Gerechtshof Arnhem, 11-06-2002, AE4982, 99/842

11 juni 2002

derde civiele kamer

rolnummer 99/842

1. [appellant sub 1],

wonende te [woonplaats],

2. [appellant sub 2],

wonende te [woonplaats],

3. [appellant sub 3],

wonende te [woonplaats],

4. [appellant sub 4],

wonende te [woonplaats],

5. [appellant sub 5],

wonende te [woonplaats],

6. [appellant sub 6],

wonende te [woonplaats],

appellanten,

procureur: mr H.M.G. van Lotringen,

1 gemeente Beuningen,

zetelend te Beuningen,

geïntimeerde,

procureur: mr F.J. Boom,

2. provincie Gelderland,

zetelend te Arnhem,

geïntimeerde,

procureur: mr J.C.N.B. Kaal.

2.2 Op zichzelf is het juist dat dit gegeven het causaal verband tussen een eventuele onrechtmatigheid van de besluitvorming en de gestelde schade zou doorbreken, maar de gemeente ziet er aan voorbij dat het hof in zijn tussenarrest de grondslag van onrechtmatigheid van het besluit van B & W tot afwijzing van het verzoek tot uitwerking, heeft verworpen. Juist omdat de uitwerkingsbepaling in het bestemmingsplan onverbindend werd geoordeeld (om welke reden dan ook) hadden B & W nimmer rechtsgeldig gevolg kunnen geven aan de uitwerkingsbepaling, zoals is geoordeeld in rov. 3.8.

De grondslag welke door het hof in beginsel wel is aanvaard betreft de onrechtmatigheid die is gelegen in het vaststellen van een bestemmingsplan dat een bepaling bevat welke nadien door de bestuursrechter onverbindend is geoordeeld (zie rov. 3.24 t/m 3.27) en daarop ziet dit verweer niet. Waarom die bepaling onverbindend is bevonden, doet in dit verband niet ter zake.

2.5 Thans is nog aan de orde de toewijsbaarheid van de vordering op de grondslag van onrechtmatige wetgeving en dan met name de kwestie van de causaliteit. Verwezen wordt naar rov. 3.32 t/m 3.41 van het tussenarrest.

Het gaat daarbij in de kern om de vraag of [appellant] champignonkwekerijen hadden kunnen bouwen indien de onderhavige flexibiliteitsbepaling in overeenstemming was geweest met de wet en dus niet onverbindend was verklaard. De gemeente had alsdan het bestemmingsplan nader moeten uitwerken zodat vestiging van de champignonkwekerijen planologisch gezien mogelijk zou worden. Aanvragen voor bouwvergunningen zouden immers daaraan moeten worden getoetst.

De gemeente en de provincie hebben betoogd dat zulks niet het geval was omdat (a) er geen sprake was een reëel agrarisch gebruik, en (b) de planologische inzichten inmiddels waren gewijzigd en de bouw van zes kwekerijen een onaanvaardbare verdichting van het buitengebied zou betekenen. Er was inmiddels een nieuw bestemmingsplan in ontwikkeling dat de bouw van deze kwekerijen definitief onmogelijk zou maken. In verband met de voorbereidingsbescherming van dat nieuwe bestemmingsplan zou [appellant] nooit de vereiste (bouw en/of aanleg)vergunningen hebben kunnen krijgen. Onder meer op dit punt heeft het hof in het tussenarrest nadere inlichtingen verlangd. Ter zake van het verweer onder (a) wordt opgemerkt dat deze stelling reeds in verworpen in rov. 3.41 van het tussenarrest. Het hof zal thans ingaan op de voorbereidingsbescherming.

2.6 Uit de door de gemeente -in zoverre niet bestreden- weergegeven gang van zaken blijkt het volgende.

Op 7 januari 1991 heeft de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit genomen voor het buitengebied, in werking getreden op 8 januari 1991 en geldend tot en met 7 januari 1992.

Op 2 januari 1992 is een ontwerp-bestemmingsplan “Partiële herziening Buiten-gebied” ter inzage gelegd, dat is vastgesteld op 26 mei 1992. GS hebben aan dit partieel herzieningsplan goedkeuring onthouden bij besluit van 7 januari 1993. Het daartegen door B & W ingestelde Kroonberoep is verworpen bij KB van 20 december 1994, AB 1995, 308. Niet gesteld of gebleken is dat tegen het onthouden van goedkeuring door GS een voorlopige voorziening is gevraagd bij de Voorzitter van de Afdeling voor geschillen van bestuur.

