Centrale Raad van Beroep, 01-06-2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1663, 15-136 AW

In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Daartoe is een stelsel van (uiteindelijk) 92 functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per functie. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie (LFNP) en is vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, nr. 13079).

De invoering van het LFNP geschiedt in drie stappen.

De eerste stap betreft de vaststelling van de uitgangspositie van de ambtenaar in de referteperiode van 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011. Tijdens deze stap bestond voor politieambtenaren tot 23 mei 2011 de mogelijkheid om functieonderhoud aan te vragen op grond van de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp).

De tweede stap betreft het vergelijken van de bestaande functie(s) en uitgangspositie(s) met de nieuwe LFNP-beschrijvingen en het bepalen van een zogenaamde ‘match’, waarbij de salarisschaal van de bestaande functie nadrukkelijk is betrokken.

Op basis van deze stappen wordt ten slotte de derde stap genomen. Daarbij wordt bepaald welke LFNP-functie de ambtenaar kan worden toegekend en naar welke functie hij overgaat.

Op 16 december 2013 is ten aanzien van betrokkene een besluit tot toekenning van en overgang naar een functie uit het LFNP genomen. Bij het bestreden besluit van 2 mei 2014 is het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft aan haar oordeel, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd.

Het onvoorwaardelijk ingestelde onderdeel van het incidenteel hoger beroep van de korpschef is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat aan het bestreden besluit een bevoegdheidsgebrek kleeft. Volgens de korpschef kan de aangevallen uitspraak op dit onderdeel niet in stand blijven. Hij heeft de Raad verzocht de uitspraak van de rechtbank op dit punt te vernietigen en te oordelen dat sprake is van een bevoegd genomen besluit.

De Raad stelt vast dat het bestreden besluit in mandaat is genomen door de directeur HRM. Het primaire besluit was in ondermandaat genomen door de HRM-liaisons.

Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van het Mandaatbesluit Politie januari 2014, dat terugwerkt tot 1 januari 2014, is door de korpschef aan de directeur HRM mandaat verleend ten aanzien van aangelegenheden die behoren tot diens werkterrein en de daarbij behorende budgetverantwoordelijkheid. In het derde lid van dit artikel is de bevoegdheid van de directeur HRM neergelegd om ondermandaat te verlenen.

In de considerans van het Mandaat directeur HRM overgang LFNP heeft de korpschef overwogen dat de overgang van politiemedewerkers naar een LFNP-functie vraagt om landelijke regie, dat het wenselijk is dat de directeur HRM hierin vanuit deskundigheid een centrale rol speelt en dat met het betreffende mandaatbesluit wordt beoogd de directeur HRM daartoe te faciliteren door hem bij uitsluiting de benodigde bevoegdheden te mandateren met een beperkte bevoegdheid tot het geven van ondermandaat. Vervolgens is in artikel 2.1 van dit mandaatbesluit aan de directeur HRM mandaat verleend tot, voor zover hier van belang, het nemen van het besluit als bedoeld in artikel 7 van de Regeling ten aanzien van alle medewerkers van de politie. In artikel 2.2 is bepaald dat de directeur HRM bevoegd is ondermandaat te verlenen aan de HRM‑liaisons. In het Ondermandaat HRM-liaison overgang LFNP heeft de directeur HRM van deze bevoegdheid gebruik gemaakt en aan de HRM‑liaisons ondermandaat verleend ten aanzien van, voor zover hier van belang, het besluit als bedoeld in artikel 7 van de Regeling.

