate versnelling van de reductie-inspanningen in de periode daarna?⁴⁵¹Hiermee komen wij toe aan de bespreking van het vierde van de vijf deelthema’s die gaan over de noodzaak van een reductie van ten minste 25% in 2020.

4.164 Deze kwestie wordt aan de orde gesteld in de onderdelen 5.5 (zesde alinea) en 6.3 (tweede alinea) van het cassatiemiddel. Hierin betoogt de Staat dat het Hof in rov. 47 en 52 te weinig rekening houdt met de versnelling van de reductie-inspanningen na 2020. Door de versnelling in de periode na 2020 wordt een minder groot gedeelte van het carbon budget gebruikt, wat (in ieder geval deels) het uitstel, en daardoor grotere verbruik van het carbon budget, in de periode voor 2020 "compenseert".

4.165 Dit betoog is gericht op de feitelijke uitgangspunten waarop het Hof het reductiebevel heeft gebaseerd. Over de gevolgen van de versnelling waarop de Staat doelt, is in de procedure echter feitelijk niets vastgesteld.⁴⁵² Dat een versnelling van een reductie-inspanning besloten ligt in de reductiedoelstellingen van de Staat voor 2020 (20% in EU-verband) en 2030 (49%), is evident. Maar daaruit blijkt niet hoevéél versnelling er in welk jaar zal plaatsvinden (aangenomen dat voorgenomen beleid ook zal worden uitgevoerd), wat dit betekent voor de totale uitstoot in de periode 2020 tot 2030 en hoe zich dit verhoudt tot de situatie dat reeds in 2020 de uitstoot met ten minste 25% zou worden gereduceerd.⁴⁵³ Bij gebrek aan dergelijke gegevens, bestond er ook geen feitelijke grondslag voor het oordeel dat gezien de door de Staat voorgenomen versnelling van de reducties, een reductie van de uitstoot van 25% in 2020 toch niet noodzakelijk zou zijn. De klachten van onderdelen 5.5 (zesde alinea) en 6.3 (tweede alinea) gaan daarom niet op.

4.166 Wij bespreken hierna de overige klachten van de onderdelen 6, 6.1, 6.2 en 6.3. Deze klachten betreffen rov. 47.

4.167 Onderdeel 6 neemt terecht tot uitgangspunt dat rov. 47 een schakel vormt in de redenering van het Hof. Hieruit volgt dat de subsidiaire klacht aan het slot van onderdeel 6, die van een andere lezing van het arrest uitgaat, niet kan slagen.

4.168 Anders dan de onderdelen 6.1 en 6.2 tot uitgangspunt nemen, heeft het Hof in rov. 47 niet geoordeeld dat een lineaire reductie-inspanning die zou leiden tot een reductie van 28% in 2020, noodzakelijk is.

In rov. 47 overweegt het Hof niet meer dan dat een gelijkmatige verdeling van de reductie-inspanning in de jaren 2050, 2030 en 2020 zou resulteren in een reductie van 28% in 2020. Zijn oordeel houdt in dat ten minste 25% dient te worden gereduceerd. Dit oordeel berust op meerdere gronden en niet alleen op de overweging over wat een lineair reductiepad zou betekenen voor de reductiedoelstelling in 2020. Daarom menen wij dat de klachten van de subonderdelen 6.1 en 6.2 berusten op een onjuiste lezing van het arrest en om die reden zouden moeten falen.

4.169 De Staat klaagt ook over de passage in rov. 47, dat het ter beperking van de totale uitstoot in de periode 2020 tot 2030 “wenselijk is” de reductie-inspanning zo vroeg mogelijk in te zetten. De Staat voert aan, kort gezegd, dat de beoordeling van de wenselijkheid niet alleen afhangt van het ‘klimaat-technocratische’ perspectief, maar ook van andere factoren, en dat het aan de Staat is om in het licht daarvan te kiezen tussen een volledig lineair reductiepad en een pad dat voorziet in een versnelling van de reducties op een later moment (zie onderdelen 6.1 en 6.3 (eerste en derde alinea) van het cassatiemiddel).⁴⁵⁴

4.170 Anders dan de klacht lijkt te veronderstellen, spreekt het Hof in rov. 47 niet over de wenselijkheid van emissiereducties in het kader van een afweging van het klimaatbelang tegenover andersoortige belangen. Het Hof betrekt in rov. 47 de wenselijkheid van zo vroeg mogelijke reducties op het tempo waarmee het beschikbare carbon budget thans wordt uitgeput. Het gaat daarmee om het tempo van de beperking van de uitstoot van broeikasgassen met het oog op het voorkómen van een gevaarlijke klimaatverandering. Wat betreft dit tempo, is reeds geconstateerd dat het Hof kon verwerpen de argumenten van de Staat die inhielden dat er volgens AR5 meerdere reductiepaden zijn (alinea 4.146 e.v.) en dat gezien de door de Staat voorgenomen versnelling van de reducties, een reductie van de uitstoot van 25% in 2020 toch niet noodzakelijk zou zijn (alinea 4.163 e.v.). Om deze redenen moeten onderdelen 6.1 en 6.3 (eerste en derde alinea) verworpen worden.

Zoals wij eerder schreven, de Staat heeft volgens het Hof geen vrijheid om te kiezen voor uitstel van een reductie van ten minste 25% in 2020 tot een later tijdstip, omdat daarmee het gevaar dat de ‘tweegradendoelstelling’ niet wordt behaald onvoldoende wordt beteugeld (alinea 3.24).

4.171 De onderdelen 5.5 (zesde alinea), 6, 6.1, 6.2 en 6.3 van het cassatiemiddel van de Staat gaan niet op.

4.172 Nadat het Hof heeft geconcludeerd dat een reductie van 25-40% in 2020 noodzakelijk is, houdt het Hof de Staat een spiegel voor. In rov. 52 vermeldt het Hof dat Nederland tot 2011 uitging van een reductiedoelstelling van 30% in 2020. Volgens een brief van de Minister van VROM uit 2009 was de 25-40% reductie nodig om op “een geloofwaardig traject te blijven om de 2 graden doelstelling binnen bereik te houden”. Het Hof vermeldt ook dat de EU in 2009 een beperking van 30% in 2020 nodig achtte. Voor de bijstelling van de Nederlandse reductiedoelstelling is geen klimaatwetenschappelijke onderbouwing aangedragen en de Staat heeft niet uitgelegd waarom een reductie met 20% in EU verband thans wel geloofwaardig moet worden geacht.

De Staat klaagt hierover in de onderdelen 5.5 en 5.6. Hiermee komen wij toe aan de bespreking van het laatste van de vijf deelthema’s die gaan over de noodzaak van een reductie van ten minste 25% in 2020.

