Centrale Raad van Beroep, 03-11-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4186, 15/8000 WSF

1.1.

Bij besluiten van 16 januari 2015 heeft de minister de aan appellanten op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekende studiefinanciering herzien in die zin dat appellanten zijn aangemerkt als thuiswonende studerenden.

1.2.

Bij besluiten van 13 april 2015 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van appellanten tegen de herzieningen ongegrond verklaard. De minister heeft de bij de bestreden besluiten gehandhaafde herzieningen gebaseerd op de resultaten van een onderzoek naar de feitelijke woon- en leefsituatie van appellanten. Dat onderzoek is verricht door [naam A] en [naam B] .

3.1.

De minister heeft op vragen van de Raad verklaard dat [naam A] ten tijde van de controle bij SVLand in dienst was. Voorts heeft de minister verklaard dat [naam B] ten tijde van de controle niet bij SVLand in dienst was, maar dat deze bij dit onderzoek als zelfstandige zonder personeel (zzp’er) een opdracht uitvoerde voor SVLand. De minister heeft betoogd dat naar zijn opvatting het verrichten van onderzoeken als in geding door zzp’ers tot de mogelijkheden behoort. De minister heeft daartoe aangevoerd dat op basis van gesloten overeenkomsten van opdracht de aansturing van deze zzp’ers vergelijkbaar is met de aansturing van werknemers van SVLand, zodat de kwaliteit van hun controles en rapporten voldoende is gewaarborgd. De minister heeft erop gewezen dat de onderzoeken van zzp’ers doorgaans van voldoende niveau zijn, dat ook zzp’ers zich bij hun onderzoeken moeten houden aan de door de minister opgestelde richtlijnen en werkinstructies, dat de ingeschakelde zzp’ers geen commercieel belang hebben bij de uitkomst van hun onderzoeken en dat door de minister aan de individuele zzp’ers een legitimatiebewijs is verstrekt. Verder heeft hij aangevoerd dat in het rapport dat in deze zaak is uitgebracht, naar voren komt dat de bevindingen – in ieder geval voor een aanzienlijk deel – herleidbaar zijn tot [naam A] . Daarbij heeft hij een aanvullende verklaring overgelegd van deze controleur.

3.2.

Appellanten hebben de inhoud van de aanvullende verklaring gemotiveerd betwist.

4.1.

Op grond van artikel 1 van het Besluit van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 19 april 2012, nr. HO&S/399254 (Stcrt. 2012, nr. 8364, 1 mei 2012) zijn de personen werkzaam bij onder meer SVLand met ingang van 1 januari 2012 belast met het toezicht bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000.

4.2.

Zoals is overwogen in de uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4192, is het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000 de uitoefening van een overheidstaak en moet met het verlenen van toezichthoudende bevoegdheden aan personen buiten de overheid terughoudend worden omgegaan. In zijn uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3566, heeft de Raad in aanvulling op de uitspraak van 2 december 2015 en de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1943, overwogen dat met het belasten van werknemers van private bedrijven bij het uitoefenen van toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000 de grens van wat nog aanvaardbaar is, is bereikt. Niet kan worden aanvaard dat private bedrijven het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000, al dan niet onder voorwaarden, (gedeeltelijk) uitbesteden aan een derde.

4.3.

Het onderzoek genoemd in 1.2 is, zoals vermeld in 3.1, verricht door een werknemer van SVLand en een door dat bedrijf ingeschakelde zzp’er. Uit hetgeen is overwogen in 4.2 volgt dat de resultaten van het door deze derde verrichte onderzoek bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden besluiten buiten beschouwing dienen te blijven.

4.4.

Uit het rapport van het onderzoek blijkt dat beide controleurs zich hebben gepresenteerd als bevoegde toezichthouder, terwijl de zzp’er dat niet was. Op basis van het rapport valt niet na te gaan welke rol dat gegeven heeft gespeeld bij bijvoorbeeld de verlening van de toestemming voor het onderzoek, de gang van zaken tijdens het onderzoek en/of de beslissing om al dan niet een verklaring af te leggen. Voorts is niet kunnen blijken dat van beïnvloeding van de bevoegde controleur door de onbevoegde controleur op geen enkele wijze sprake is geweest. Uit het rapport valt evenmin op te maken dat de vermelde feiten, waarnemingen en conclusies kunnen worden toegeschreven aan de bevoegde controleur, nog daargelaten wat er zij van de bewijskracht van waarnemingen van één private controleur in het geval deze gemotiveerd worden betwist door de studerende. Een aanvullende verklaring van de bevoegde controleur maakt niet ongedaan dat de zzp’er zich ten onrechte heeft uitgegeven voor een bevoegde toezichthouder aan wie in die hoedanigheid in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bijzondere bevoegdheden zijn toegekend. Evenmin kunnen met een dergelijke verklaring vorengeschetste onduidelijkheden en gebreken in het rapport worden hersteld. De onduidelijkheden en gebreken zijn hiervoor te substantieel. De Raad laat nog daar dat de aanvullende verklaring op onderdelen afwijkt van hetgeen in het rapport is beschreven. De resultaten van het onderzoek zijn mitsdien als bewijs ontoelaatbaar.

4.5.

Anders dan de minister nog naar voren heeft gebracht, is in de hier aan de orde zijnde gevallen geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 5:15, derde lid, van de Awb. Voor de door de minister gekozen uitleg van dit artikellid biedt de memorie van toelichting geen aanknopingspunt. De zzp’er is blijkens het rapport ook niet als zodanig gepresenteerd.

4.6.

Naast het rapport zijn in deze zaken geen andere bewijsmiddelen aan de herzieningen ten grondslag gelegd. Aangezien zonder de bevindingen uit het rapport onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van de minister dat appellanten niet wonen op het adres waaronder zij in de basisregistratie personen staan ingeschreven, berusten de bestreden besluiten niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

4.7.

Wat is overwogen in 4.6 brengt mee dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb de herzieningsbesluiten te herroepen, aangezien daaraan hetzelfde gebrek kleeft en, gelet op het tijdverloop, niet aannemelijk is dat dit gebrek kan worden hersteld.