Centrale Raad van Beroep, 09-05-2012, BW6239, 11-3537 WMO

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

U I T S P R A A K

op de hoger beroepen van:

[appellant], zonder vaste woon- of verblijfplaats, (appellant),

tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 13 mei 2011, 10/6175 (aangevallen uitspraak 1), van 24 mei 2011, 10/3150 (aangevallen uitspraak 2) en van 24 mei 2011, 11/191 (aangevallen uitspraak 3)

in de gedingen tussen:

appellant

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (college)

Datum uitspraak: 9 mei 2012

I. PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. J.H. Kruseman, advocaat, de hoger beroepen ingesteld.

Het college heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2012. Voor appellant zijn verschenen mr. W.G. Fischer en mr. C.J. Forder. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.G. Veldstra.

II. OVERWEGINGEN

1.1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.2. Appellant, geboren in Eritrea in 1982, is begin 2002 naar Nederland gekomen. Bij besluit van 23 december 2005 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (de Minister) de aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd afgewezen, omdat artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag (Vv) op appellant van toepassing is. Bij dit besluit heeft de Minister zich verder op het standpunt gesteld, dat appellant niet naar zijn land van herkomst zal worden uitgezet omdat hij daar op dat moment het risico liep te worden onderworpen aan een door artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verboden behandeling. Het beroep van appellant tegen dit besluit is bij uitspraak van 5 april 2007 door de rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Assen, ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 juli 2007 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) de uitspraak van de rechtbank bevestigd.

1.3. Een nieuwe aanvraag om een verblijfsvergunning asiel is bij besluit van 9 september 2008 door de Staatssecretaris van Justitie afgewezen met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij uitspraak van 27 april 2009 heeft de rechtbank ’s-Gravenhage het beroep van appellant tegen het besluit van 9 september 2008 ongegrond verklaard, welke uitspraak door de Afdeling bij uitspraak van 24 juni 2009 is bevestigd.

1.4. Appellant is in september 2008 dakloos geworden. Op 10 november 2009 is namens appellant een verzoek tot toelating tot de maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) ingediend.

1.5. Bij besluit van 10 februari 2010 heeft het college de aanvraag voor toegang tot de maatschappelijke opvang afgewezen, omdat het koppelingsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 10 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) en artikel 8 van de Wmo hieraan in de weg staat. Dat appellant niet in Nederland mag blijven maar ook niet weg kan, is niet van belang. Indien daaruit al rechten voortvloeien voor appellant in de vorm van zogenoemde voorliggende voorzieningen, moet hij deze bij de daarvoor geëigende partij die bevoegd is in zaken over verblijfsrecht, de minister van justitie of de Immigratie- en Naturalisatiedienst inroepen. Daarbij valt te denken aan de buitenschuldvergunning of de regelingen voor uitgeprocedeerde asielzoekers met medische problemen.

1.6. Een op 18 mei 2010 bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) ingediende aanvraag om opvang is door het COA bij besluit van 4 juni 2010 afgewezen. Het beroep tegen deze afwijzing van opvang is bij uitspraak van 16 december 2010 door de rechtbank ’s-Gravenhage ongegrond verklaard.

1.7. Bij besluit van 13 juli 2010 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 10 februari 2010 ongegrond verklaard. Hieraan ligt het standpunt ten grondslag dat de verblijfsstatus in de weg staat aan het bieden van maatschappelijke opvang. Verder heeft het college overwogen dat de normale ontwikkeling van het privé-leven van appellant niet onmogelijk wordt gemaakt; wanneer een daadwerkelijke crisissituatie ontstaat, bestaat er altijd de mogelijkheid tot incidentele en tijdelijke crisisopvang via de GGD Vangnet en Advies. Uit de door appellant aangevoerde stukken blijkt niet van een medische noodzaak om over te gaan tot het verlenen van maatschappelijke opvang. Het college acht daarom geen sprake een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van het EVRM.

1.8. Per e-mail van 21 juli 2010 heeft een medewerker van de Directie Openbare Orde en Veiligheid van de Bestuursdienst Rotterdam aan een medewerker van de Stichting de Open Deur (Open Deur) meegedeeld akkoord te gaan met financiële steun aan appellant in de vorm van een bedrag van € 375,-- per maand gedurende de periode van 1 juli 2010 tot en met september 2010.

1.9. Naar aanleiding hiervan heeft appellant bij twee brieven van 19 augustus 2010 bezwaar gemaakt tegen het feit dat het bedrag van € 375,-- per maand slechts voor de duur van drie maanden is toegekend. Deze bezwaarschriften verschillen slechts in zoverre dat de rechtsplicht op grond waarvan appellant het college gehouden acht de uitkering van € 375,-- te continueren in het ene bezwaarschrift wordt gezien in de verplichting tot het continueren van maatschappelijke opvang en in het andere bezwaarschrift in de verplichting tot continuering van buitenwettelijk beleid.

1.10. Bij besluit van 17 december 2010 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat appellant geen belanghebbende is bij een besluit tot verstrekking van een subsidie aan de Open Deur.

1.11. Bij besluit van 27 januari 2011 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het niet gaat om een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand, maar om financiële hulp door een hulpverlenende instantie. Het gaat hierbij niet om een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.

2.1. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het beroep tegen het bestreden besluit 3 ongegrond verklaard.

2.2. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het beroep van appellant tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft over het beroep van appellant op artikel 8 van het EVRM overwogen, dat appellant niet rechtmatig in Nederland verblijft en met een bijdrage van de Stichting Open Deur een kamer huurt, zodat in redelijkheid niet kan worden volgehouden dat de weigering om maatschappelijke opvang te bieden, geen blijk geeft van een ‘fair balance’ tussen de publieke belangen en de belangen van appellant.

2.3. Bij de aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat appellant is opgekomen tegen de beëindiging van de maandelijkse toekenning van € 375,-- per 1 oktober 2011. Met een e-mail van 22 oktober 2010 heeft het college de toekenning van € 375,-- echter verlengd tot en met december 2010 en ook nadien gecontinueerd tot en met maart 2011.

3. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Ten aanzien van de aangevallen uitspraak 3

4.1. Het is vaste rechtspraak dat slechts van de aanwezigheid van (voldoende) procesbelang kan worden uitgegaan als het resultaat dat de indiener van het beroep met het indienen van het beroep nastreeft ook daadwerkelijk bereikt kan worden en het resultaat voor de indiener feitelijke betekenis niet kan worden ontzegd. De gedingstukken en het verhandelde ter zitting geven de Raad geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de rechtbank in de aangevallen uitspraak 3. Het is gebleken dat de maandelijkse toekenning aan appellant van € 375,-- pas is gestaakt vanaf het moment dat appellant onvindbaar was en ook geen gebruik meer maakte van enige door de Open Deur geboden faciliteit. Tot op 11 januari 2012 is appellant zowel voor het college als voor zijn advocaat onbereikbaar gebleven.

Ten aanzien van de aangevallen uitspraak 1

4.2. Het maandelijks bedrag van € 375,-- wordt aan appellant uitbetaald door de Open Deur, een kerkelijk centrum, teneinde hem in staat te stellen een kamer te huren. Dit bedrag komt ten laste van het gemeentelijk Fonds Gevolgen Vreemdelingenwetgeving. Dit fonds dient ter voorziening in de kosten van onderdak en voeding van bepaalde groepen vreemdelingen. De bedragen zijn ontleend aan de Rva. Open Deur beschikt niet zelf over opvang, maar geeft het geld door aan de betrokken dakloze vreemdeling, teneinde te kunnen voorzien in onderdak en voeding. Per individueel geval wordt over de verstrekking van een uitkering uit dit Fonds aan de hand van gemeentelijk beleid beslist in de vorm van het al dan niet geven van toestemming op een daartoe strekkend verzoek van Open Deur door de directeur Openbare Orde en Veiligheid van de Bestuursdienst van de gemeente Amsterdam namens het College. Gelet op het voorgaande merkt de Raad deze beslissing tot het verlenen van toestemming aan als een namens het college genomen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb, hetwelk ook ten aanzien van appellant op rechtsgevolg is gericht in die zin dat wordt beslist dat hij recht heeft op bekostiging van zijn opvang. Uit deze conclusie volgt, gelet op hetgeen hierna onder 4.4 wordt overwogen ook het procesbelang. Dit betekent verder dat het besluit van 27 januari 2011 dient te worden vernietigd evenals de aangevallen uitspraak waarbij dit besluit in stand is gelaten. Zoals hiervoor onder 4.1 overwogen is het resultaat dat appellant met zijn bezwaar beoogde te bereiken - continuering van de maandelijkse betaling van € 375,-- - gerealiseerd tot het moment waarop appellant daarvan feitelijk geen gebruik meer maakte, zodat de Raad geen aanleiding ziet het college op te dragen opnieuw op het bezwaarschrift van appellant te beslissen.

