Centrale Raad van Beroep, 28-10-2009, BK2502, 08-7118 WMO

08/7118 WMO

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

U I T S P R A A K

op het hoger beroep van

[Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant)

tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 9 december 2008, 08/5212 (hierna: aangevallen uitspraak)

in het geding tussen

appellant

en

het College van burgemeester en wethouders van de gemeente ’s-Gravenhage (hierna: College)

Datum uitspraak: 28 oktober 2009

I. PROCESVERLOOP

Appellant heeft hoger beroep ingesteld.

Het College heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 augustus 2009. Appellant is verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door J.A. Bogaards, werkzaam bij de gemeente ’s-Gravenhage, en drs. W. Peters, werkzaam bij StimulanSZ.

II. OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1. Appellant, geboren op [in] 1955, is sedert zijn geboorte bekend met spasticiteit. In verband met de beperkingen die appellant als gevolg van zijn aandoening(en) bij het zich verplaatsen ondervindt heeft hij op 13 december 2007 bij het College op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) een aanvraag om een vervoersvoorziening in de vorm van een gesloten buitenwagen ingediend.

1.2. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft een huisbezoek plaatsgevonden. Ten tijde van dit huisbezoek is vastgesteld dat appellant gebruik kan maken van collectief vervoer in de vorm van een (deel)taxibus.

1.3. Bij besluit van 5 maart 2008 heeft het College de aanvraag van appellant afgewezen op de grond dat de door hem gevraagde voorziening niet de goedkoopste adequate oplossing betreft.

1.4. Bij besluit van 3 juni 2008 heeft het College het tegen het besluit van 5 maart 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het College heeft daartoe onder meer verwezen naar de onderzoeksbevindingen van zijn adviserend geneeskundige Liem. Blijkens het verslag van zijn bevindingen van 1 april 2008 heeft deze adviserend geneeskundige kennis genomen van inlichtingen van de huisarts van appellant en van de maatschappelijk werker van het Haga ziekenhuis. De adviserend geneeskundige is tot de conclusie gekomen dat appellant in aanmerking komt voor een vervoersvoorziening. Voor afstanden in de directe woonomgeving acht hij een scootmobiel een adequate oplossing. Voor verplaatsingen over grotere afstanden acht hij reizen met een taxibus een goed alternatief voor het openbaar vervoer. Daarbij heeft hij overwogen dat er, mede gelet op de beschikbare informatie, medisch gezien geen argumenten zijn aan te voeren waarom appellant geen gebruik zou kunnen maken van een taxibus. Op grond van deze bevindingen heeft het College geoordeeld dat de aanvraag voor een gesloten buitenwagen in het besluit van 5 maart 2008 terecht is afgewezen, nu niet is gebleken van een medische oorzaak waardoor het gebruik van de taxibus onmogelijk is.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 3 juni 2008 ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank is appellant er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat hij niet in staat kan worden geacht met het collectief aanvullend vervoer te reizen. Daarbij heeft de rechtbank overwogen het aanvaardbaar te achten dat het College, gelet op het bepaalde in de Verordening individuele voorzieningen voor maatschappelijke ondersteuning gemeente Den Haag 2007 (hierna: de verordening), primaat geeft aan het collectief aanvullend vervoer boven andere vervoersvoorzieningen. Dat appellant om persoonlijke redenen liever geen gebruik wil maken van de voorzieningen, waarvoor volgens het College wel een medische indicatie bestaat, leidt volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel.

3. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Wet- en regelgeving

4.1.4. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Blijkens de parlementaire geschiedenis is in de toevoeging van deze laatste zinsnede het draagkrachtprincipe verankerd (Tweede Kamer 2005 - 2006, 30 131, nr. 98, p 58-59).

4.1.5. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.

4.1.6. Artikel 6 van de Wmo bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze biedt tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.

4.2.1. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Den Haag uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening.