4.173 De Staat bestrijdt niet dat het Nederlandse beleid tot 2011 gericht was op een reductie van 30% in 2020 en ook niet dat er geen klimaatwetenschappelijke onderbouwing is aangedragen voor de neerwaartse bijstelling van de reductiedoelstelling naar 20% in 2020 in EU-verband. Daarom kon het Hof, aanvullend,⁴⁵⁵ hieraan betekenis toekennen. De bezwaren van de Staat in onderdeel 5.5 (eerste tot en met vijfde alinea) van het cassatiemiddel doen daaraan niet af.

4.174 In reactie op de overweging van het Hof dat de Staat niet heeft uitgelegd waarom een reductie met 20% in EU verband thans wel geloofwaardig⁴⁵⁷ moet worden geacht, wijst de Staat naar zijn betoog in hoger beroep (zie onderdeel 5.6 (eerste alinea) van het cassatiemiddel).⁴⁵⁸ De Staat stelde in hoger beroep “dat er geen absolute noodzaak bestaat voor Annex I-landen, waaronder Nederland, om in 2020 een reductiedoelstelling te realiseren van 25-40% ten opzichte van 1990 om de tweegradendoelstelling binnen bereik te houden. Wel vereist dit na 2020 ingrijpende emissiereductiemaatregelen, maar daarvoor bestaan zeker mogelijkheden.”⁴⁵⁹ In dit verband betoogde de Staat “dat er meerdere reductiepaden zijn om te bewerkstelligen dat de opwarming van de aarde beperkt blijft tot 20 Celsius of minder.”⁴⁶⁰

4.175 De Staat klaagt in onderdeel 5.6 (tweede tot en met vijfde alinea) van het cassatiemiddel ook over de overweging dat de EU in 2009 een beperking van 30% in 2020 nodig achtte. Het Hof verwijst daarbij naar zijn rov. 17, waarin het Hof onder meer vaststelt:

4.176 Om de aangegeven redenen falen de besproken klachten van de onderdelen 5.5 en 5.6.⁴⁶²

4.177 Tot nu toe bespraken wij de klachten van de Staat die wij thematisch scharen onder de noodzaak van een reductie van ten minste 25% in 2020. Thans bespreken wij de klachten die wij thematisch scharen onder de individuele verantwoordelijkheid van Nederland. Dit thema valt uiteen in de twee hierna te bespreken deelthema’s: (i) geldt de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 uit AR4 ook voor Nederland als individueel land; en (ii) de individuele verantwoordelijkheid van Nederland voor reductie van de Nederlandse emissies.

4.178 Dit is het eerste van de twee deelthema’s die gaan over de individuele verantwoordelijkheid van Nederland. Zij betreffen alle één of meer van de volgende overwegingen van het Hof:

4.179 Tegen de geciteerde overwegingen, in het bijzonder rov. 60, zijn in de eerste plaats de klachten van de onderdelen 7.1 tot en met 7.5 van het cassatiemiddel gericht. Onderdeel 7.1 verwijst, voor zover thans van belang,⁴⁶³ naar de klachten van onderdeel 4.3. Deze klachten betreffen het oordeel van het Hof dat de reductiedoelstelling van 25-40% in AR4 voor de Annex I-landen als groep, ook geldt voor Nederland individueel.

4.180 Het Hof heeft onder ogen gezien dat de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 in AR4 is bedoeld voor Annex I-landen als groep.⁴⁶⁴ Voor zover de onderdelen 7.1 en 4.3 onder (iii) veronderstellen dat het Hof dit heeft miskend, dienen deze onderdelen te falen.

Het Hof heeft vervolgens uiteengezet waarom deze doelstelling ook kan worden toegepast op Nederland als individueel land.

4.181 In de eerste plaats overweegt het Hof dat de Staat niet heeft onderbouwd waarom voor Nederland een lager emissiereductiepercentage zou moeten gelden dan voor de Annex I-landen als geheel.

Daarmee heeft het Hof, anders dan onderdeel 7.2 betoogt, de regels over de verdeling van stelplicht- en bewijslast niet miskend.⁴⁶⁵ Naar het oordeel van het Hof heeft Urgenda de noodzakelijkheid van de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 voldoende feitelijk onderbouwd. Deze doelstelling is bedoeld voor de Annex I-landen, waartoe Nederland behoort. Het Hof kan dan van de Staat verlangen om gemotiveerd te betwisten waarom voor Nederland als Annex I-land een lagere reductiedoelstelling zou gelden dan voor de groep Annex I-landen als geheel.

4.182 Verder overweegt het Hof dat niet voor de hand ligt dat voor Nederland een andere reductiedoelstelling zou moeten gelden als wordt gekeken naar, kort gezegd, de verdeling van de reductie-inspanning naar rato van het bruto binnenlands product (bbp) per hoofd van de bevolking.

4.183 De Staat voert tegen de verwijzing naar een verdeling van de reductie-inspanning naar rato van het bruto binnenlands product (bbp) per hoofd van de bevolking aan, dat er meerdere verdeelsleutels denkbaar zijn (onderdeel 7.4 van het cassatiemiddel).⁴⁶⁷ Dat is inderdaad zo, maar dit gegeven tast de redenering van het Hof niet aan. Het gaat het Hof immers om de vraag of er reden is om aan te nemen dat de reductiedoelstelling van ten minste 25% voor de Annex I-landen niet voor Nederland zou gelden. Die redenen zijn het Hof niet gebleken.

4.184 Gezien het voorgaande kan, anders dan onderdeel 7.5 aanvoert, niet gezegd worden dat de overwegingen in rov. 60 de beoordelingsruimte van de Staat miskennen om met andere landen een verdeling van de reductie-inspanningen af te spreken. Het Hof geeft slechts feitelijk een oordeel over de toepasbaarheid van de ondergrens van de bandbreedte van de reductiedoelstelling van 25-40% voor Annex I-landen op Nederland.

4.185 Onderdeel 7.4 (slot) bevat nog een klacht tegen de vaststelling in rov. 26, dat van de 33 landen met een hogere uitstoot dan Nederland, er maar negen zijn met een hogere uitstoot per capita. De Staat heeft namelijk aangevoerd dat Nederland, gemeten naar uitstoot per capita, wereldwijd de 28ste plaats inneemt. Daarbij baseerde de Staat zich op gegevens uit EDGAR database 'CO2 time series 1990-2014 per capita for world countries'.⁴⁶⁸

Deze klacht faalt. Anders dan onderdeel 7.4 (slot) aanvoert, overweegt het Hof niet (in algemene zin) dat Nederland op de tiende plaats staat, als het gaat om de uitstoot per hoofd van de bevolking. Het Hof stelt vast dat, van de groep landen die (in absolute zin) een hogere uitstoot dan Nederland hebben, er maar negen zijn met een hogere uitstoot per capita, waaronder geen enkele EU lidstaat. Aan (de begrijpelijkheid van) die vaststelling doet niet af de stelling van de Staat dat Nederland, gemeten naar de uitstoot per capita, wereldwijd de 28e plaats inneemt. Die stelling heeft immers betrekking op de per capita-uitstoot van alle landen (ongeacht de omvang van hun uitstoot in absolute zin).⁴⁶⁹ Overigens mist de Staat belang bij gegrondbevinding van deze klacht, omdat het hier aangevochten deel van de feitenvaststelling niet dragend is voor ’s Hofs bestreden oordeel.

