Centrale Raad van Beroep, 21-06-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2263, 14/4831 AWBZ

Appellant, geboren in 1973, is zintuiglijk en verstandelijk gehandicapt en was ten tijde in geding geïndiceerd voor zorgzwaartepakket 3ZGaud op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Op grond van deze indicatie ontving hij een persoonsgebonden budget (pgb). Appellant woont sinds 2007 in een zogeheten Thomashuis en financierde de zorg die hij daar ontving met het pgb.

Bij besluit van 7 september 2012 heeft het Zorgkantoor aan appellant voor het jaar 2012 een netto pgb ten bedrage van € 132.175,76 verleend.

Bij besluit van 21 december 2012 heeft het Zorgkantoor aan appellant voor het jaar 2013 een netto pgb ten bedrage van € 113.893,49 verleend, gebaseerd op een bruto pgb van € 114.055,94 en een eigen bijdrage van € 162,45.

Bij besluit van 18 juli 2013 (bestreden besluit) heeft het Zorgkantoor, voor zover van belang, het bezwaar tegen het besluit van 21 december 2012 ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan alle in artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling subsidies AWBZ (Rsa) gestelde voorwaarden voor ophoging van het bruto pgb tot een garantiebedrag ter hoogte van het bruto pgb dat was verleend voor de subsidieperiode die eindigde op 31 december 2012. Ofschoon appellant op 31 december 2012 woonachtig was in een kleinschalig wooninitiatief, was hij in 2012 niet aangewezen op een zorgzwaartepakket VV. Daarom daalt het pgb voor 2013 met 5% ten opzichte van het pgb voor 2012.

Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan de brief van de staatssecretaris van VWS van 4 december 2012. Volgens appellant is de toezegging in die brief foutief verwerkt in artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rsa. Het kan gezien die brief niet de bedoeling van de regelgever zijn geweest om de toegezegde budgetgarantie te beperken tot bewoners van een kleinschalig wooninitiatief met een indicatie voor zorgzwaartepakket VV. Volgens appellant kenmerken de bewoners van Thomashuizen zich juist hierdoor dat zij niet geïndiceerd zijn voor dit zorgzwaartepakket. Dit betekent dat hun ten onrechte de toegezegde budgetgarantie wordt onthouden.

Het Zorgkantoor heeft zich in het verweerschrift achter de aangevallen uitspraak gesteld.

Tussen partijen is niet in geschil dat appellant niet voldoet aan het in artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rsa gestelde vereiste dat aan de verzekerde in 2012 een pgb is verleend op grond van een indicatie voor zorgzwaartepakket VV. De Raad begrijpt het onder 3.1 verwoorde betoog van appellant aldus dat dit vereiste, gelet op de toezegging van de staatssecretaris van VWS in de brief van 4 december 2012, onverbindend is wegens strijd met het verbod van willekeur, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.

In de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 mei 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD2441, is tot uitdrukking gebracht dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter, behoudens het geval dat zulk een toetsing hem uitdrukkelijk is ontzegd, zoals bij wetten in formele zin het geval is, de bevoegdheid toekomt te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. De rechter dient daarbij te beoordelen of het desbetreffende voorschrift al dan niet in strijd komt met een of meer regels van geschreven recht of ongeschreven recht, daaronder begrepen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij die beoordeling zal hij gezien zijn staatsrechtelijke positie de nodige terughoudendheid dienen te betrachten.