4.2.3. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, van de Verordening wordt een voorziening slechts toegekend voor zover deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als de goedkoopst adequate voorziening kan worden aangemerkt.

4.2.4. Ingevolge artikel 2.1 van de Verordening kan een individuele voorziening worden verstrekt in natura, als financiële tegemoetkoming of als persoonsgebonden budget. Het college stelt vast in welke situaties de keuze tussen deze voorzieningen wordt geboden aan de hand van de in de Regeling neergelegde criteria.

4.2.6. Artikel 5.1, tweede lid, van de Verordening bepaalt dat een persoon met beperkingen in aanmerking kan worden gebracht voor een individuele vervoersvoorziening indien hij aantoonbare beperkingen ondervindt bij het gebruik maken van het collectief aanvullend vervoer.

4.3.1. Aan artikel 2.1 van de Verordening is uitvoering gegeven door vaststelling van de Regeling individuele voorziening voor maatschappelijke ondersteuning Gemeente Den Haag 2007 (hierna: de Regeling).

4.3.2. Ingevolge artikel 6.1 van de Regeling verstrekt het College een vervoersvoorziening (…) naar keuze van de aanvrager in de vorm van een persoonsgebonden budget of in de vorm van een naturavoorziening.

4.3.3. Artikel 6.2 van de Regeling bepaalt dat voor het collectief aanvullend vervoer vanwege bezwaren van overwegende aard geen persoonsgebonden budget wordt verstrekt. Deze voorziening wordt uitsluitend in natura aangeboden.

4.3.4. Ingevolge artikel 6.3 van de Regeling wordt het persoonsgebonden budget voor een vervoersvoorziening vastgesteld op basis van de tegenwaarde van de goedkoopst adequate voorziening. Ter beoordeling aan het college wordt bedrag verhoogd met een bedrag voor onderhoud en reparatie.

4.3.5. Ingevolge artikel 6.4 van de Regeling dient de vervoersvoorziening die de budgethouder inkoopt te voldoen aan het door het college afgegeven programma van eisen.

4.3.8. Ingevolge artikel 6.9 van de Regeling komen alle personen die ten tijde van de aanvraag zeventig jaar of ouder zijn en waarvan het inkomen beneden het in artikel 6.8 lid 1 gestelde bedrag ligt, in aanmerking voor het collectief aanvullend vervoer.

4.3.9. Ingevolge artikel 9.1 van de Regeling kan het College in bijzondere gevallen ten gunste van de aanvrager afwijken van de bepalingen in de Regeling als toepassing van de bepalingen uit deze Regeling tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.

Compensatieplicht

4.4. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612), onder rechtsoverweging 4.2.2, heeft geoordeeld verplicht artikel 4 van de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van de Wmo - aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden en dat een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk dient te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht.

4.5. Voorts heeft de Raad in voormelde uitspraak van 10 december 2008, onder rechtsoverweging 4.2.4, overwogen dat uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voortvloeit dat het College, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo, brengt dit mee dat het de taak van het College is om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om het College de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Individuele voorziening

4.6. Ter invulling van de in artikel 4 van de Wmo vervatte compensatieplicht om een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel g, onder 4, 5 en 6, van de Wmo in staat te stellen zich lokaal per vervoermiddel te verplaatsen, is in de gemeente Den Haag een systeem van collectief vervoer in het leven geroepen. Dit systeem van collectief vervoer is onder meer bestemd voor personen van wie na indicatie is vastgesteld dat zij als gevolg van beperkingen belemmeringen ondervinden bij het gebruik of het kunnen bereiken van het openbaar vervoer.

4.7. De Raad ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het collectief vervoer al dan niet een individuele voorziening als bedoeld in de artikelen 5 en 6 van de Wmo is. Ter beantwoording van die vraag is naar het oordeel van de Raad van belang of sprake is van een in beginsel voor een ieder toegankelijke voorziening op basis van een beperkte toelatingsbeoordeling aan de hand van een beperkt aantal geformuleerde maatstaven. Voorts is van belang of bij die beoordeling acht wordt geslagen op de specifieke (persoons)kenmerken van de individuele aanvrager en of de voorziening naar haar aard is afgestemd op de kenmerken van de individuele aanvrager.