4.186 De tegen rov. 60 gerichte klachten van de onderdelen 4.3 en 7.1 tot en met 7.5 gaan niet op.

4.187 Hiermee komen wij toe aan het tweede aspect van de individuele verantwoordelijkheid van Nederland. Dat is de vraag of Nederland individueel verantwoordelijk kan worden gehouden voor zijn aandeel in de mondiale klimaatproblematiek.

4.188 Uit rov. 61 blijkt dat het Hof onderkent:

4.189 Het Hof heeft echter geoordeeld dat deze omstandigheden niet rechtvaardigen, dat de Staat het treffen van verdergaande (reductie)maatregelen uitstelt. De Staat moet vanaf zijn grondgebied naar vermogen maatregelen nemen die, tezamen met de inspanningen van andere staten, bescherming bieden tegen de gevaren van ernstige klimaatverandering (rov. 62).

4.190 Dit oordeel is een noodzakelijke stap in de redenering van het Hof. Het verklaart namelijk waarom de (geringe) deelverantwoordelijkheid van de Nederlandse Staat in verband met de mondiale klimaatproblematiek, de Staat niet ontheft van de zorgplicht die volgens het Hof op de Staat rust.

4.191 Het oordeel wekt associaties op met de rechtspraak over causaal verband.⁴⁷¹ Maar daarbij moet wel bedacht worden wat precies de inzet van deze zaak is.

4.192 Ten eerste, het gaat hier niet om het feitelijke (natuurwetenschappelijke) causale verband tussen antropogene emissies van broeikasgassen, de verandering van het klimaat en de gevolgen daarvan. Daarover bestaat in deze zaak in wezen geen verschil van mening.

4.193 Ten tweede, het gaat in deze zaak evenmin om causaal verband in de gebruikelijke betekenis die daaraan toekomt bij vorderingen tot schadevergoeding. Causaal verband ziet dan op het verband tussen de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de ene partij berust en bepaalde schadeposten waarvan de andere partij vergoeding vordert.

4.194 Ten derde, in deze zaak tussen Urgenda en de Staat spelen eerder met causaliteit verwante vragen dan echte causaliteitsvragen. Het gaat in deze zaak om de zorgplicht van de Staat jegens Nederlandse ingezetenen op basis van art. 2 en art. 8 EVRM en een daarop te baseren bevel. Daarom spelen kwesties van causaliteit maar “een beperkte rol”, zoals het Hof het formuleert (rov. 64). In wezen gaat het om de vraag of de Staat gehouden is maatregelen te treffen om een bepaalde dreiging af te wenden. Voor zover daarbij ‘causale’ elementen een rol spelen, betreft dat in deze zaak (a) de vraag of er een rechtsplicht kan zijn om te handelen (de ‘causaliteit van het nalaten’) en wat dit handelen moet inhouden en (b) de vraag of er aanleiding is voor een bevel tot handelen indien het daarmee aan te pakken probleem ook (en zelfs bijna volledig) wordt veroorzaakt door anderen respectievelijk door externe factoren.

4.195 Het oordeel van het Hof in rov. 62 sluit in de eerste plaats aan bij het gegeven dat de positieve verplichtingen van de Staat onder art. 2 en art. 8 EVRM juist kunnen meebrengen dat de Staat moet ingrijpen in situaties die hij zelf niet in het leven heeft geroepen, maar die zijn ontstaan door bijvoorbeeld natuurverschijnselen of door het gedrag van anderen (zie alinea’s 2.38, 2.42 en 2.49).

Over de dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering is naar onze mening door het Hof voldoende vastgesteld, omdat niet kan worden verlangd dat het Hof de risico’s specificeert die klimaatverandering veroorzaakt voor specifieke c.q. concreet te identificeren (groepen van) personen die zich binnen de rechtsmacht van de Staat bevinden (alinea 3.13). Het bevel om in 2020 de Nederlandse emissies van broeikasgassen meer te reduceren dan de Staat voornemens is te doen, sluit aan bij de dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering zoals die door het Hof is vastgesteld.

4.196 Het oordeel van het Hof in rov. 62 sluit voorts aan bij het gegeven dat schade aan de leefomgeving veelal geleidelijk, door een complex van factoren ontstaat. Zoals eerder gezegd, kan dit er naar Nederlands recht toe leiden dat een partij die voor een deel verantwoordelijkheid daarvoor draagt, verplicht kan zijn om het hare bij te dragen aan het vergoeden van geleden schade of, zoals in dit geval, aan het voorkomen van het aantasten van bepaalde belangen (zie alinea 2.12-2.13).

4.197 Het Hof verbindt de deelverantwoordelijkheid van de Staat overigens ook met het beginsel van effectieve rechtsbescherming en het beginsel dat normen gehandhaafd moeten worden (zie rov. 64).⁴⁷⁴

4.198 De Staat bestrijdt in cassatie niet de hiervoor kort genoemde juridische fundamenten van de overweging van het Hof dat de Staat vanaf zijn grondgebied naar vermogen maatregelen dient te nemen die, tezamen met de inspanningen van andere staten, bescherming bieden tegen de gevaren van ernstige klimaatverandering (rov. 62). De Staat betoogt wel, ten eerste, dat de reeds besproken klachten van onderdeel 7 ook van toepassing zijn op rov. 62 (onderdeel 7.7 van het cassatiemiddel). Ten aanzien van deze klachten is reeds geconstateerd dat zij niet opgaan.

Ten tweede betrekt de Staat de overweging over zijn deelverantwoordelijkheid bij zijn bestrijding van de noodzaak van een emissiereductie van 25% in 2020 in verband met de effecten van extra Nederlandse emissiereducties. Dit punt wordt hieronder besproken.

4.199 In het cassatiemiddel van de Staat wordt de noodzaak van de extra reductie van de Nederlandse emissies in 2020 nog op de hierna te bespreken gronden in twijfel getrokken. Zoals gezegd, gaat het hierbij naar onze mening niet om de noodzaak van een extra reductie van de Nederlandse emissies als zodanig, maar veeleer om kwesties die samenhangen met de individuele verantwoordelijkheid van Nederland.

De Staat betoogt, ten eerste, dat deze extra reducties niet noodzakelijk zijn, omdat zij geen relevant effect sorteren op het wereldklimaat (onderdelen 4.4 en 7.6). In de tweede plaats voert de Staat aan dat het niet nodig is dat Nederland in 2020 de emissies met ten minste 25% reduceert, omdat de EU als geheel dit al zal doen (onderdeel 5.6). Ten derde is de vraag of het positieve effect van het reductiebevel op de Nederlands emissies zou kunnen wegvallen tegen tegenovergestelde effecten in het buitenland (onderdelen 8.5.1 en 8.5.2).

4.200 Geen meetbaar effect op de opwarming van de aarde. In cassatie dient (in ieder geval veronderstellenderwijs) het volgende tot uitgangspunt.⁴⁷⁶ Nederland heeft een klein aandeel in de wereldwijde emissies van broeikasgassen (0,35% in 2014). De extra reductie van de Nederlandse emissies in 2020 zou 0,000045 °C minder gemiddelde wereldwijde opwarming tot 2100 tot gevolg hebben. Dit valt weg tegen alle onzekerheden die met een dergelijke berekening samenhangen en heeft geen meetbaar effect op het gevaar van klimaatverandering.⁴⁷⁷

4.201 Om deze reden is volgens de Staat onbegrijpelijk dat het Hof oordeelt (in rov. 49) dat een emissiereductie van 25% in 2020 ‘noodzakelijk’ is (onderdeel 4.4) en (in rov. 60) dat de reductiedoelstelling van 25-40% in 2020 voor de Annex I–landen als groep ook voor Nederland moet gelden (onderdeel 7.6).

4.202 Het Hof heeft op basis van feitelijke overwegingen geoordeeld dat er meer reducties nodig zijn, ook door Nederland, en op basis van juridische overwegingen geoordeeld dat de Staat zijn deelverantwoordelijkheid daarvoor moet nemen.

4.203 EU behaalt de reductiedoelstelling van 25% in 2020. Het Hof heeft vastgesteld dat de EU als geheel naar verwachting in 2020 een emissiereductie van 26-27% ten opzichte van 1990 zal behalen.⁴⁷⁹ De Staat verbindt hieraan de conclusie, dat niet valt in te zien waarom een emissiereductie van tenminste 25% in 2020 door Nederland als individueel land nodig is voor het verwezenlijken van de tweegradendoelstelling, en in lijn is met de zorgplicht van de Staat (zie onderdeel 5.6 (vijfde alinea) van het cassatiemiddel).

4.204 Deze klacht gaat naar onze mening niet op. Het Hof heeft een oordeel gegeven over de vraag of Nederland in 2020 de broeikasgasemissies met tenminste 25% dient te reduceren. Het Hof heeft die vraag bevestigend beantwoord. Het Hof oordeelt dat op Nederland individueel een verantwoordelijkheid rust om aan deze reductiedoelstelling te voldoen. Aan dat oordeel kan niet afdoen het gegeven dat naar verwachting de EU wel (maar de Staat niet)⁴⁸⁰ deze reductiedoelstelling zal behalen.

4.205 De Staat verbindt aan de verwachte EU-reducties in 2020 ook de conclusie dat het Hof de vorderingen van Urgenda had moeten afwijzen,⁴⁸¹ omdat (i) de Staat aldus voldoet aan de hem juridisch bindende reductieafspraken en omdat (ii) hieruit volgt dat de aan de Staat bevolen reductie in klimaatwetenschappelijke zin niet noodzakelijk is om de tweegradendoelstelling te bereiken.⁴⁸² Deze argumenten gaan niet op om de eerder gegeven redenen. Het Hof heeft de zorgplicht van de Staat niet gebaseerd op de aanwezigheid van een de Staat juridisch bindende reductie-afspraak. Het Hof heeft op basis van feitelijke overwegingen geoordeeld dat er meer reducties nodig zijn, ook door Nederland, en op basis van juridische overwegingen geoordeeld dat de Staat zijn deelverantwoordelijkheid daarvoor moet nemen.

4.206 ‘ ‘Carbon leakage’ en ‘waterbedeffect’. De effectiviteit van het reductiebevel is ook in twijfel getrokken, omdat het positieve effect ervan op de Nederlands emissies zou kunnen wegvallen tegen tegenovergestelde effecten in het buitenland. Zo zou bijvoorbeeld versnelde sluiting van Nederlandse kolencentrales kunnen leiden tot import van elektriciteit en daarmee tot verhoogde uitstoot van broeikasgassen in het buitenland. Per saldo, zo is de gedachte, levert een reductiebevel dan geen ‘klimaatwinst’ op, maar zorgt het slechts voor een verplaatsing van de uitstoot van broeikasgassen van Nederland naar het buitenland.

4.207 In deze zaak is dit punt aan de orde gekomen in het kader van het beroep van de Staat op het fenomeen ‘carbon leakage’ en op het ‘waterbedeffect’.

4.208 Het Hof overweegt over het waterbedeffect en over ‘carbon leakage’ achtereenvolgens:

4.209 In cassatie voert de Staat klachten aan tegen de verwerping van zijn beroep op het waterbedeffect. In cassatie wordt niet specifiek geklaagd over de verwerping van het beroep van de Staat op het verschijnsel van ‘carbon leakage’. Dat laatste punt speelt in de cassatieprocedure bij de Hoge Raad daarom geen rol.

4.210 De Staat bestrijdt de overwegingen over het waterbedeffect in de onderdelen 8.5.1 en 8.5.2 van het cassatiemiddel. Onderdeel 8.5.1 gaat niet op, want het berust op een onjuiste lezing van het arrest. Het Hof doelt met zijn overweging dat “andere EU-lidstaten de beschikbare emissieruimte onder het ETS-systeem maximaal zullen (laten) benutten” op de mogelijkheid dat EU-lidstaten aanvullend beleid voeren.⁴⁸³ Het Hof behandelt deze mogelijkheid in rov. 54. Het Hof overweegt dus niet, anders dan subonderdeel 8.5.1 veronderstelt, dat EU-lidstaten het aantal aan ondernemingen op hun grondgebied toegekende ETS-rechten kunnen beperken (wat eerst mogelijk zal worden na omzetting van Richtlijn 2018/410).

4.211 De Staat wijst er in onderdeel 8.5.2 op zichzelf terecht op, dat hij in hoger beroep heeft toegelicht dat het waterbedeffect een realiteit is, onder verwijzing naar rapporten van onder meer het ECN, het RIVM en het PBL en naar Richtlijn 2018/410.⁴⁸⁴ Bedacht moet echter worden dat het Hof aan het slot van rov. 56 een oordeel geeft over de vraag of het waterbedeffect in de toekomst zal optreden.