Voor die beoordeling acht de Raad het volgende van belang. In de onder 4.1 geciteerde brief van 4 december 2012 zegt de staatssecretaris uitdrukkelijk en ondubbelzinnig toe dat de bewoners van pgb-gefinancierde kleinschalige woonvoorzieningen, waaronder de bewoners van Thomashuizen, in 2013 van de voorgenomen afbouw van 5% uitgezonderd zullen zijn en daarom een volledige budgetgarantie zullen behouden. In artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rsa is deze toezegging slechts nagekomen voor verzekerden met een zorgzwaartepakket VV. Namens appellant is op de zitting van 29 maart 2017 – onweersproken door het Zorgkantoor – gesteld dat de bewoners van Thomashuizen, gelet op de aard van hun beperkingen, niet in aanmerking kunnen komen voor een indicatie voor een zorgzwaartepakket VV en daarover in 2012 dan ook niet beschikten. Dit betekent dat de toegezegde volledige budgetgarantie aan de naar schatting 1.000 bewoners van Thomashuizen in de gewijzigde Rsa niet is nagekomen. Daarbij komt dat de bewoners van een vergelijkbare kleinschalige woonvoorziening, De Herbergier, die in 2012 wel beschikten over een indicatie voor zorgzwaartepakket VV door de tekst van artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rsa in 2013 wel een volledige budgetgarantie hebben behouden. Dit betekent dat vergelijkbare groepen door de gestelde eis dat de verzekerde in 2012 geïndiceerd moest zijn voor een zorgzwaartepakket VV ongelijk worden behandeld.

In de toelichting op art. 2.6.6a van de Rsa (Stcrt. 2012 nr. 26638) is niet gemotiveerd waarom het vereiste dat de verzekerde in 2012 geïndiceerd moest zijn voor een zorgzwaartepakket VV, wordt gesteld.

Het Zorgkantoor is ter zitting van de Raad van 14 oktober 2015 in de gelegenheid gesteld om de betreffende voorwaarde nader te onderbouwen, zo nodig door daarover navraag te doen bij het Ministerie van VWS. Bij brief van 15 december 2015 heeft het Zorgkantoor, na navraag bij het Ministerie van VWS en het Zorginstituut Nederland, een reactie gegeven. Deze brief bevat echter slechts een beschrijving van de verlaging van de pgb-tarieven en de beleidshistorische context waarin deze verlagingen hebben plaatsgevonden. Ook ter zitting van de Raad van 29 maart 2017 heeft het Zorgkantoor geen nadere onderbouwing voor het bestreden vereiste kunnen geven.

De Raad is niet gebleken van een objectieve rechtvaardiging voor de onder 4.5 beschreven ongelijke behandeling van bewoners van kleinschalige woonvoorzieningen, die in 2012 niet waren geïndiceerd voor een zorgzwaartepakket VV. Een materiële grond waarom de minister in de gewijzigde Rsa is teruggekomen op de toezegging bedoeld in overweging 4.5 ontbreekt geheel, evenals een motivering waaruit blijkt welke belangen zijn onderzocht en afgewogen die de in artikel 2.6.6a, eerste lid, onder b, van de Rsa neergelegde beperking van de budgetgarantie kunnen rechtvaardigen. Hieruit volgt dat deze beperking zodanig in strijd komt met het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, dat de staatssecretaris van VWS, niet in redelijkheid tot het stellen ervan heeft kunnen komen.

Dit betekent dat het in artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder b van de Rsa gestelde vereiste dat aan de verzekerde in 2012 een pgb is verleend op basis van een indicatiebesluit waaruit blijkt dat de verzekerde aangewezen was op een zorgzwaartepakket VV, onverbindend is wegens strijd met het verbod van willekeur.

De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de wet. De Raad ziet voorts aanleiding om te bepalen dat aan appellant voor het jaar 2013 met toepassing van artikel 2.6.6a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rsa een pgb wordt verleend ter hoogte van het bruto persoonsgebonden budget dat was verleend voor de subsidieperiode die eindigde op 31 december 2012. Nu het bij besluit van 21 december 2012 verleende pgb 95% van het voor 2012 verleende pgb bedraagt, resulteert dit in een netto pgb van € 119.887,88 (100/95 maal € 113.893,49).

Ten overvloede merkt de Raad nog op dat het Zorgkantoor bij besluit van 2 juni 2014 het pgb van appellant voor het jaar 2013 heeft vastgesteld op een bedrag van € 113.893,49. Ter zitting van de Raad van 29 maart 2017 is namens het Zorgkantoor toegezegd dat dit vaststellingsbesluit ambtshalve zal worden gecorrigeerd indien alsnog een pgb wordt verleend dat hoger is dan het bij besluit van 21 december 2012 verleende pgb. Gelet op het onder 4.10 overwogene is dat hier het geval.