Artikel 7 van de Regeling heeft, gelet op de samenhang met de artikelen 5 en 6, betrekking op besluiten over de toekenning van en de overgang naar een LFNP-functie. Voor zover de bewoordingen van het Mandaat directeur HRM overgang LFNP op zichzelf nog onzekerheid kunnen laten bestaan of het mandaat alleen ziet op het primaire besluit, dan wel mede op het nemen van een beslissing op bezwaar, moet die vraag kennelijk in laatstbedoelde zin worden beantwoord indien het Mandaatbesluit Politie januari 2014 en het Mandaat directeur HRM overgang LFNP in onderlinge samenhang worden bezien. Uit het samenstel van besluiten blijkt dat de korpschef heeft beoogd de toekenning van en de overgang naar LFNP-functies aan te merken als een aangelegenheid die specifiek behoort tot het werkterrein van de directeur HRM. Daarmee komt die directeur ook de bevoegdheid toe om voor zover artikel 10:3, derde lid, van de Awb daaraan niet in de weg staat te beslissen op een tegen een besluit inzake toekenning of overgang gericht bezwaar. Aanwijzingen voor een andersluidende bedoeling van de korpschef ontbreken. Zo is het nemen van beslissingen op bezwaar niet genoemd onder de in artikel 2.1 van het Mandaatbesluit Politie januari 2014 opgesomde "algemene uitzonderingen", waarin geen mandaat wordt verleend. Het bestreden besluit is dus bevoegd genomen.

De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. Nu de rechtbank het bestreden besluit ondanks het vermeende gebrek in stand heeft gelaten, is er geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak op dit punt. Aan de beroepsgronden van betrokkene over de toepassing van artikel 6:22 van de Awb en over het ontbreken van een veroordeling in de proceskosten komt de Raad niet meer toe.

In artikel 6, tweede lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de functies en de bij de functies behorende waardering en over de overgang van ambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP.

De Minister van Veiligheid en Justitie (minister) heeft op 7 mei 2013 de reeds onder 1.1 genoemde Regeling vaststelling LFNP vastgesteld. Ingevolge artikel 3 van deze Regeling zijn de LFNP-functies en de hierbij behorende functiebeschrijvingen opgenomen in de bij de regeling behorende bijlagen.

Op 8 mei 2013 heeft de minister de Regeling vastgesteld.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Regeling zijn bij het proces van organieke matching de Regeling, het Reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching, bedoeld in artikel 4, zesde lid, en de beleidsregel Instructie organieke matching (Stcrt. 2012, nr. 10411, zoals nadien gewijzigd, Stcrt. 2013, nr. 12776) bepalend.

In artikel 3, tweede lid, van de Regeling is bepaald dat organieke matching uitsluitend geschiedt op basis van schriftelijke stukken.

In stap 9 van de beleidsregel Instructie organieke matching is de procedure neergelegd voor het eventueel toekennen van een aan de betreffende LFNP-functie gekoppeld werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit. In stap 9a is een regeling getroffen voor in de uitgangspositie opgenomen overige werkzaamheden.

In artikel 3, zesde lid, van de Regeling is bepaald dat het resultaat van alle matchingen door de werkgroep matching, conform het reglement voor de werkwijze van die werkgroep, wordt opgenomen in een concept-transponeringstabel met de daarbij behorende functievergelijkingsformulieren.

In artikel 3, zevende lid, van de Regeling is bepaald dat de door de minister vastgestelde transponeringstabel is opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.

Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Regeling bestaat de werkgroep matching uit elf leden die op voordracht van de minister zijn benoemd en elf leden die op voordracht van de politievakorganisaties zijn benoemd.

Betrokkene heeft betoogd dat het matchen op schaal, in plaats van het matchen op inhoud, zozeer afbreuk doet aan de zorgvuldigheid en rechtszekerheid dat artikel 3, vierde lid, van de Regeling ten aanzien van hem buiten toepassing moet blijven. Gaandeweg en met terugwerkende kracht is besloten om binnen een vastgesteld vakgebied niet meer op inhoud, maar op schaal te matchen. Op dat moment was het echter niet meer mogelijk om functieonderhoud te vragen. Daarbij komt dat leidinggevenden functieonderhoud hebben ontraden, omdat uiteindelijk op inhoud zou worden gematcht. Alle werkzaamheden en verantwoordelijkheden moeten daarom in de matching betrokken worden, zodat matching plaatsvindt op de LFNP-functie die daadwerkelijk inhoudelijk het meest vergelijkbaar is met de oude functiebeschrijving en de opgedragen werkzaamheden.