4.212 De slotsom is dat de klachten van de onderdelen 4.4, 5.6 (vijfde alinea), 7.6, 8.5.1 en 8.5.2 niet slagen.

4.213 Thans bespreken wij de, deels op de onderdelen 1 en 2 voortbouwende, klachten in onderdeel 8 die gaan over de toepassing van het EVRM door het Hof. Hierin betoogt de Staat in de eerste plaats dat het EVRM geen basis biedt voor het reductiebevel omdat dit niet ‘effectief’ zou zijn (onderdeel 8.2.1). In de tweede plaats zou het Hof andere maatregelen dan mitigatie, zoals adaptatiemaatregelen, te weinig hebben laten meewegen (onderdelen 8.2.2-8.2.4). Verder heeft het Hof volgens de Staat te weinig rekening gehouden met de door het EHRM erkende ‘margin of appreciation’ (onderdeel 8.3) en verzuimd het reductiebevel te onderwerpen aan een ‘fair balance’-toets en een proportionaliteitstoets (onderdeel 8.4).

4.214 De klachten betreffen de rov. 53-76. Wij citeren daarvan met het oog op de bespreking van deze klachten nog de volgende delen:

4.215 De effectiviteit van het bevel. Zoals eerder werd vermeld, dient in cassatie tot uitgangspunt dat de extra reductie van de Nederlandse emissies in 2020 0,000045 °C minder gemiddelde wereldwijde opwarming tot 2100 tot gevolg zal hebben. De klacht van de Staat dat deze extra reductie om die reden niet ‘noodzakelijk’ is, gaat naar onze mening niet op (zie alinea 4.187-4.197 en 4.202).

Dezelfde discussie wordt in onderdeel 8 aan de orde gesteld vanuit de invalshoek dat de onder het EHRM te treffen maatregelen ‘effectief’ dienen te zijn. Nu de extra reductie van Nederland in 2020 niet ‘effectief’ is, biedt het EVRM geen basis voor het reductiebevel, aldus onderdeel 8.2.1 (eerste en tweede alinea) van het cassatiemiddel (dat onder meer is gericht tegen rov. 59).

4.216 Zoals wij eerder opmerkten, is bij een schending van positieve verplichtingen veelal sprake van meervoudige causaliteit (alinea 2.38). In verband hiermee vereisen de positieve verplichtingen geen absolute garantie tegen mensenrechtenschendingen. Positieve verplichtingen strekken ertoe dat de overheid zich inspant om een aantasting van mensenrechten door derden of externe factoren te voorkómen (alinea 2.53). Art. 2 EVRM vereist primair dat de bij het verdrag aangesloten Staten voorzien in een effectief wettelijk en bestuurlijk kader ter bescherming van personen die door zulke activiteiten gevaar kunnen lopen (“a legislative and administrative framework designed to provide effective deterrence against threats to the right to life”). Bij het ondernemen of autoriseren van gevaarlijke activiteiten moet de staat zorgen dat de risico’s tot een redelijk minimum (“a reasonable minimum”) worden beperkt (alinea 2.44). Art. 8 EVRM vereist in milieukwesties dat staten redelijke en passende maatregelen (“reasonable and appropriate measures”) nemen ter bescherming van individuen tegen ernstige milieuschade (alinea 2.48). De te nemen maatregelen moeten geschikt (appropriate) zijn met het oog op de beperking van het gevaar of de milieuaantasting in kwestie, dus tijdig (timely) en – althans in potentie – effectief (effective) (alinea 2.63). De te nemen maatregelen moeten dus kunnen bijdragen aan het voorkomen van de dreigende aantasting van mensenrechten.⁴⁸⁷ Een garantie dat zij die aantasting zullen voorkomen, is niet vereist. Ter vergelijking kan worden gewezen op het arrest Kalender/Turkije, waarin het ging om treinpassagiers die op een station waren aangereden door een goederentrein. Het EHRM nam een schending van art. 2 EVRM aan, omdat niet was voorzien in basale veiligheidsmaatregelen, zoals een perron en adequate verlichting. Het EHRM verwierp het verweer van de Turkse overheid, inhoudend dat onvoorzichtigheid van de slachtoffers de voornaamste oorzaak van het ongeval was. Het EHRM overwoog in dat verband dat art. 2 EVRM geen absolute bescherming biedt aan ieder persoon bij iedere riskante activiteit, en meer in het bijzonder geen onbegrensde bescherming biedt aan onvoorzichtige slachtoffers. Dat ontsloeg de overheid echter niet van haar verplichting om tenminste de meest basale veiligheidsmaatregelen te treffen die geschikt waren om het leven van de slachtoffers te beschermen (“les mesures de sécurité les plus élémentaires susceptibles de préserver la vie des proches des requérants”).⁴⁸⁸

4.217 In het licht van de door het Hof vastgestelde feiten over klimaatverandering en het tempo waarin het nog resterende carbon budget wordt uitgeput, zijn verdergaande maatregelen ter beperking van de uitstoot van broeikasgassen onmiskenbaar geschikt (appropriate) om gevaarlijke klimaatverandering tegen te gaan. Aan de in deze zin op te vatten effectiviteit van het reductiebevel staat naar onze mening niet in de weg dat wereldwijd de emissies meer zullen moeten worden beperkt, ook door andere landen.

Naar onze mening stelt de Staat te hoge eisen aan de effectiviteit van de op grond van het EVRM te treffen maatregelen, door ervan uit te gaan dat reeds de door Nederland te nemen (extra) mitigatiemaatregelen ertoe zouden moeten kunnen leiden dat gevaarlijke opwarming van de aarde wordt voorkomen.⁴⁸⁹ Aanvaarding van het standpunt van de Staat zou meebrengen dat het EVRM geen effectieve rechtsbescherming biedt met het oog op gevaarlijke klimaatverandering. Voor de discussie hierover verwijzen wij naar hoofdstuk 2, in het bijzonder alinea’s en 2.82-2.84.

4.218 Gezien het voorgaande falen de klachten van onderdeel 8.2.1 (derde tot en met zesde alinea). De tegen rov. 63 gerichte klacht in de derde alinea van dit onderdeel stelt te hoge eisen aan de doeltreffendheid van maatregelen in verband met het voorzorgsbeginsel. De tegen rov. 64 gerichte klachten in de vierde t/m zesde alinea grijpen terug op het reeds verworpen argument dat de bevolen extra reductie niet effectief zou zijn in de zin van de rechtspraak van het EHRM.

4.219 Andere maatregelen. Volgens onderdeel 8.2.2 is het Hof (onvoldoende gemotiveerd) voorbij gegaan aan het betoog van de Staat,⁴⁹⁰ kort gezegd, dat adaptatiemaatregelen geëigende maatregelen zijn waarmee de Staat – al dan niet in combinatie met de door de Staat getroffen en voorgenomen mitigatiemaatregelen – aan zijn positieve verplichtingen uit hoofde van art. 2 en 8 EVRM kan voldoen.