Op 31 januari 1995 heeft de gemeenteraad wederom een voorbereidingsbesluit genomen ten behoeve van een nog in procedure te brengen nieuw bestemmingsplan “Buitengebied”. Dit besluit is in werking getreden op 1 februari 1995 en gold derhalve tot en met 31 januari 1996.

Op 26 september 1995 is wederom een voorbereidingsbesluit genomen, in werking getreden op 27 september 1995 en geldend tot en met 26 september 1996.

Op 26 september 1996 is het ontwerp-bestemmingsplan “Buitengebied” ter inzage gelegd, op 22 april 1997 is het vastgesteld en op 2 december 1997 goedgekeurd door GS. Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 5 september 2000 is het door [appellant] daartegen ingestelde beroep verworpen. In deze periode gold nog een voorbereidingsbesluit dd. 28 januari 1997 van 29 januari 1997 tot en met 28 januari 1998.

Artikel 50 Woningwet luidde van 1 oktober 1992 tot en met 31 december 1993 (wet van 24 juni 1992, Stb. 355 en op 1 januari 1994 vervangen bij de wet van 4 juni 1992, Stb. 423 jo Stb. 1993, 690) als volgt:

1. In afwijking van artikel 46, eerste lid, houden burgemeester en wethouders de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning aan indien er geen grond is om de vergunning te weigeren en voor het gebied, waarin het bouwwerk zal worden uitgevoerd, voordat de aanvraag is ingekomen een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in werking is getreden, een ontwerp voor een bestemmingsplan of voor een herziening daarvan ter inzage is gelegd, een bestemmingsplan of een herziening daarvan is vastgesteld, dan wel een bestemmingsplan of een herziening daarvan na vaststelling ter inzage is gelegd.

(…)

3. De aanhouding duurt totdat het voorbereidingsbesluit overeenkomstig artikel 21, vierde of zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is vervallen, de termijn, genoemd in artikel 25 van die wet is overschreden, de termijn voor terinzagelegging genoemd in artikel 26, eerste lid, van die wet is overschreden dan wel omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan of van de herziening daarvan onherroepelijk is beslist.

4. De beslissing omtrent de in het derde lid bedoelde goedkeuring wordt geacht nog niet onherroepelijk te zijn in zoverre nog niet is voldaan aan een verplichting als bedoeld in artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening of omtrent goedkeuring van een ingevolge de artikelen 30, 40 of 41 van die wet vastgesteld plan nog niet onherroepelijk is beslist. De aanhouding eindigt echter indien binnen één jaar na het verlopen van de termijn, bedoeld in artikel 30 van genoemde wet, geen ontwerp voor een bestemmingsplan of voor een herziening daarvan ter inzage is gelegd. De aanhouding eindigt eveneens indien zij betrekking heeft op een onderdeel van het bestemmingsplan ten aanzien waarvan met toepassing van artikel 60a van de Wet op de Raad van State de schorsing van dat besluit van gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 29, derde lid, van genoemde wet, is opgeheven. (…)

In de periode nadien is deze bepaling op de voor deze zaak wezenlijke onderdelen niet gewijzigd.

Artikel 23 WRO luidde in de periode van 1 januari 1992 tot en met 31 december 1993 (wet van 25 oktober 1989, Stb. 490 jo Stb. 1991, 607, vervangen door de wet van 16 december 1993, Stb. 650):

1. Het ontwerp voor een bestemmingsplan ligt gedurende één maand ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage.

(…)

Artikel 25 WRO luidde in de periode van 1 juli 1986 tot en met 31 december 1993 (wet van 21 november 1985, Stb. 623, vervangen door de wet van 16 december 1993, Stb. 650):

1. Binnen twee maanden of, indien tegen het ontwerp bezwaren zijn ingediend, binnen vier maanden na afloop van de in artikel 23 genoemde termijn beslist de gemeenteraad omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan.

