Centrale Raad van Beroep, 05-04-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1018, 16/4481 WWAJ-T

Op 1 januari 2015 is artikel III van de Invoeringswet Participatiewet (Stb. 2014, 270 en 271) in werking getreden. Met dit artikel is de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong 2010) op onderdelen gewijzigd. Na hoofdstuk 1 van de Wajong 2010 is een hoofdstuk 1A ingevoegd en een groot aantal wijzigingen aangebracht in de reeds bestaande hoofdstukken 2 en 3 van de Wajong 2010. Met ingang van 1 januari 2015 is op grond van het Besluit van 8 oktober 2014 tot wijziging van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten in verband met de Invoeringswet Participatiewet (Stb. 2014, 359) (Besluit van 8 oktober 2014) ook het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (Schattingsbesluit) aangepast.

Op grond van artikel 1a:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wajong 2015 is jonggehandicapte de ingezetene die op de dag waarop hij achttien jaar wordt als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft. Op grond van het vierde lid wordt onder duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben de situatie verstaan waarin de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich niet kunnen ontwikkelen. Op grond van het zesde lid wordt de beoordeling van de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en voor zover nodig een arbeidskundig onderzoek.

Op grond van artikel 1a, aanhef en eerste lid, van het Schattingsbesluit, voor zover hier van belang, heeft de betrokkene geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie als bedoeld in de artikelen 1a:1, eerste lid, van de Wajong 2015, indien hij:

a. geen taak kan uitvoeren in een arbeidsorganisatie;

b. niet over basale werknemersvaardigheden beschikt;

c. niet aaneengesloten kan werken gedurende ten minste een periode van een uur; of

d. niet ten minste vier uur per dag belastbaar is, tenzij hij ten minste twee uur per dag belastbaar is en in staat is per uur ten minste een bedrag te verdienen dat gelijk is aan het minimumloon per uur.

Op grond van het derde lid kunnen bij ministeriële regeling met betrekking tot het eerste lid nadere regels worden gesteld.

Het Uwv heeft ten behoeve van de beoordeling van het arbeidsvermogen de methode sociaal-medische beoordeling van arbeidsvermogen (SMBA) ontwikkeld, waarmee het arbeidsvermogen van de betrokkene kan worden geanalyseerd. Bij deze beoordeling staat centraal de ‘International Classification of Functioning, Disability and Health’ (ICF). De ICF biedt een denkmodel en een terminologie die kunnen helpen de betrokkene in beeld te brengen en de eventuele problemen te beschrijven die de betrokkenen ervaren in hun functioneren. Als kennis- en beoordelingsondersteunend instrument maakt het Uwv daarbij gebruik van het Methode Ondersteunend Instrument (MOI). Het MOI bevat veel voorkomende relaties tussen activiteiten en participatie waarmee mogelijke knelpunten in werk en werkomgeving zichtbaar kunnen worden gemaakt.

Voor het toepassen van de methode SMBA heeft het Uwv het ‘Compendium Participatiewet’ (Compendium) vastgesteld. Volgens het voorwoord betreft het Compendium een werkinstructie of naslagwerk en is het primair geschreven voor de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige die de sociaal-medische beoordelingen doen voor de Participatiewet. In het Compendium is de toelichting op de vier voorwaarden en de wijze waarop het Uwv deze voorwaarden toetst in aparte hoofdstukken uitgewerkt. In Bijlage 1 van het Compendium wordt het begrip duurzaamheid van het ontbreken van arbeidsvermogen behandeld en is een beoordelingskader opgenomen. Het doel van het beoordelingskader is het geven van criteria voor het beoordelen van de duurzaamheid van het ontbreken van arbeidsvermogen ten behoeve van beoordelingen voor de Wajong 2015. Volgens de inleiding is het beoordelingskader een hulpmiddel voor de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige om te kunnen bepalen of er al dan niet sprake is van het duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen.

-

er is sprake van een stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden;

-

de aandoening is zodanig ernstig dat geen enkele toename van bekwaamheden mag worden verwacht.

Als aan deze beide voorwaarden wordt voldaan, ontbreekt het arbeidsvermogen duurzaam. De beoordeling is afgerond.

-

het al dan niet ontbreken van mogelijkheden ter verbetering van de belastbaarheid;

-

het al dan niet ontbreken van mogelijkheden tot verdere ontwikkeling;

-

het al dan niet ontbreken van mogelijkheden tot toename van bekwaamheden.

Op grond van hun gezamenlijk overleg concluderen de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige of het arbeidsvermogen al dan niet duurzaam ontbreekt. De beoordeling is afgerond.

Volgens het beoordelingskader spreekt de verzekeringsarts zich uit over de ontwikkeling van de mogelijkheden van betrokkene, uitgaande van de medische situatie zoals die is op het moment waarop de beoordeling betrekking heeft. Voor zover de verzekeringsarts, overeenkomstig het stappenplan, niet zelfstandig over het duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen kan besluiten, spreken verzekeringsarts en arbeidsdeskundige zich gezamenlijk uit over de te verwachten ontwikkeling van betrokkene en of die al dan niet tot arbeidsvermogen kan leiden.

Aan het Uwv kan niet de mogelijkheid worden ontzegd ter uitvoering van zijn wettelijke taak een ondersteunend systeem en methode vast te stellen ter uitvoering van die taak en ter interpretatie van wettelijke voorschriften. De in het Compendium gegeven toelichting op de vier voorwaarden en het begrip duurzaamheid is een uitwerking van de toelichting op deze voorwaarden en het begrip duurzaamheid uit de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Participatiewet (Kamerstukken II, 2011/12, 33 161, blz. 34 e.v. Hoofdstuk 5.1) en uit de nota van toelichting bij het Besluit van 8 oktober 2014 (p. 6 e.v.). Dit systeem is in de externe functie ervan niet meer dan een hulpmiddel om een besluit wat betreft de medische en arbeidskundige uitgangspunten voldoende inzichtelijk te maken. Het is vervolgens aan de bestuursrechter de vraag te beantwoorden of het Uwv met toepassing van de methode SMBA, de daarbij ondersteunende systemen en de in het Compendium opgenomen werkinstructie in de voorliggende zaak voldoende invulling heeft gegeven aan artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en of de gehanteerde werkwijze heeft gevoerd tot een resultaat dat de toetsing aan de artikelen 3:46 en 7:12 van de Awb kan doorstaan. Het gaat daarbij steeds om een volle toetsing van de besluitvorming.

Bij de vraag naar de duurzaamheid van het ontbreken van arbeidsvermogen gaat het om de toekomstige mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. De verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige moeten een inschatting maken over hoe de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich bij de betrokkene kunnen ontwikkelen. Dit brengt voor een zorgvuldige besluitvorming mee dat de inschatting van de verzekeringsarts en/of de arbeidsdeskundige van de ontwikkeling van de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie moet berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de betrokkene aan de orde zijn, voor zover die feiten en omstandigheden betrekking hebben op de situatie van de betrokkene op de datum in geding. In het geval de inschatting van de mogelijkheden tot ontwikkeling berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor de betrokkene. Als de betrokkene bezwaar maakt tegen het oordeel dat geen sprake is van duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen, zullen de verzekeringsarts bezwaar en beroep en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep, rekening houdend met alle medische en arbeidskundige gegevens die in de bezwaarfase voorhanden zijn, voor zover deze betrekking hebben op de datum in geding, beoordelen of de inschatting van het niet duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen gehandhaafd moet blijven.

De Raad acht het ten behoeve van een zorgvuldige en transparante besluitvorming verder aangewezen dat de verzekeringsarts en/of de arbeidsdeskundige het stappenplan van het beoordelingskader volgen bij hun onderzoek naar de vraag of bij een betrokkene al dan niet sprake is van het duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen.