4.220 Deze klacht slaagt niet. Het Hof heeft in rov. 59 geoordeeld (i) dat niet is gebleken of aannemelijk gemaakt dat de potentieel desastreuze gevolgen van een te grote opwarming van de aarde door adaptatiemaatregelen op adequate wijze kunnen worden voorkomen, zodat (ii) hoewel het zeker op de weg van de Staat ligt óók adaptatiemaatregelen te nemen, dat niet kan afdoen aan zijn verplichting de uitstoot van broeikasgassen sneller terug te brengen dan hij voornemens is.

Hiermee heeft het Hof voldoende gereageerd op het in onderdeel 8.2.2 bedoelde betoog van de Staat. Dit oordeel bouwt immers voort op de overwegingen van het Hof over de noodzaak om op korte termijn de uitstoot meer te reduceren. Het Hof concludeerde dat de reductiedoelstelling in 2020 niet onder de ondergrens van 25% mag uitkomen.⁴⁹¹

4.221 Volgens onderdeel 8.2.3 is het Hof (onvoldoende gemotiveerd) voorbij gegaan aan het betoog van de Staat, dat hij bijdraagt aan beperkingen van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen door kennis en financiële middelen ter beschikking te stellen aan ontwikkelingslanden, waarmee deze landen mitigatie- en adaptatiemaatregelen kunnen treffen.

4.222 Deze klacht slaagt niet. Op zichzelf is denkbaar dat ondersteuning door de Staat van mitigatiemaatregelen in het buitenland bijdraagt aan vermindering van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen. Het Hof behoefde daarop echter niet afzonderlijk in te gaan nu het betoog van de Staat wel inhield welke bedragen hij ter beschikking stelde aan welke initiatieven,⁴⁹² maar niet inhield welke ‘emissiewinst’ daarmee concreet werd behaald. Niet is gesteld dat Nederlandse klimaatfinanciering tot zodanige buitenlandse emissiereducties leidt, dat met minder Nederlandse reducties zou kunnen worden volstaan.

Overigens reageerde de Staat met dit betoog op het standpunt van Urgenda dat zij ook opkwam voor de belangen van anderen dan de in Nederland gevestigde natuurlijke personen, waaronder begrepen toekomstige generaties. Het Hof heeft zijn oordeel beperkt tot de huidige generaties Nederlanders (rov. 37) en behoefde ook daarom niet afzonderlijk op dit betoog van de Staat te reageren.

4.223 Anders dan onderdeel 8.2.4 veronderstelt, oordeelt het Hof (in rov. 73) niet dat adaptatiemaatregelen, klimaatfinanciering en ondersteuning van andere landen geen veilige maatregelen zouden kunnen zijn.

4.224 Margin of appreciation. Zoals in hoofdstuk 2 is besproken, kent het EHRM de nationale autoriteiten in bepaalde gevallen een zekere beoordelingsruimte toe bij het bepalen van de wijze waarop de Staat aan zijn verplichtingen uit het EVRM wenst te voldoen. Het Hof oordeelt in zijn afsluitende rov. 74 dat het beroep van de Staat op zijn beoordelingsruimte niet opgaat voor zover het betreft de vraag of in 2020 de Nederlandse emissies met 25% moeten zijn gereduceerd. Daartoe verwijst het Hof naar de eerder in het arrest gegeven gronden voor zijn oordeel, die in de rov. 71 tot en met 73 door het Hof zijn samengevat. De Staat heeft, zo overweegt het Hof, wel de ruimte om te bepalen welke maatregelen moeten worden getroffen om de bevolen reductiedoelstelling in 2020 te halen.

4.225 De vraag of en in hoeverre de Staat bij de vormgeving van zijn reductiebeleid beoordelingsruimte toekomt, kwam al aan de orde bij de bespreking van de onderdelen 1.2 en 1.3 in alinea 3.14 e.v. Onderdeel 8.3 bevat klachten die daarop voortborduren.

4.226 Bij de bespreking van de onderdelen 1.2 en 1.3 werd reeds uiteengezet dat de Staat volgens het Hof onder de grens van 25% reductie in 2020 geen beoordelingsruimte toekomt met betrekking tot het reductiepad, dat wil zeggen met betrekking tot het moment waarop en het tempo waarin mitigatiemaatregelen worden getroffen (alinea 3.24). ⁴⁹³Het Hof heeft zijn oordeel waarom de Nederlandse emissies in 2020, en niet later, met ten minste 25% moeten worden gereduceerd uitgebreid gemotiveerd. Het Hof kon daarbij betekenis toekennen aan de reductiedoelstelling voor Annex I-landen van 25-40% in 2020 uit AR4 en het Hof kon oordelen dat de Staat niet kan uitgaan van het RCP 2.6 scenario uit AR5. De daartegen gerichte klachten van de onderdelen 4-7 van het cassatiemiddel gaan niet op.⁴⁹⁴

In het licht hiervan falen de klachten van de onderdelen 8.3.1, 8.3.2 en 8.3.3. Dit geldt ook voor onderdeel 8.3.4 waarin over de band van de aan wetenschappelijke rapporten te verbinden conclusies wordt betoogd dat de Staat beoordelingsruimte toekomt ten aanzien van het reductiepad. Ook dit betoog stuit af op de door het Hof bedoelde ondergrens.

4.227 In rov. 71 overweegt het Hof dat “Naast de risico’s (…) ook de maatschappelijke kosten van belang [zijn]. Naarmate later wordt ingezet op reductie (…) moeten op een later tijdstip aanzienlijk verdergaande maatregelen worden getroffen.” Onderdeel 8.3.5 betoogt dat de vraag of al dan niet later kostbaarder of ingrijpender maatregelen moeten worden genomen, valt binnen de beoordelingsruimte van de Staat.

4.228 Deze klacht veronderstelt dat het Hof heeft geoordeeld dat de risico’s dusdanig zijn dat de Staat de keuze heeft om bepaalde emissiereducties, hetzij eerder (en goedkoper en makkelijker), hetzij later (en kostbaarder en moeilijker), te laten plaatsvinden. Bij een dergelijke keuze zou inderdaad de vraag kunnen rijzen of het Hof de weging van de kosten en moeite van bepaalde reducties en de verdeling daarvan in de tijd aan de (politieke organen van de) Staat zou moeten overlaten.⁴⁹⁵

4.229 Onderdeel 8.3.6 betrekt de klachten van de onderdelen 8.3.3-8.3.5 op de rov. 67-69 en faalt nu deze onderdelen niet slagen. Onderdeel 8.3.7 betreft het woord ‘wenselijk’ in rov. 47 en faalt om de in alinea 4.166 e.v. genoemde redenen.⁴⁹⁶Onderdeel 8.3.8 verwijst naar onderdeel 2 en faalt om de in alinea 3.2 e.v. genoemde redenen.