Betrokkene keert zich met dit betoog in wezen tegen de inhoud of wijze van totstandkoming van de Regeling, een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3830) kan de rechter een wet in materiële zin wel beoordelen, maar dient hij daarbij de ter zake in ons staatsbestel passende terughoudendheid in acht te nemen. De rechter zal het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever in beginsel moeten respecteren. Dit lijdt uitzondering als aan de inhoud of wijze van totstandkoming van het voorschrift zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.

Partijen worden daarnaast verdeeld gehouden over het antwoord op de vraag of de transponeringstabel als bijlage bij de Regeling, evenals de regeling zelf, een algemeen verbindend voorschrift is.

Wil sprake zijn van een algemeen verbindend voorschrift, dan moet het gaan om een naar buiten werkende, voor alle daarbij betrokkenen bindende algemene regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Daarvoor is in ieder geval vereist dat de regel van toepassing is op een in beginsel onbepaalde groep rechtssubjecten en zich leent voor herhaalde toepassing.

Een bij een algemeen verbindend voorschrift behorende bijlage zal veelal in het rechtskarakter van dit voorschrift delen en daarmee ook zelf een algemeen verbindend voorschrift zijn. Hierop zijn echter uitzonderingen denkbaar. Naarmate de inhoud van de bijlage minder sterk verweven is met de inhoud van de hoofdregeling, zal er eerder aanleiding bestaan om de inhoud van de bijlage zelfstandig aan de onder 8.2 genoemde maatstaven te toetsen. In dit geval is van inhoudelijke verwevenheid in de hier bedoelde zin geen sprake. In de Regeling is bepaald volgens welke regels de transponeringstabel tot stand moet worden gebracht. Dit betreft het proces van matching. In de bijlage is (achteraf) de uitkomst van de matching vastgelegd: de transponeringstabel. Uit de Regeling volgt dan weer dat deze tabel in beginsel bepalend is voor de LFNP-functie van de individuele politieambtenaar. De transponeringstabel is daarmee een duidelijk onderscheiden, zelfstandig element van de juridische constructie. Dat de transponeringstabel als bijlage is gevoegd bij de Regeling, is daarom niet voldoende voor de conclusie dat ook de bijlage een algemeen verbindend voorschrift is. Evenmin is doorslaggevend dat de minister zelf, als regelgever, de transponeringstabel als een algemeen verbindend voorschrift aangemerkt wil zien. De inhoud van het begrip algemeen verbindend voorschrift staat niet ter vrije beschikking van de minister als wetgever in materiële zin.

Derhalve moet worden bezien of de transponeringstabel zelf voldoet aan de onder 8.2 bedoelde criteria voor een algemeen verbindend voorschrift. Deze vraag wordt ontkennend beantwoord.

De conclusie is dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Dit neemt niet weg dat aan deze tabel, mede op grond van de waarborgen waarmee de totstandkoming ervan is omgeven, een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht. De transponeringstabel en de wijzigingen daarvan vormen de neerslag van het resultaat van de werkzaamheden van de werkgroep matching. Het betreft hier een breed samengestelde werkgroep, die vanwege haar specifieke deskundigheid voor de matching in het leven is geroepen en waarvan de leden deels op voordracht van de minister en deels op voordracht van de politievakorganisaties zijn benoemd. Van het resultaat van de werkzaamheden van deze werkgroep kan daarom in beginsel niet worden afgeweken. Dit geldt te minder nu de hierop gebaseerde (wijziging van de) transponeringstabel is voorgelegd aan het GOP alvorens deze vast te stellen. Dit alles leidt tot de conclusie dat de korpschef bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan mag uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de tabel vermelde uitkomst leidt. Hij mag in beginsel volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.

