Hoge Raad, 22-12-2006, AY8050, C05/188HR

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

t e g e n

en

1. Het geding in feitelijke instanties

2. Het geding in cassatie

3. Beoordeling van het middel

3.3 De voorzieningenrechter heeft de gevraagde voorziening geweigerd. Het hof heeft dit vonnis bekrachtigd, behoudens ten aanzien van de proceskosten.

3.4.1 Het hof heeft geoordeeld dat de Staat met het Valyssysteem niet heeft ingegrepen in een (bestaande) overeenkomst over het TraXXsysteem. De Staat heeft de TraXXovereenkomst niet opgezegd of op andere wijze actief doen beëindigen. De TraXXovereenkomst was van bepaalde duur; zij eindigde aanvankelijk in 2002 en is voor beperkte duur verlengd tot 1 april 2004. Voor de periode daarna was geen bovenregionaal taxivervoer voor gehandicapten voor sociale of recreatieve doelen geregeld. Door de overeenkomst met Transvision en daarmee de invoering van het Valyssysteem heeft de Staat ervoor gezorgd dat er voor gehandicapten ook na afloop van de overeenkomst met ConneXXion een mogelijkheid bleef bestaan om bovenregionaal tegen gereduceerd tarief met de taxi te reizen. Met het Valyssysteem belemmert de Staat de mobiliteit van gehandicapten niet zoals bijvoorbeeld wel het geval zou zijn bij een verbod op ongelimiteerd gebruik van gehandicaptenvervoer of bij weigering van toegang tot bestaande openbare voorzieningen. (rov. 4.1)

3.4.2 De eerste klacht strekt ten betoge dat het hof in rov. 4.1 heeft miskend dat de vorderingen van CZGR c.s. niet zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat de Staat met het Valyssysteem heeft ingegrepen in een bestaande overeenkomst over het TraXXsysteem. De stellingen van CZGR c.s. berusten hierop, aldus de klacht, dat bij de beoordeling of sprake is van schending van de door hen ingeroepen bepalingen, met name art. 8 EVRM, niet buiten beschouwing kan blijven dat vóór het Valyssysteem het TraXXsysteem gold en dat het eerdere systeem niet voorzag in de absolute limitering van de vervoersvoorzieningen voor chronisch zieken en gehandicapten, tegen welke limitering in dit geding door CZGR c.s. wordt opgekomen. De vraag is dan ook niet, vervolgt de klacht, of, zoals het hof kennelijk van (doorslaggevend) belang acht, na afloop van de overeenkomst met betrekking tot het TraXXsysteem, een (beperkte) mogelijkheid bleef bestaan om, bij gebreke van voor de betrokken gehandicapten en chronisch zieken toegankelijk openbaar vervoer, bovenregionaal tegen gereduceerd tarief met de taxi te reizen. Vraag is veeleer of de beperkingen die met het Valyssysteem zijn aangebracht ten opzichte van de tot dan bestaande situatie, de door CZGR c.s. gestelde inbreuken op grondrechten opleveren.