4.230 Fair balance en proportionaliteit. Zoals in hoofdstuk 2 is besproken, toetst het EHRM in het kader van art. 8 EVRM of de Staat bij de keuze van de maatregelen die binnen zijn ‘margin of appreciation’ vallen een ‘fair balance’ heeft getroffen tussen de tegen elkaar afgewogen individuele en algemene belangen. Voorts moeten art. 2 en 8 EHRM worden uitgelegd op een manier die geen ‘onmogelijke of disproportionele last’ (“impossible or disproportionate burden”) op de overheid legt.⁴⁹⁷

4.231 Volgens onderdeel 8.4 heeft het Hof nagelaten om dit (kenbaar) te toetsen. De Staat heeft stellingen aangevoerd over (i) het uiterst geringe effect van een verdergaande Nederlandse emissiereductie in 2020 en (ii) de zeer hoge (maatschappelijke en andere) kosten van de daarvoor benodigde maatregelen. Daaruit volgt, aldus het onderdeel, dat er een disproportionele althans geen redelijke verhouding bestaat tussen de van de Staat verlangde reductiemaatregelen en het effect daarvan voor individuen en de samenleving als geheel, althans dat het oordeel van het Hof in dit opzicht onvoldoende gemotiveerd is.

4.232 Deze klachten gaan niet op. Wij verwijzen naar onze opmerkingen over de ‘margin of appreciation’ in alinea’s 2.68 e.v. In het oordeel van het Hof ligt immers besloten dat een reductie van 25% in 2020 de ondergrens is van wat van de Staat kan worden verlangd met het oog op het risico van gevaarlijke klimaatverandering. Nu beneden die grens geen sprake is van een aan de Staat toekomende ‘margin of appreciation’, was een afzonderlijke ‘fair balance’-toets niet nodig.

Het Hof heeft verder onder ogen gezien dat maatregelen ter vermindering van de broeikasgasuitstoot ingrijpend zijn en (financiële) offers vragen (rov. 67) en dat de tijd die resteert tot eind 2020 kort is (rov. 66). Het Hof heeft niet vastgesteld dat (de Staat heeft betoogd dat) het treffen van maatregelen om te voldoen aan het reductiebevel onmogelijk is (de Staat voert ook niet aan, dat dit zijn standpunt is).⁴⁹⁸ De Staat heeft in deze procedure een aantal maatregelen genoemd die hij zou kunnen overwegen om te voldoen aan het reductiebevel. In het arrest ligt besloten dat het Hof van oordeel is dat deze maatregelen niet disproportioneel zijn. Het Hof heeft dus geoordeeld dat geen sprake is van een “impossible or disproportionate burden”. Dit oordeel behoefde om de hierna te noemen redenen geen nadere motivering.

4.233 In hoger beroep heeft de Staat bestreden dat het vanuit het oogpunt van kosteneffectiviteit beter is om nu adequaat in te grijpen dan om maatregelen uit te stellen (zoals de Rechtbank had overwogen).⁴⁹⁹ Daarbij wees de Staat, kort gezegd,⁵⁰⁰ enerzijds op het geringe aandeel van Nederland in de wereldwijde emissies (0,35% in 2014) en het effect van extra Nederlandse emissiereducties in 2020 (0,000045 °C minder gemiddelde wereldwijde opwarming tot 2100). Anderzijds wees de Staat erop dat het effect van mogelijke maatregelen om te voldoen aan het reductiebevel door het waterbedeffect en mogelijk vanwege carbon leakage op de mondiale emissiereductie uiteindelijk nagenoeg nihil is.⁵⁰¹ Het waterbedeffect werd met name betrokken op de vervroegde sluiting van kolencentrales, de maatregel die volgens de Staat het meeste effect heeft op de omvang van de nationale emissies⁵⁰² (maar ook kostbaar is).⁵⁰³

4.234 Het Hof heeft in rov. 55-58 geoordeeld over het risico op carbon leakage en het beroep op het waterbedeffect. In de cassatieklachten wordt alleen geklaagd over het oordeel over het waterbedeffect en deze klachten gaan naar onze mening niet op (zie alinea 4.210-4.211). Daarmee ontviel een belangrijke pijler aan het betoog van de Staat over de kostenefficiëntie van bepaalde maatregelen.

Daarom kan niet worden gezegd dat uit de stellingen van de Staat volgt dat er een disproportionele, althans geen redelijke verhouding bestaat tussen de van de Staat verlangde reductiemaatregelen en het effect daarvan voor individuen en de samenleving als geheel. Voor zover onderdeel 8.4 nog aanvoert dat het Hof niet vaststelt welke concrete risico’s specifieke (groepen) van personen binnen welk concreet tijdsbestek zullen lopen, verwijzen wij naar de bespreking van de onderdelen 1.2 en 2 in alinea 3.2 e.v.

4.235 De klachten van de onderdelen 8.2.1-8.2.4, 8.3 en 8.4 over de toepassing van het EVRM slagen niet.

4.236 De resterende klachten van de onderdelen 4 tot en met 8 van het cassatiemiddel worden hierna besproken.

450 ppm-scenario. Onderdeel 5.2 (eerste alinea) bevat nog een motiveringsklacht tegen de overweging (in rov. 12 en 50 van het arrest van het Hof) dat het 450 ppm-scenario – dat wil zeggen de situatie waarin de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer uiteindelijk zal stabiliseren op circa 450 ppm − ook niet meer dan een 50% (“more likely than not”) kans biedt dat het zal lukken om de tweegradendoelstelling te behalen. Dat oordeel is onbegrijpelijk, aldus de klacht, omdat die kans (dat percentage) niet in het AR4-rapport te vinden is.

4.238 In hoger beroep stond de tweegradendoelstelling niet ter discussie en evenmin dat voor het bereiken van die doelstelling de concentratie broeikasgassen in de atmosfeer moet stabiliseren op ongeveer 450 ppm.⁵⁰⁴ Voor de kans dat in een 450 ppm-scenario de tweegradendoelstelling inderdaad wordt behaald, is het Hof (in rov. 12 en 50) uitgegaan van rov. 4.20 van het vonnis van de Rechtbank. Daarin is overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat bij het 450 ppm-scenario de kans 50% is dat de tweegradendoelstelling wordt behaald.

4.239 Men kan overigens wel de vraag stellen, waarop de overweging van de Rechtbank in rov. 4.20 precies is gebaseerd. Het IPCC hanteert in AR4 de aanduiding “more likely than not” voor een kans die groter is dan 50%.⁵⁰⁶ Maar uit wat de Rechtbank in rov. 2.12-2.16 vermeldt over AR4,⁵⁰⁷ blijkt niet dat er een kans van 50% is op het behalen van de tweegradendoelstelling indien de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer stabiliseert op circa 450 ppm. Overigens lijkt niet betwijfeld te behoeven worden, dat het inderdaad gaat om een kans van 50%. Deze kans wordt bijvoorbeeld wel vermeld in de mededeling van de Europese Commissie van 10 januari 2007⁵⁰⁸ en in een rapport van het PBL en Ecofys.⁵⁰⁹

4.240 Het punt kan ook overigens verder blijven rusten. Het Hof overwoog namelijk, in cassatie onbestreden, dat indien de concentratie broeikasgassen niet stijgt tot boven de 450 ppm in 2100, er een ‘redelijke kans’ is dat de tweegradendoelstelling wordt behaald (rov. 3.5). Ook bij een ‘redelijke kans’ kon het Hof oordelen (in rov. 50) dat het 450-scenario en de reductie van 25-40% in 2020 “geen overdreven pessimistische uitgangspunten” zijn bij de vaststelling van de zorgplicht van de Staat. Onderdeel 5.2 (eerste alinea) kan (ook) daarom niet tot cassatie leiden.