4.3. Het besluit tot bekostiging van de opvang van appellant door toekenning van € 375,-- per maand voor een periode van - aanvankelijk - drie maanden berust op het standpunt dat de situatie van appellant, niettegenstaande het koppelingsbeginsel, aanleiding geeft hem te steunen ter voorkoming van dakloosheid. Zoals de Raad in zijn uitspraken van 19 april 2010, LJN BM0956 en van 2 mei 2012, LJN BW5501, heeft geoordeeld is het op grond van het bepaalde bij en krachtens artikel 20, eerste lid, van de Wmo aan daartoe aangewezen (centrum)gemeenten om beleid te realiseren ter zake van vormen van maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wmo. Maatschappelijke opvang bestaande uit het tijdelijk bieden van onderdak is derhalve een op artikel 20, eerste lid, in verbinding met artikel 1, eerste lid, onder en c, van de Wmo berustende publieke taak. Aangezien het aan de gemeenten is om vorm en inhoud van deze opvang te bepalen, moet niet alleen een beslissing van het college van burgemeester en wethouders om een belanghebbende al dan niet toe te laten tot maatschappelijke opvang in natura worden aangemerkt als een op de Wmo-berustend besluit (r.o. 4.4 van CRvB 15 april 2010, LJN BM3583), maar ook een beslissing van het college dat een belanghebbende recht heeft op de bekostiging van zijn tijdelijke opvang. Een dergelijke beslissing moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb dat gebaseerd is op artikel 20, in verbinding met artikel 1, eerste lid, onder en c, van de Wmo. Dat het daarbij in sommige gevallen gaat om personen die ingevolge artikel 10, eerste lid van de Vw 2000 in beginsel geen aanspraak kunnen maken op voorzieningen doet hieraan niet af. Zoals de Raad meermalen heeft geoordeeld volgt onder bepaalde omstandigheden uit de doorwerking van artikel 8 van EVRM in de nationale rechtsorde, dat niet in redelijkheid kan worden volgehouden dat de weigering van toelating tot maatschappelijke opvang in de vorm van het tijdelijk bieden van onderdak blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en de particuliere belangen om wel toegelaten te worden. Ook het feit dat de Raad heeft geoordeeld dat uit artikel 2 van de Wmo volgt dat de positieve verplichting van de staat om bij opvang van vreemdelingen recht te doen aan artikel 8 van het EVRM zich primair richt tot het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorliggende voorzieningen als bedoeld in artikel 2 van de Wmo, doet aan het voorgaande niet af.

Ten aanzien van de aangevallen uitspraak 2

4.4. Uit het voorgaande volgt dat het college met de maandelijkse toekenning van een bedrag van € 375,-- aan appellant ter voorkoming van dakloosheid is teruggekomen op zijn weigering toepassing te geven aan artikel 20 van de Wmo. Reeds hierom komt bestreden besluit 1, alsmede de aangevallen uitspraak 2 waarbij dit besluit in stand is gelaten, voor vernietiging in aanmerking. Nog daargelaten de vraag of - gelet op de verblijfsstatus van appellant en de mate van zijn kwetsbaarheid - artikel 8 van het EVRM het college hiertoe dwingt, acht de Raad, zo hiervan sprake zou zijn, het bedrag van € 375,-- in de gegeven omstandigheden toereikend. Gelet hierop ziet de Raad tevens geen grond voor een veroordeling tot schadevergoeding.

5. De Raad ziet aanleiding om op grond van artikel 8:75 van de Awb het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in bezwaar, beroep en hoger beroep. Nu er sprake is van samenhangende zaken worden deze kosten begroot op € 1.748,-- voor verleende rechtsbijstand.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep;

Recht doende:

Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij en G.M.T. Berkel-Kikkert en A.J. Schaap als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2012.

(get.) H.J. de Mooij.

(get.) P.J.M. Crombach.

HD