Parket bij de Hoge Raad, 09-08-2017, ECLI:NL:PHR:2017:883, 17/00071

Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 17/00071, naar aanleiding van het beroep in cassatie van Stichting [X], belanghebbende, tegen de uitspraak van het Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch (hierna: het Hof) van 30 november 2016.¹

Belanghebbende is een stichting (woningcorporatie) die tot doel heeft het beheren en exploiteren van woningen. Zij is onder meer eigenaar van 97 sociale huurwoningen in de gemeente Someren.

Het gaat in deze procedure om de stelling van belanghebbende dat de 'Verordening rioolheffing 2013', vastgesteld door de raad van de gemeente Someren bij besluit van 19 december 2012 (hierna: de Verordening), in strijd is met Richtlijn 2000/60/EG van 23 oktober 2000 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (hierna: de Kaderrichtlijn), zodat de Verordening buiten toepassing moet blijven en de aan belanghebbende als eigenaar opgelegde, op de Verordening gebaseerde, aanslag rioolheffing 2013 zou moeten worden vernietigd.

Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat van haar, als eigenaar, geen rioolheffing mag worden geheven, omdat zij geen vervuiler is, maar haar huurders dat zijn. Belanghebbende stelt dat de Verordening, die aanknoopt bij de eigenaar van een perceel dat is aangesloten op de gemeentelijke riolering, in strijd is met de Kaderrichtlijn, in het bijzonder met artikel 9, lid 1 van die richtlijn. Belanghebbende is van mening dat uit het beginsel 'de vervuiler betaalt' volgt dat de rioolheffing moet worden gedragen door haar huurders, omdat de huurders de vervuilers zijn. Hierbij voert belanghebbende aan dat zij de rioolheffing niet aan haar huurders kan doorberekenen, ingevolge de regels die in casu de hoogte van de huur bepalen.

Op 23 oktober 2000 is de Kaderrichtlijn vastgesteld. De Kaderrichtlijn heeft, blijkens artikel 1 daarvan, tot doel de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater.²

Met name artikel 9 van de Kaderrichtlijn speelt in casu een rol. Hierin is bepaald dat lidstaten rekening houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, overeenkomstig met name het beginsel dat ‘de vervuiler betaalt’, terwijl de lidstaten er tegen het jaar 2010 voor zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten en dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten.³

Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kunnen gemeenten, onder de naam rioolheffing, een belasting heffen ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente zijn verbonden aan de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater en de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken (hierna: rioolheffing).

De raad van de gemeente Someren heeft, bij besluit van 19 december 2012, de thans onderwerp van geschil zijnde Verordening vastgesteld.⁴

Artikel 3 van de Verordening⁵ specificeert dat de rioolheffing wordt geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering.

De belasting wordt blijkens de artikelen 5 en 6 van de Verordening geheven naar een vast bedrag per perceel⁶, waarbij het tarief voor een perceel dat in hoofdzaak tot woning dient € 127,00 bedraagt, en voor een perceel dat niet in hoofdzaak tot woning dient € 190,40.

Aan belanghebbende zijn voor het aanslagjaar 2013 ten aanzien van de eerder genoemde 97 woningen aanslagen rioolheffing, van elk € 127, opgelegd (hierna gezamenlijk ook aangeduid als: de aanslag). Het totale bedrag van de aanslag is € 12.319.

Belanghebbende is in bezwaar gekomen tegen de aanslag, waarna de Heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond heeft verklaard. Belanghebbende heeft daarop beroep ingesteld bij Rechtbank Oost-Brabant (hierna: de Rechtbank).