3.4.3 De klachten van dit onderdeel kunnen geen van alle tot cassatie leiden bij gebrek aan feitelijke grondslag. Het hof heeft niet miskend dat de vorderingen van CZGR c.s. niet zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat de Staat met het Valyssysteem heeft ingegrepen in een bestaande overeenkomst over het TraXXsysteem. Het hof heeft evenmin miskend dat de stellingen van CZGR c.s. hierop berusten dat bij de beoordeling of sprake is van schending van de door hen ingeroepen bepalingen, met name art. 8 EVRM, niet buiten beschouwing kan blijven dat vóór het Valyssysteem het TraXXsysteem gold en het eerdere systeem niet voorzag in de absolute limitering van de vervoersvoorzieningen voor chronisch zieken en gehandicapten. Het hof heeft immers het TraXXsysteem in zijn rov. 1.2 (zie hiervoor in 3.1.(ii)) beschreven, waaronder de omstandigheid dat geen limiet gold voor het aantal kilometers dat een gehandicapte tegen openbaarvervoertarief kon reizen, als gevolg waarvan het TraXXsysteem aan belanghebbenden ruimere aanspraken bood dan het Valyssysteem. Voorts heeft het hof in rov. 6 onder ogen gezien dat door de vorderingen van CZGR c.s. de vraag aan de orde wordt gesteld of de ruimere aanspraken van het TraXXsysteem (tot 1 april 2004) in verband met de gestelde inbreuk op art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM als eigendom in de zin van die bepaling kunnen worden aangemerkt. Verder heeft het hof in rov. 5.1 geoordeeld over de vraag of andere ingeroepen grondrechten (het recht op gelijke behandeling, het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, het respect voor het privé- en gezinsleven en de bewegingsvrijheid) een verplichting voor de Staat scheppen om ten behoeve van gehandicapten in ongelimiteerd, door de Staat gefinancierd, bovenregionaal vervoer te voorzien (en of deze een verplichting scheppen om de getroffen voorziening ter zake onverkort te handhaven).

3.5.1 De tweede klacht van het middel is gericht tegen rov. 5.1, voor zover het hof daarin heeft geoordeeld dat het recht op gelijke behandeling, het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het respect voor het privé- en gezinsleven en de bewegingsvrijheid geen verplichting scheppen tot het treffen van een door de Staat gefinancierde voorziening voor bovenregionaal vervoer en de Staat niet verbieden om - binnen of buiten het Valyssysteem - alleen een deel van de kilometers die gehandicapten bovenregionaal sociaal recreatief met de taxi willen reizen financieel te ondersteunen. Een (wettelijke) plicht om gehandicapten in staat te stellen zich over een onbeperkt aantal kilometers per jaar te verplaatsen voor bovenregionale, sociaal-recreatieve doeleinden, tegen een tarief van hoogstens € 0,16 per kilometer, volgt volgens het hof ook niet uit de taak van de Staat om maatregelen te treffen ter bevordering van integratie van gehandicapten en van hun deelname aan het maatschappelijk verkeer. De Staat heeft, aldus het hof, de (politieke) keuze gemaakt om een (gemaximeerd) budget voor gehandicaptenvervoer te reserveren en om een voor iedere gehandicapte gelijkelijk geldende regeling te treffen die binnen dat budget past. Deze vrije beleidskeuze (het hof herhaalt dat de regeling noch in formele noch in materiële regelgeving haar grond vindt) is tot stand gekomen in overleg met het parlement, een belangenafweging heeft plaatsgevonden en de uitkomst van een en ander is niet evident onredelijk of onmiskenbaar onrechtmatig. Het feit dat de getroffen regeling geen uitzonderingsmogelijkheden kent, zodat (sommigen van de) gehandicapten door de hoge kosten van vervoer boven het pkb zich gedwongen zien om minder bovenregionale contacten te hebben waarbij zij zelf moeten reizen of om voor deze contacten met andere hulp te reizen dan met behulp van het taxivervoer van het Valyssysteem, maakt evenmin dat de kilometerlimiet in het Valyssysteem jegens hen onmiskenbaar onrechtmatig is. (rov. 5.1)

3.5.2 De klacht komt erop neer dat het hof ten onrechte aanneemt dat de mensenrechtelijke bepalingen waarop CZGR c.s. hun vorderingen hebben gebaseerd niet mede een verplichting tot het handhaven van een door de Staat gefinancierde voorziening voor bovenregionaal vervoer (kunnen) meebrengen op een kwalitatief en kwantitatief niveau dat gelijk is aan (althans gelijkwaardig met) de voorheen door de Staat gefinancierde en door ConneXXion uitgevoerde voorziening. In de onderhavige situatie moet worden onderzocht of het laten aflopen van een dergelijk systeem en het vervangen daarvan door een systeem dat wordt gekenmerkt door een wezenlijk beperkter voorzieningenniveau als gevolg van daarbij gehanteerde rigide kilometerlimiteringen in overeenstemming is met de terzake te hanteren eisen van, onder meer, zakelijke rechtvaardiging (legitimiteit) en proportionaliteit. De Staat had derhalve niet de "vrije beleidskeuze", die het hof veronderstelt. Zulks wordt niet anders doordat het TraXXsysteem, zoals dat tot 1 april 2004 gold, noch in formele noch in materiële regelgeving zijn (rechts-)grond vond noch ook doordat het Valyssysteem niet in zulke regelgeving zijn grond vindt en dit laatste systeem tot stand is gekomen in overleg met de volksvertegenwoordiging en terzake een zekere belangenafweging heeft plaatsgevonden. Ook en met name het ontbreken van een hardheidsclausule ten aanzien van de gehanteerde maxima kan bij het rechterlijk oordeel over de rechtmatigheid een rol spelen.

3.5.3.1 Vooropgesteld moet worden dat het van belang is of het hof bij de beoordeling van de voornamelijk op grond van art. 8 EVRM gevorderde voorzieningen heeft onderzocht of sprake is van schending van een negatieve verplichting van de Staat zich van inbreuken op het betrokken grondrecht te onthouden, dan wel van schending van een positieve verplichting van de Staat aan de (verdere) verwerkelijking van het in het geding zijnde grondrecht bij te dragen. In het eerste geval wordt de toelaatbaarheid van een mogelijke inmenging door enig openbaar gezag beoordeeld aan de hand van de criteria, opgesomd in art. 8 lid 2 EVRM. In het tweede geval wordt het toetsingskader bepaald door de op basis van art. 8 EVRM door het EHRM ontwikkelde "fair balance"-test, waarbij met name nagegaan dient te worden of er een redelijk evenwicht is gevonden tussen het algemeen belang en het belang van het individu.

3.5.3.2 Het hof heeft, gelet op de eerste volzin van rov. 5.1 (zie hiervoor de eerste volzin van 3.5.1), onderzocht of sprake is van schending van een positieve verplichting van de Staat tot het treffen van een door de Staat gefinancierde voorziening voor bovenregionaal vervoer, gebaseerd op het recht op gelijke behandeling, het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het respect voor het privé- en gezinsleven en de bewegingsvrijheid. Deze benadering van het geschil is niet onjuist, in aanmerking genomen dat - naar in het oordeel van het hof ligt besloten - bij het voorheen geldende TraXXsysteem geen sprake was van de verwezenlijking van een grondrecht. Daarom faalt de klacht dat het hof had moeten onderzoeken of het laten aflopen van de voorziening als door ConneXXion getroffen en het vervangen daarvan door een systeem dat wordt gekenmerkt door een wezenlijk beperkter voorzieningenniveau als gevolg van de daarbij gehanteerde rigide kilometerlimiteringen in overeenstemming is met de terzake te hanteren eisen van, onder meer, zakelijke rechtvaardiging (legitimiteit) en proportionaliteit, omdat het toetsingskader bij de beoordeling van een mogelijke schending van een positieve verplichting wordt gevormd door de "fair balance"-test en niet door de zakelijke rechtvaardiging (legitimiteit) en proportionaliteit van een schending van een negatieve verplichting.

3.5.3.3 Voorzover in de klacht besloten ligt dat het hof ten onrechte geen ruimte voor een positieve verplichting heeft gezien, kan deze bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden omdat het hof slechts heeft geoordeeld over het treffen van de door CZGR c.s. gevorderde voorziening, die in het bijzonder wordt gekenmerkt door een aanspraak op bovenregionaal taxivervoer over een onbeperkt aantal kilometers per jaar, en andere positieve verplichtingen niet heeft uitgesloten. Hierbij zij aangetekend dat het hof de wel getroffen gelimiteerde regeling niet onmiskenbaar met het vereiste van een "fair balance" in strijd heeft geacht, tot welk oordeel het hof mocht komen gelet op de ruime "margin of appreciation" die het EHRM de lidstaten toekent bij het nemen van positieve maatregelen met belangrijke budgettaire gevolgen.

3.5.3.4 Voorzover geklaagd wordt dat het hof ten onrechte veronderstelt dat de "vrije beleidskeuze" van de Staat in dit geschil niet in strijd is met de verplichtingen die de Staat op grond van het EVRM in acht moet nemen, kan ook deze klacht bij gebrek aan belang niet tot cassatie leiden, nu het hof met deze woorden slechts tot uitdrukking heeft gebracht dat de getroffen voorziening "noch in formele noch in materiële regelgeving haar grond" vond en niet heeft miskend dat de Staat de uit het EVRM voortvloeiende verplichtingen in acht moet nemen, doch heeft geoordeeld dat de gekozen regeling (die in overleg met het parlement is tot stand gekomen en ten aanzien waarvan een belangenafweging heeft plaatsgevonden) met die verplichtingen niet onverenigbaar is.

3.5.3.5 De stelling dat het ontbreken van een hardheidsclausule ten aanzien van de gehanteerde maxima een rol kan spelen bij het rechterlijk oordeel over de rechtmatigheid van het Valyssysteem, mist belang nu de vorderingen van CZGR c.s. niet gericht zijn op het treffen van een gelimiteerde voorziening met een hardheidsclausule doch op het treffen van een voorziening zonder kilometerbeperking. Voorzover de klacht ertoe strekt te betogen dat het hof dit gegeven ten onrechte niet in zijn oordeel heeft betrokken, kan het bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden, nu het hof heeft geoordeeld dat het ontbreken van een dergelijke clausule evenmin maakt dat de kilometerlimiet in het Valyssysteem jegens hen onmiskenbaar onrechtmatig is.

3.6.1 Het hof heeft voorts geoordeeld dat er ook geen sprake is van een inbreuk op het ongestoord genot van eigendom, zoals bedoeld in art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM. De geboden aanspraak op reductie van het taxitarief zoals deze binnen het TraXXsysteem (tot 1 april 2004) bestond, kan niet worden aangemerkt als eigendom in de (ruime) zin van art. 1 van genoemd Protocol. Het bedrag dat de Staat bijlegde voor de taxidiensten was per gehandicapte en per jaar verschillend en direct afhankelijk van het aantal kilometers dat de gehandicapte in dat jaar reed, aldus het hof. Gehandicapten hadden zolang zij niet van vervoer gebruik maakten geen aanspraak op een bepaalde vervoersuitkering. Zij kregen geen tegemoetkoming voor een vastgelegd aantal kilometers, ongeacht gebruik, en zij konden ook geen reiskilometers of kilometervergoedingen verhandelen bij niet-gebruik. Door invoering van het Valyssysteem is ook niet een concrete aanspraak ontnomen die op grond van reeds verleende diensten achteraf zou kunnen bestaan. (rov. 6)

3.8.1 De vijfde klacht strekt ten betoge dat het hof niet had mogen voorbijgaan aan de stellingen van CZGR c.s. dat iedere individuele Valyspashouder moet worden gezien als partij bij de overeenkomst tussen de Staat en Transvision en dat derhalve ruimte bestaat voor toetsing van de wijze waarop de Staat de overeenkomst met Transvision uitvoert respectievelijk doet uitvoeren aan de eisen van redelijkheid en billijkheid.

3.8.2 Het hof heeft de desbetreffende stellingen van CZGR c.s. niet onbesproken gelaten doch in rov. 8 geoordeeld dat CZGR c.s. bij een beoordeling daarvan geen belang hebben. Tegen het oordeel dat CZGR c.s. geen belang hebben bij een beoordeling van de vraag of van een derdenbeding in de overeenkomst tussen de Staat en Transvision sprake is, hebben CZGR c.s. geen klachten gericht. De vijfde klacht kan derhalve bij gebrek aan belang evenmin tot cassatie leiden.

4. Beslissing

Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, P.C. Kop, A. Hammerstein en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 22 december 2006.