Het voorwaardelijk ingestelde onderdeel van het incidenteel hoger beroep van de korpschef is - voor het geval dat de Raad zou oordelen dat de transponeringstabel niet voldoet aan de onder 8.2 bedoelde criteria voor een algemeen verbindend voorschrift - gericht tegen het onder 2.2.2 weergegeven oordeel van de rechtbank, inhoudende dat het enkele feit dat de transponeringstabel als bijlage bij de Regeling is gevoegd, nog niet maakt dat die transponeringstabel deelt in het rechtskarakter van de Regeling. De korpschef betoogt dat het oordeel van de rechtbank in zoverre niet juist, althans onvoldoende gemotiveerd is. Gelet op hetgeen is overwogen onder 8.2 tot en met 8.4, slaagt dit voorwaardelijk ingestelde onderdeel van het incidenteel hoger beroep niet.

De in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule ziet naar aard en bewoordingen op onbillijkheden van overwegende aard in individuele gevallen en op bijzondere situaties die de regelgever bij het tot stand brengen van de Regeling niet heeft voorzien.

De Raad neemt tot uitgangspunt dat de hardheidsclausule niet is bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie vastgelegd hadden kunnen zijn. De hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren. Dit volgt ook uit de toelichting op artikel 5, vierde lid, van de Regeling, waarin het grote belang is benadrukt van een juiste vaststelling van de uitgangspositie.

Verder moet worden vooropgesteld dat het gegeven dat een andere LFNP-functie binnen het vastgestelde vakgebied inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar is, de toepassing van de hardheidsclausule evenmin kan rechtvaardigen. Dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud afwijkt van zijn korpsfunctie, is inherent aan de (door de regelgever) bewust gekozen wijze waarop moet worden gematcht en is ook verklaarbaar uit het gegeven dat de werkzaamheden binnen verschillende politieregio’s worden ondergebracht in één nieuw landelijk functiegebouw. Daarbij komt dat - zoals de korpschef heeft beklemtoond - bij de overgang naar het LFNP feitelijk niets wijzigt aan de opgedragen werkzaamheden tot het moment waarop de ambtenaar in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat.

Voorts ligt in het karakter van een hardheidsclausule besloten dat deze restrictief wordt toegepast. De klacht van betrokkene dat er in de praktijk onvoldoende ruim toepassing wordt gegeven aan de hardheidsclausule is dan ook vergeefs voorgesteld.

De uitgangspositie van betrokkene is vastgesteld op de functie van Senior Thematische Recherche, salarisschaal 8. In het besluit van 16 december 2013 heeft de korpschef, voor zover hier van belang, bepaald dat betrokkene met ingang van 1 januari 2012 is overgegaan naar de LFNP-functie Senior Tactische Opsporing, salarisschaal 8. Aan deze functie is het werkterrein Vreemdelingen toegekend.

Betrokkene betoogt dat de LFNP-functie en het daaraan verbonden werkterrein onjuist zijn vastgesteld. Volgens betrokkene had de LFNP-functie Operationeel Specialist A dan wel de LFNP-functie Operationeel Expert Tactische Opsporing op hem van toepassing moeten worden verklaard en is hij thans is gematcht in een functie die hij niet vervult, onderscheidenlijk nooit heeft vervuld.

Betrokkene heeft met dit betoog niet aannemelijk gemaakt dat de matching in zijn geval niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat daarvan anderszins onhoudbaar is te achten. Zoals hiervoor - onder 8.5 - al is overwogen, is het enkele feit dat een andere uitkomst van de matching ook verdedigbaar zou zijn geweest niet voldoende. Het betoog slaagt dan ook niet. De korpschef heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet is gebleken van omstandigheden die het toepassen van de in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule rechtvaardigen.

10. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.

11. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.