De Rechtbank heeft, bij uitspraak van 14 april 2015,⁷ geoordeeld dat belanghebbende niet wordt gevolgd in haar primaire stelling, dat alleen haar huurders mogen worden betrokken in de rioolheffing, nu artikel 9 van de Kaderrichtlijn belanghebbende niet een voldoende nauwkeurig recht toebedeelt. Voorts valt uit artikel 9 van de Kaderrichtlijn, aldus de Rechtbank, niet op te maken dat zodanige grenzen zijn gesteld aan de beoordelingsruimte van een lidstaat. Dergelijke grenzen zouden voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk moeten zijn aangegeven. Van voldoende specifieke grenzen is hier echter geen sprake. Dat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ wellicht in het kader van andere richtlijnen wel als een ‘harde’ grens moet worden beschouwd, betekent volgens de Rechtbank niet dat die lijn doorgetrokken moet worden naar alle richtlijnen. Ook anderszins zijn naar het oordeel van de Rechtbank, in dit verband, geen duidelijke en onvoorwaardelijke grenzen aan de beoordelingsruimte van de lidstaten gesteld. De Rechtbank heeft het beroep daarom ongegrond verklaard.

Belanghebbende is tegen deze uitspraak in hoger beroep gekomen bij het Hof. Het Hof heeft belanghebbendes beroep eveneens ongegrond verklaard. Het Hof heeft daartoe, bij uitspraak van 30 november 2016,⁸ eerst verondersteld dat artikel 9, eerste lid, van de Kaderrichtlijn voldoende nauwkeurig verplichtingen oplegt aan lidstaten en dus rechtstreekse werking heeft, zodat belanghebbende zich in deze procedure rechtstreeks kan beroepen op dat artikel. Het Hof heeft vervolgens overwogen dat, nu de riolering een zogenoemd gemengd stelsel betreft, ook van de kosten van het beheer en het onderhoud van, en van de investering in, het rioolstelsel niet kan worden geschreven dat uit het beginsel 'de vervuiler betaalt' dwingend de conclusie volgt dat deze kosten (in het geheel) niet aan de eigenaar van een perceel kunnen worden toegerekend. Op grond daarvan heeft het Hof geoordeeld dat de stelling van belanghebbende, dat de kosten, waarbij door middel van de rioolheffing terugwinning plaatsvindt, volgens het beginsel 'de vervuiler betaalt' geheel toegerekend moeten worden aan de gebruikers van een perceel en (in het geheel) niet aan de eigenaar van dat perceel, in zoverre geen grondslag heeft.

Voorts heeft het Hof overwogen dat ‘gelet op de beoordelingsmarge’ die een lidstaat, bij de implementatie en uitvoering van de Kaderrichtlijn heeft, de verfijning die belanghebbende kennelijk voorstaat, namelijk dat met het oog op het beginsel 'de vervuiler betaalt' deze kosten dienen te worden teruggewonnen bij de gebruiker, en niet bij de eigenaar, van een perceel, een verfijning is waartoe, mede gelet op het totale watersysteem waar de rioolheffing deel van uitmaakt, artikel 9, lid 1 van de Kaderrichtlijn niet dwingt. De stelling van belanghebbende dat het terugwinnen van de kosten ter zake van de inzameling en het transport van afvalwater van de gebruiker van een perceel bij de eigenaar van dat perceel, aan de gebruiker geen adequate prikkel geeft om zuiniger met water om te gaan, doet daaraan volgens het Hof niet af.

Tot slot heeft het Hof overwogen dat de stellingen van belanghebbende omtrent het verbruik van water niet kunnen leiden tot de constatering dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel, als bedoeld in het door belanghebbende aangehaalde arrest HvJ 16 juli 2009, 0254/08, Futura Immobiliare, ECLI:EU:C:2009:479, is geschonden. Het Hof is van oordeel, dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij de vaststelling van de tarieven voor woningen (huishoudens) en niet-woningen (bedrijven en landbouw) het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is geschonden.

Bij geschrift van 5 januari 2017 heeft belanghebbende beroep in cassatie ingesteld. In dat kader beroept zij zich op diverse arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie⁹.

In cassatie stelt belanghebbende dat sprake is van schending van het recht, in het bijzonder van artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VwEU) en van artikel 9 van de Kaderrichtlijn, en/of verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming nietigheid met zich brengt, doordat het Hof heeft geoordeeld dat de Verordening van de gemeente niet in strijd is met het recht, zulks evenwel ten onrechte, althans op gronden die de beslissing niet kunnen dragen.

Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Someren (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend, tevens houdende incidenteel beroep in cassatie.

Deze conclusie is als volgt opgebouwd: