Centrale Raad van Beroep, 28-10-2009, BK3321, 08-1600 WMO

08/1600 WMO

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

U I T S P R A A K

op het hoger beroep van

[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 februari 2008, 07/1910 , (hierna: aangevallen uitspraak)

in het geding tussen

appellante

en

het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Dirksland (hierna: College)

Datum uitspraak: 28 oktober 2009

I. PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. A.T. Tilburg, advocaat te Spijkenisse, hoger beroep ingesteld.

Het College heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 augustus 2009. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. V.S. Waterval, kantoorgenoot van mr. Tilburg. Het College is niet verschenen.

II. OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1. Appellante ondervindt tengevolge van een aangeboren handicap beperkingen in haar mobiliteit. Op grond van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) is haar met ingang van 8 september 1996 een vervoersvoorziening toegekend in de vorm van een financiële tegemoetkoming voor het gebruik van haar auto. Deze vergoeding bedroeg in het jaar 2006 € 250,-- per drie maanden.

1.2. Het College heeft die tegemoetkoming bij besluit van 23 november 2006 met ingang van 1 januari 2007 ingetrokken op de grond dat in de gemeente per die datum collectief vraagafhankelijk vervoer (Regiotaxi Goeree-Overflakkee, hierna: collectief vervoer) is ingevoerd en appellante op medische gronden in staat wordt geacht daarvan gebruik te maken. Aan appellante is bij dat besluit tevens met ingang van 1 januari 2007 tegen gereduceerd tarief toegang verleend tot het collectief vervoer.

1.3. Appellante heeft tegen dat besluit bij brief van 30 december 2006 bezwaar gemaakt. Zij acht zich door het gebruik van het collectief vervoer ernstig beknot in haar sociale leven. Het stelt haar niet in staat om snel te reageren op een acute hulpvraag van haar zieke moeder in [plaatsnaam], zij kan geen boodschappen meer doen buiten Goeree-Overflakkee, en kan niet meer ’s avonds na 23.00 uur naar huis wanneer zij een feestje heeft. De financiële tegemoetkoming stelde haar in staat om haar auto te blijven gebruiken.

1.4. Bij besluit van 16 april 2007 heeft het College het bezwaar van appellante tegen het besluit van 23 november 2006 ongegrond verklaard. Het College stelt zich op het standpunt dat appellante op het eiland Goeree-Overflakkee gebruik kan maken van het collectief vervoer en voor bestemmingen daarbuiten van het vervoersysteem Valys. De praktische bezwaren van appellante tegen het collectief vervoer en Valys doen niet ter zake. Er is slechts reden om de financiële tegemoetkoming voort te zetten indien zij op objectieve medische gronden geen gebruik kan maken van het collectief vervoer. Appellante heeft die gronden echter niet aangevoerd.

1.5. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 16 april 2007. Appellante heeft aangevoerd dat de aangeboden vervoersvoorziening een standaardregeling is die in haar geval niet voldoet. De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) gaat er echter van uit dat een voorziening wordt aangeboden die is afgestemd op het individuele geval. Zonder financiële tegemoetkoming kan zij haar eigen auto niet handhaven. Door de aangeboden voorziening kan zij niet te allen tijde naar haar zieke moeder of naar de fysiotherapeut.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het besluit van 16 april 2007 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat gelet op het kostenaspect en het feit dat de Wvg, c.q. de Wmo niet ten doel had, respectievelijk heeft om een optimale voorziening, maar de goedkoopste adequate voorziening aan te bieden, waarbij van de betrokkene enige inschikkelijkheid gevraagd mag worden, een systeem van collectief vervoer in beginsel is toegestaan. De rechtbank heeft geen reden gezien waarom dit onder de Wmo anders zou moeten zijn dan onder de Wvg. Nu haar niet is gebleken van medische redenen die aan het gebruik van het collectief vervoer in de weg staan en er ook onvoldoende gronden zijn om de hardheidsclausule toe te passen, heeft zij geoordeeld dat het beroep geen doel kon treffen. Zij heeft daarbij meegewogen dat ook iedereen die op het gebruik van het openbaar vervoer is aangewezen beperkingen ondervindt bij het vervoer gedurende de nachtelijke uren.

3.1. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Aangevoerd is dat het collectief vervoer geen adequate voorziening is in verband met wachttijden, lange rittijden wegens omrijden, gebrekkige aansluiting op Valys en niet beschikbaarheid na 23.00 uur. Appellante beschikt over een eigen auto die zij kon rijden omdat haar een financiële tegemoetkoming was toegekend. Onder die omstandigheden beperkt het collectief vervoer haar vrijheid, levert het althans geen bijdrage aan haar zelfredzaamheid. Het College heeft appellante ten onrechte niet de mogelijkheid aangeboden te kiezen voor een persoonsgeboden budget in plaats van deelname aan het collectief vervoer. Het College stelt weliswaar dat het bevreesd is voor precedentwerking, maar heeft dat niet onderbouwd. Het overgrote deel van de pashouders voor het collectief vervoer is helemaal niet in staat om een eigen auto te besturen, zodat de gestelde vrees ongegrond is. Tenslotte is nog aangevoerd dat de financiële tegemoetkoming per 1 januari 2007 gecontinueerd moet worden op grond van het overgangsrecht van de Wmo. De op grond van de Wvg verstrekte financiële tegemoetkoming is toegekend voor onbepaalde tijd. Omdat, uitgaande van het primaire besluit van 23 november 2006, een te korte uitlooptermijn is gegund, dient ervan te worden uitgegaan dat zij op 1 januari 2007 recht had op deze tegemoetkoming. Uit artikel 40 van de Wmo vloeit voort dat dit recht ongemoeid dient te worden gelaten tot 1 januari 2008.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Wet- en regelgeving

4.1.1. Van toepassing zijn de volgende bepalingen van de Wmo.

4.1.2. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Dirksland uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening. De Verordening is vastgesteld op 18 augustus 2006 en blijkens artikel 42 in werking getreden op 1 januari 2007. Zij luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

Overgangsrecht

4.2.1. De Raad stelt vast dat ten tijde van de brief van het College van 23 november 2006 de Wmo nog niet inwerking was getreden. Dit betekent dat het in die brief vervatte besluit tot intrekking van de financiële tegemoetkoming per 1 januari 2007 op grond van de Wvg is genomen.

4.2.3. Op het in de brief van 23 november 2006 vervatte besluit tot toekenning van het recht op deelname aan het collectief vervoer tegen een gereduceerd tarief met ingang van 1 januari 2007 is de op 1 januari 2007 inwerking getreden Wmo van toepassing.

Compensatieplicht

4.3. Appellante bestrijdt de toekenning van collectief vervoer met ingang van 1 januari 2007. Dit betekent dat de vraag moet worden beantwoord of het College met de toekenning per die datum van een vervoersvoorziening in de vorm van collectief vervoer de beperkingen die appellante ondervindt in haar zelfredzaamheid bij het zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel, rekening houdend met haar persoonskenmerken en behoeften, heeft gecompenseerd als bedoeld in artikel 4 van de Wmo, dan wel dat het haar in plaats van collectief vervoer de keuze voor een persoonsgebonden budget had moeten aanbieden.

Compensatieplicht

4.4.2. Voorts heeft de Raad in voormelde uitspraak van 10 december 2008, onder r.o. 4.2.4, overwogen dat uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voortvloeit dat het College, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo, brengt dit mee dat het de taak van het College is om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om het College de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Individuele voorziening

4.5.1. Ter invulling van de in artikel 4 van de Wmo vervatte compensatieplicht om een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel g, onder 4, 5 en 6, van de Wmo in staat te stellen zich lokaal per vervoermiddel te verplaatsen, is in de gemeente Dirksland een systeem van collectief vervoer in het leven geroepen. Dit collectief vervoer is onder meer bestemd voor personen van wie na indicatie is vastgesteld dat zij als gevolg van beperkingen belemmeringen ondervinden bij het gebruik of het kunnen bereiken van het openbaar vervoer.

4.5.2. De Raad ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het collectief vervoer al dan niet een individuele voorziening als bedoeld in de artikelen 5 en 6 van de Wmo is. Ter beantwoording van die vraag is naar het oordeel van de Raad van belang of sprake is van een in beginsel voor een ieder toegankelijke voorziening op basis van een beperkte toelatingsbeoordeling aan de hand van een beperkt aantal geformuleerde maatstaven. Voorts is van belang of bij die beoordeling acht wordt geslagen op de specifieke (persoons)kenmerken van de individuele aanvrager en of de voorziening naar haar aard is afgestemd op de kenmerken van de individuele aanvrager.

4.5.3. De Raad is van oordeel dat het collectief vervoer in de gemeente Dirskland aangemerkt moet worden als een individuele voorziening nu, alvorens toegelaten te worden tot deelname aan dit vervoer, blijkens de gedingstukken een op het individu gericht onderzoek dient plaats te vinden naar de vraag of de persoon als bedoeld in artikel 1, onderdeel g, onder 5 en 6, van de Wmo gecompenseerd moet worden in de beperkingen die hij ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie op het gebied van het zich lokaal verplaatsen. De Raad stelt vast dat deze beoordeling naar haar aard is afgestemd op specifieke, met de persoon van de individuele belanghebbende samenhangende kenmerken, zodat niet kan worden gezegd dat het systeem van collectief vervoer van de gemeente Dirksland geen individuele voorziening als bedoeld in de artikelen 5 en 6 van de Wmo is.

Primaat collectief vervoer

4.6.1. De Raad stelt verder vast dat in de Verordening is neergelegd dat het collectief vervoer in de gemeente Dirksland het primaat heeft boven andere individuele vervoersvoorzieningen in die zin dat een belanghebbende pas voor een andere vervoersvoorziening in aanmerking kan komen, indien aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek het gebruik van collectief vervoer onmogelijk maken..

4.6.2. De Raad is van oordeel dat een aldus opgevat primaat van een systeem van collectief vervoer als zodanig niet in strijd komt met de artikelen 4 en 5 van de Wmo. Dit laat onverlet dat de vraag of collectief vervoer voor de persoon van de belanghebbende een voorziening is die voldoet aan de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo bedoelde compensatieplicht, slechts beantwoord kan worden op grond van een onderzoek naar niet alleen de beperkingen, maar ook de persoonskenmerken en de vervoersbehoeften van de individuele belanghebbende. Het College zal die beperkingen gezien artikel 3:2 van de Awb in verbinding met artikel 4, tweede lid, en artikel 26, eerste lid, van de Wmo moeten inventariseren en daarbij moeten nagaan hoe de vervoersmogelijkheden van het collectief vervoer zich verhouden tot de kenmerken van de aanvrager, zijn beperkingen en zijn vervoersbehoeften, een en ander tegen de achtergrond van de vraag welke voorziening in het concrete individuele geval leidt tot het behouden of het bevorderen van de zelfredzaamheid van de belanghebbende en zijn of haar deelname aan het maatschappelijke verkeer. Het College zal daarbij voorts rekening moeten houden met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in (vervoers)maatregelen te voorzien.

Persoonsgebonden budget

4.7.1. Indien het College op grond van voormeld onderzoek concludeert dat met het collectief vervoer in het individuele geval voldaan is aan de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo neergelegde compensatieplicht en de aanvrager toelaat tot deelname aan het collectief vervoer, dient het College ingevolge artikel 6 van de Wmo die aanvrager de keuze te bieden tussen het ontvangen van die voorziening in natura en het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wmo blijkt dat bij de uitzondering “overwegende bezwaren” aanvankelijk alleen gedacht is aan persoonsgebonden bezwaren, zoals de verstrekking van een persoonsgebonden budget aan een persoon die daarmee niet om zou kunnen gaan, bijvoorbeeld een drugsverslaafde (Tweede Kamer 2005-2006, 30 131, nr. 100 en Tweede Kamer 2005-2006, 30 131, nr. 97 p. 2). Uit de verdere behandeling van het wetsvoorstel blijkt dat overwegende bezwaren - uitsluitend in geval van een systeem van collectief vervoer - ook algemeen van aard kunnen zijn en kunnen berusten op doelmatigheidsoverwegingen. Daaronder kan worden begrepen de overweging dat een veelvuldig beroep op persoonsgebonden budgetten het instandhouden van een systeem van collectief vervoer kan ondergraven (Handelingen Eerste Kamer p. 34-1654).

4.7.2. Het College heeft aangevoerd dat in de gemeente Dirksland de mogelijkheid van een keuze voor een persoonsgebonden budget in plaats van collectief vervoer niet wordt aangeboden omdat gevreesd wordt voor uitholling van het draagvlak van het collectief vervoer. Een recente evaluatie heeft dat volgens het College bevestigd.

4.7.3. De Raad is, gelet op de parlementaire geschiedenis van de Wmo, van oordeel dat de onder 4.7.2 weergegeven, door appellante niet weersproken feiten en omstandigheden, althans voor wat betreft de instandhouding van een systeem van collectief vervoer, kunnen worden aangemerkt als overwegende bezwaren in de zin van artikel 6 van de Wmo. Dit betekent dat het College in beginsel niet gehouden is om, indien met de toekenning van collectief vervoer voldaan is aan de compensatieplicht, aan de persoon in kwestie de keuzemogelijkheid te bieden tussen die voorziening in natura en een persoonsgebonden budget.

Beoordeling van het individuele geval

4.8.1. De Raad stelt op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter terechtzitting vast dat het onderzoek van het College ten onrechte niet gericht is geweest op de onder 4.6.2 bedoelde feiten en omstandigheden. Ten onrechte is geen betekenis gehecht aan de door appellante aangevoerde bezwaren om in haar specifieke situatie gebruik te (moeten) maken van het collectief vervoer en het feit dat zij de beschikking heeft over een eigen auto voor het gebruik waarvan haar tot 1 januari 2007 steeds een financiële tegemoetkoming is verstrekt. Het College heeft zich bij het onderzoek ten onrechte beperkt tot de vraag of er objectief medische belemmeringen zijn om van het collectief vervoer gebruik te maken en ten onrechte overwogen dat appellante slechts recht heeft op de goedkoopste adequate voorziening. Uit artikel 4 van de Wmo vloeit voort dat appellante recht heeft op een voorziening die in haar individuele situatie kan worden aangemerkt als compensatie. Het feit dat zij over een auto beschikt dient te worden betrokken bij de vraag of toekenning van collectief vervoer in haar geval de zelfredzaamheid bevordert. Voor gevallen waarin meer dan één voorziening als compensatie voor de vastgestelde beperkingen kan worden aangemerkt, staat het een gemeenteraad vrij in de in artikel 5 van de Wmo bedoelde verordening te bepalen dat slechts recht bestaat op de goedkoopste compenserende voorziening.

4.9. Uit hetgeen is overwogen in 4.8.1 vloeit voort dat het hoger beroep doel treft. Dit betekent dat het beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak en de beslissing op bezwaar van 16 april 2007 dienen te worden vernietigd. Het College dient binnen zes weken een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante met inzichtneming van deze uitspraak.

Proceskosten

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep;

Recht doende:

Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en H.C.P.Venema en J.L.P.G. van Thiel als leden, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2009.

(get.) R.M. van Male.

(get.) C. de Blaeij.

mm