4.241 Voorzorgsbeginsel. Onderdeel 8.6 betreft de verwijzing naar het voorzorgsbeginsel in rov. 63 en 73 van het arrest van het Hof. Het onderdeel betoogt dat het voorzorgsbeginsel geen zelfstandige grondslag kan vormen voor het aannemen van positieve verplichtingen van de Staat op grond van art. 2 en/of art. 8 EVRM (of van onrechtmatig handelen), maar uitsluitend een rol kan spelen bij het invullen van de positieve verplichtingen van de Staat.

4.242 Het onderdeel slaagt niet, omdat het Hof het voorzorgsbeginsel niet als zelfstandige grondslag heeft gebruikt, maar daaraan betekenis heeft toegekend bij de invulling van de positieve verplichtingen van de Staat op basis van de artikelen 2 en 8 EVRM. Onderdeel 8.6 is door de Staat toegelicht samen met onderdeel 2.5, dat eveneens niet slaagt (alinea 3.8 e.v.).

4.243 Relativiteit. Met de term relativiteit wordt gewoonlijk gedoeld op een van de vereisten voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad, te weten dat ‘jegens een ander’ onrechtmatig is gehandeld (art. 6:162 BW). Er wordt jegens een ander onrechtmatig gehandeld indien, kort gezegd, (i) inbreuk is gemaakt op een subjectief recht van die ander (bijvoorbeeld diens eigendomsrecht) waarmee die ander wordt aangetast in zijn door dat subjectieve recht beschermde belangen; (ii) een wettelijke norm is geschonden die ertoe strekt het belang waarin de ander is aangetast, te beschermen; of (iii) een ongeschreven norm is geschonden die ertoe strekt het belang waarin de ander is aangetast, te beschermen (zie de drie in alinea 2.14 bedoelde onrechtmatigheidsrubrieken). Door middel van het relativiteitsvereiste kan de aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad nader worden afgebakend.⁵¹⁰

Bij schadevergoedingsacties werkt art 6:163 BW het relativiteitsvereiste nader uit door te vereisen dat de geschonden norm “strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.” Bij verbods- en bevelsacties speelt deze uitwerking van art. 6:163 BW geen rol. Dan volstaat dat de gedaagde jegens de eiser een rechtsplicht heeft (art. 3:296 BW en, in geval van onrechtmatige daad, art. 6:162 BW) en dat de eiser voldoende belang heeft bij het voorkómen van een dreigende schending daarvan (art. 3:303 BW). Zie alinea 2.8 e.v.⁵¹¹

4.244 Het Hof overweegt met betrekking tot het beroep op relativiteit in de zin van art. 6:163 BW dat het in deze procedure om een bevelsactie gaat en niet om een schadevergoedingsactie (rov. 65). Hiermee constateert het Hof, terecht, dat de uitwerking van het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW in deze zaak geen rol speelt.⁵¹² Anders dan onderdeel 8.7.1 van het cassatiemiddel veronderstelt, kan hierin niet gelezen worden dat het Hof van oordeel zou zijn dat niet hoeft te worden voldaan aan het relativiteitsvereiste als zodanig. Onderdeel 8.7.1 gaat daarom niet op.

4.245 Het Hof overweegt verder dat de geschonden normen (art. 2 en 8 EVRM) strekken ter bescherming van de belangen van (de achterban van) Urgenda. Zoals wij eerder bespraken, kan Urgenda op de voet van art. 3:305a BW opkomen voor de door de art. 2 en 8 EVRM beschermde belangen van de Nederlandse ingezetenen (zie de bespreking van onderdeel 3 in alinea 3.29 e.v.). Het Hof brengt dit tot uitdrukking door te spreken van “de belangen van (de achterban van) Urgenda”. Zoals bij de bespreking van onderdeel 2 aan de orde kwam, kan naar onze mening niet de eis worden gesteld dat het Hof specificeert welke risico’s klimaatverandering veroorzaakt voor specifieke c.q. concreet te identificeren (groepen van) personen die zich binnen de rechtsmacht van de Staat bevinden (zie de bespreking van de onderdelen 1.1 en 2 in alinea 3.2 e.v.). Daarom falen de klachten van onderdeel 8.7.2.

4.246 De resterende tijd. Onderdeel 8.8 betreft rov. 66, waarin het Hof oordeelt dat de Staat geen verweer kan ontlenen aan de omstandigheid dat de tijd die resteert tot 2020 erg kort is om maatregelen te treffen die nodig zijn om te geraken tot extra emissiereducties. De klachten van onderdeel 8.8 betrekken deze overweging echter op, kort gezegd, de vraag of de Staat voldoet aan zijn verplichtingen uit art. 2 en/of art. 8 EVRM. Op deze aspecten van de zaak heeft de aangevallen overweging van het Hof echter geen betrekking, zodat de klachten geen succes hebben.

1,5 oC doelstelling. Onderdeel 8.10 bevat een klacht voor het geval het Hof (in rov. 3.5, 44, 50 en 73) de zorgplicht van de Staat (mede) zou hebben gebaseerd op de gevolgen van een mondiale temperatuurstijging van 1,5 °C (of meer, maar minder dan 2 °C).

Het onderdeel slaagt niet, nu het Hof dit niet heeft gedaan. Zoals de Staat zelf al aangeeft, heeft het Hof zijn oordeel gebaseerd op de gevolgen van een gevaarlijke klimaatverandering door een mondiale temperatuurstijging van 2 °C (of meer) en niet op de gevolgen van een gevaarlijke klimaatverandering door een mondiale temperatuurstijging van 1,5 °C (of meer, maar minder dan 2 °C).

4.248 Louter voortbouwende klachten. Voor het overige bevat het cassatiemiddel in de onderdelen 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 5.6, 5.7, 6.4, 7.1, 8.1, 8.7.2, 8.8, 8.9 en 8.11 nog niet besproken klachten die louter voortbouwen op andere klachten. Deze voortbouwende klachten behoeven geen afzonderlijke bespreking meer.

4.249 De slotsom is dat de klachten van de onderdelen 4 tot en met 8 niet slagen, althans niet tot cassatie kunnen leiden.