(…)

Artikel 26 WRO luidde in de periode van 1 juli 1986 tot en met 31 december 1993 (wet van 21 november 1985, Stb. 623, vervangen door de wet van 16 december 1993, Stb. 650):

1. Het bestemmingsplan ligt na de vaststelling gedurende één maand ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. (…)

Artikel 28 WRO luidde in de periode van 1 januari 1989 tot en met 31 december 1993 (wet van 23 december 1988, Stb. 638, vervangen bij wet van 16 december 1993, Stb. 650):

1. Het bestemmingsplan wordt na vaststelling zo spoedig mogelijk, doch in elk geval binnen één maand na de dagtekening van het raadsbesluit aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen.

2. Gedeputeerde Staten beslissen binnen drie maanden of indien tegen het vastgestelde plan bezwaren zijn ingediend binnen zes maanden na afloop van de termijn van terinzageligging, genoemd in artikel 26, eerste lid. Alvorens te beslissen horen zij de provinciale planologische commissie.

3. Het plan wordt geacht te zijn goedgekeurd indien Gedeputeerde Staten binnen de in het tweede lid gestelde termijn geen beslissing aan de gemeenteraad hebben toegezonden. Aan het plan wordt geacht goedkeuring te zijn onthouden, indien het bepaalde in het eerste lid niet is nageleefd en geen beslissing is genomen als bedoeld in het tweede lid.

4. Gedeputeerde Staten beslissen bij een met redenen omkleed besluit. Indien de beslissing strekt tot het geheel of ten dele onthouden van goedkeuring, kunnen daarbij voorschriften als bedoeld in artikel 14 worden gegeven voor zover zulks noodzakelijk is om te voorkomen, dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming.

5. Gedeputeerde Staten doen van hun besluit zo spoedig mogelijk, doch in elk geval binnen één maand na de dagtekening daarvan, of, indien het derde lid toepassing heeft gevonden, van dat feit zo spoedig mogelijk, doch in elk geval binnen één maand na de dag waarop Gedeputeerde Staten geacht worden ten aanzien van het plan te hebben beslist, mededeling aan de gemeenteraad, aan hen die bezwaren hebben ingediend, aan de provinciale planologische commissie en aan de inspecteur van de ruimtelijke ordening.

6. Het besluit van Gedeputeerde Staten, of zo het derde lid toepassing heeft gevonden de mededeling van Gedeputeerde Staten ligt zo spoedig mogelijk doch in elk geval binnen één maand na verzending van de in het vijfde lid genoemde mededeling met het bestemmingsplan gedurende één maand ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. De nederlegging wordt bekend gemaakt op de wijze in artikel 23, tweede lid, aangegeven. De bekendmaking houdt mededeling in van de bevoegdheid tot het instellen van beroep.

Artikel 29 WRO luidde in de periode van 1 juli 1989 tot en met 31 december 1993 (wet van 21 november 1985, Stb.623 vervangen door de wet van 16 december 1993, Stb 650):

1. Het besluit van Gedeputeerde Staten tot goedkeuring is onherroepelijk ten aanzien van die gedeelten van een bestemmingsplan, waartegen bij hen geen bezwaren zijn ingediend en waarop bij hen ingediende bezwaren niet mede betrekking hebben. Gedeputeerde Staten omschrijven deze gedeelten in dat besluit en geven deze gedeelten op de tot het plan behorende kaart en in de daarbij behorende voorschriften aan.

2. Zij die zich tijdig met bezwaren zowel tot de gemeenteraad als tot Gedeputeerde Staten hebben gewend en zij die zich tijdig op grond van artikel 27, tweede lid, tot Gedeputeerde Staten hebben gewend alsmede de inspecteur van de ruimtelijke ordening kunnen tegen de goedkeuring van andere gedeelten van het plan dan bedoeld in het eerste lid gedurende de termijn van terinzageligging genoemd in artikel 28, zesde lid, bij Ons beroep instellen.

3. Een beslissing als bedoeld in artikel 28, tweede lid, voorzover deze niet krachtens het eerste lid van dit artikel onherroepelijk is, treedt niet in werking indien gedurende de termijn van terinzageligging, genoemd in artikel 28, zesde lid, bij Ons beroep is ingesteld en zolang op dat beroep nog niet is beslist, tenzij gedurende die termijn met toepassing van artikel 60a van de Wet op de Raad van State op een desbetreffend verzoek beslist wordt de schorsing op te heffen.

4. Een ieder, die bezwaren heeft tegen onthouding van goedkeuring door Gedeputeerde Staten kan gedurende de termijn van terinzageligging, genoemd in artikel 28, zesde lid, bij Ons beroep instellen. (…)

Artikel 30 WRO luidde in de periode van 1 augustus 1965 tot en met 31 december 1993 (wet van 5 juli 1962, Stb. 286 vervangen door de wet van 16 december 1993, Stb. 650):

1. Indien door Gedeputeerde Staten of door Ons geheel of ten dele goedkeuring aan een bestemmingsplan is onthouden, stelt de gemeenteraad binnen een jaar, te rekenen van de dag van verzending van een afschrift van het besluit, een nieuw plan vast, waarbij de beslissing van Gedeputeerde Staten of van Ons in acht genomen wordt.

2. Het gezag, dat omtrent goedkeuring beslist, kan bij die beslissing de in het eerste lid genoemde termijn door een andere vervangen.

3. Op verzoek van burgemeester en wethouders kunnen Gedeputeerde Staten de termijn, bedoeld in het eerste of tweede lid, éénmaal met ten hoogste zes maanden verlengen.

4. Het eerste lid vindt geen toepassing indien bij de beslissing omtrent goedkeuring is bepaald, dat geen nieuw plan behoeft te worden vastgesteld.

2.9 In grote lijnen komt het stelsel van voorbereidingsbescherming ingevolge deze wettelijke bepalingen neer op het volgende.

Indien de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit heeft genomen, moet de beslissing op een aanvraag voor een bouwvergunning, die is ingekomen na de in werking treding van het voorbereidingsbesluit, worden aangehouden voor ten hoogste één jaar. Een eventueel opvolgend voorbereidingsbesluit kan deze aanhoudingsplicht niet verlengen (AR RvS 13 juni 1980, AB 1981, 69).

2.10 Aanvragen voor een bouwvergunning moeten ook worden aangehouden indien een ontwerp-bestemmingsplan ter inzage is gelegd, een bestemmingsplan is vastgesteld dan wel een bestemmingsplan na vaststelling ter inzage is gelegd. In beginsel blijft deze aanhoudingsplicht van kracht totdat het nieuwe of herziene bestemmingsplan onherroepelijk is geworden, tenzij een in artikel 50 lid 3 Ww genoemde fatale termijn wordt overschreden (bijv. de termijn van artikel 25 WRO binnen welke het bestemmingsplan moet worden vastgesteld en de termijn van artikel 26 lid 1 WRO binnen welke het vastgestelde bestemmingsplan ter inzage moet worden gelegd). Niet gesteld of gebleken is dat in casu sprake is van een dergelijke termijnoverschrijding: na de ter inzage legging van het ontwerp partieel herzieningsplan op 2 januari 1992 is het bestemmingsplan vastgesteld op 26 mei 1992, derhalve binnen de termijn van vier maanden ex artikel 25 lid 1 WRO (er waren blijkens het daarop betrekking hebbende besluit van de gemeenteraad van 26 mei 1992 bezwaren ingediend zodat de termijn vier maanden bedroeg en niet twee maanden), welke termijn ingaat na verloop van één maand na de ter inzage legging. Dat de termijn voor ter inzage legging van het vastgestelde plan ex artikel 26 lid 1 WRO is overschreden, is door [appellant] niet gesteld.

Tot zover geldt nog steeds de aanhoudingsplicht ingevolge artikel 50 lid 3 Ww.

2.13 Slechts indien de gemeente in verzuim blijft met het in procedure brengen van een nieuw plan eindigt de aanhoudingsplicht op grond van artikel 50 lid 4, tweede zin, Ww na ommekomst van één jaar na verloop van de in artikel 30 lid 1 WRO genoemde termijn, dus in feite na ommekomst van twee jaren na (verzending van) het KB.

Op 26 september 1996 is een nieuw bestemmingsplan ter inzage gelegd en dat is binnen de termijn van 1 +1 jaar na (verzending van) het KB van 20 december 1994 zodat de aanhoudingsplicht nog steeds voortduurt. Zoals gezegd blijft de aanhoudingsplicht van kracht totdat het nieuwe bestemmingsplan onherroepelijk is, en dat laatste is gebeurd met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 5 september 2000.