De verzekeringsarts heeft in zijn rapport van 1 april 2015 als diagnose vermeld lichte verstandelijke beperking, pervasieve ontwikkelingsstoornis NAO, paniekstoornis, overige stemmingsstoornis en overige klachten bot/spier. Appellante heeft enige fysieke problemen in verband met het bewegingsapparaat (met name tillen, dragen, veel bukken en buigen). Op mentaal vlak heeft appellante moeite met het aanleren van nieuwe vaardigheden, lezen (op zeer eenvoudig niveau) en rekenen (op zeer eenvoudig niveau). Het aanbrengen van structuur en plannen kan zij nagenoeg niet zelf. Appellante heeft ook moeite met het omgaan met kritiek, stress en spanningen. In sociaal opzicht heeft appellante moeite met het omgaan met onbekenden, conflicten en fysiek contact in relaties. Ook heeft appellante veel moeite om ergens te zijn zonder dat een van haar vertrouwde personen in de buurt is. Daarbij is overwogen dat appellante door de samentelling van de verschillende bij haar bekende klachten meer beperkt is dan louter uit een optelling zou doen vermoeden. Door haar verstandelijke beperkingen heeft zij een zeer beperkte mogelijkheid om te leren om te gaan met haar psychische beperkingen. Ook het feit dat zij PDD-NOS heeft, maakt dat zij meer dan gemiddeld verstard is in haar sociale beperkingen, aldus de verzekeringsarts. Appellante heeft een behandeling aangevraagd. Deze behandeling zal binnenkort thuis beginnen waarbij getracht wordt haar activiteitenniveau zonder paniekaanvallen geleidelijk aan op te bouwen. Hierbij wordt ook medicatie gebruikt om haar stemming meer onder controle te houden. Door de behandeling thuis is verbetering voor een deel van haar klachten mogelijk. Enige verbetering van de belastbaarheid is op den duur mogelijk. Er zullen echter ook altijd gebieden zijn, o.a. aanleren van nieuwe vaardigheden, structuur, die problematisch zullen blijven, aldus de verzekeringsarts. Uit het overleg dat daarna met de arbeidsdeskundige heeft plaatsgevonden volgt de conclusie dat appellante wegens de ernst van haar klachten en de behandeling die zij volgt, momenteel geen arbeidsvermogen heeft, maar dat zij ontwikkelingsmogelijkheden heeft.

De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in haar rapport van 10 augustus 2015 beschreven dat bij appellante sprake is van een langdurig en complex psychisch beeld met componenten die deels stationair (IQ, PDD-NOS) en deels behandelbaar zijn (depressie, angststoornis). Gezien het zeer beperkte persoonlijk en nog sterker beperkte sociaal functioneren kan gesteld worden dat er op moment van de primaire beoordeling sprake was van uiterst marginaal functioneren en zou gesproken kunnen worden van een situatie van geen benutbare mogelijkheden. Voor de beoordeling van de duurzaamheid heeft deze verzekeringsarts het stappenplan aangehouden. Stap 1 is ontkennend beantwoord. Bij stap 2 heeft zij vastgesteld dat er nog steeds behandelmogelijkheden zijn. Het is volgens deze verzekeringsarts niet uitgesloten dat appellante na behandeling weer één uur aaneengesloten zal kunnen werken en ten minste vier uur per dag belastbaar zal zijn. De door de verzekeringsarts beschreven beperkingen kunnen verminderen. Met name zal appellante door de therapie beter kunnen omgaan met stress en spanningen, beter kunnen omgaan met onbekenden, met conflicten en fysiek contact in relatie. Uit de ingezonden informatie blijkt duidelijk dat met name de begeleiding de afgelopen maanden een duidelijk positief effect heeft gehad op de angstklachten van appellante en beperkingen die zij hiervan ondervindt. Met name de beperkingen wegens de agorafobie zijn duidelijk aan het verminderen. Volgens de begeleider is verdere verbetering te verwachten. De verzekeringsarts bezwaar en beroep acht niet uitgesloten dat de stemmingsstoornis zal verbeteren, omdat ook een deel van de langdurige stemmingsstoornissen op termijn nog verbetert. Ook kan nog verdere ontwikkeling worden verwacht, omdat bij een lichte of zeer lichte verstandelijke beperking in het algemeen nog groei te verwachten is.

Met inachtneming van het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep vervolgens in haar rapport van 5 oktober 2015 geconcludeerd dat niet is uitgesloten dat appellante in de toekomst aan elk van de vier voorwaarden van arbeidsvermogen zal kunnen voldoen. Zij acht het aannemelijk dat appellante op enig moment in de toekomst een taak zal kunnen uitvoeren in een arbeidsorganisatie en dat appellante over basale werknemersvaardigheden zal kunnen beschikken, mede gelet op de ontvangen stageverslagen van school en de evaluatie thuisondersteuning van juli 2015.