4.8. De Raad is van oordeel dat collectief aanvullend vervoer, zoals dat in de gemeente Den Haag in het leven is geroepen, moet worden aangemerkt als een individuele voorziening nu, alvorens toegelaten te worden tot deelname aan dit vervoer, blijkens de gedingstukken en hetgeen op de zitting naar voren is gebracht, een op het individu gericht onderzoek dient plaats te vinden naar de vraag of de persoon als bedoeld in artikel 1, onderdeel g, onder 5 en 6, van de Wmo gecompenseerd moet worden in de beperkingen die hij ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie op het gebied van het zich lokaal verplaatsen. Voor personen die jonger zijn dan 70 jaar, zoals appellant, is geen sprake van een beperkte toelatingsbeoordeling aan de hand van een beperkt aantal algemeen geformuleerde maatstaven, maar wordt beoordeeld of de individuele belanghebbende op grond van zijn beperkingen geen gebruik kan maken van het openbaar vervoer zodat hij langdurig is aangewezen op een andere voorziening voor zijn vervoer. De Raad stelt vast dat deze beoordeling naar haar aard is afgestemd op specifieke, met de persoon van de individuele belanghebbende samenhangende kenmerken, zodat niet kan worden gezegd dat een systeem van collectief vervoer als Vervoer op Maat geen individuele voorziening als bedoeld in de artikelen 5 en 6 van de Wmo is.

Primaat collectief vervoer

4.9.1. De Raad stelt vast dat op grond van het bepaalde in artikel 5.1, tweede lid, van de Verordening een persoon met beperkingen pas voor toekenning van een andere individuele voorziening dan collectief vervoer in aanmerking kan komen, indien hij aantoonbare beperkingen ondervindt bij het gebruikmaken van het collectief aanvullend vervoer. Met deze bepaling wordt vorm gegeven aan het zogeheten primaat van het collectief aanvullend vervoer boven andere vervoersvoorzieningen.

4.9.2. De Raad is van oordeel dat een aldus opgevat primaat van een systeem van collectief vervoer als zodanig niet in strijd komt met de artikelen 4 en 5 van de Wmo. Dit laat onverlet dat de vraag of collectief vervoer voor de persoon van de belanghebbende een voorziening is die voldoet aan de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo bedoelde compensatieplicht, slechts beantwoord kan worden op grond van een onderzoek naar niet alleen de beperkingen, maar ook de persoonskenmerken en de vervoersbehoeften van de individuele belanghebbende. Het College zal die beperkingen gezien artikel 3:2 van de Awb in verbinding met artikel 4, tweede lid, en artikel 26, eerste lid, van de Wmo moeten inventariseren en daarbij moeten nagaan hoe de vervoersmogelijkheden van het collectief vervoer zich verhouden tot de kenmerken van de aanvrager, zijn beperkingen en zijn vervoersbehoeften, een en ander tegen de achtergrond van de vraag welke voorziening in het concrete individuele geval leidt tot het behouden of het bevorderen van de zelfredzaamheid van de belanghebbende en zijn of haar deelname aan het maatschappelijke verkeer. Het College zal daarbij voorts rekening moeten houden met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in (vervoers)maatregelen te voorzien.

Persoonsgebonden budget (hierna: pgb)

4.10. Indien het College op grond van voormeld onderzoek concludeert dat met het collectief vervoer in het individuele geval voldaan is aan de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo neergelegde compensatieplicht en de aanvrager toelaat tot deelname aan het collectief vervoer, dient het College ingevolge artikel 6 van de Wmo die aanvrager de keuze te bieden tussen het ontvangen van die voorziening in natura en het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wmo blijkt dat bij de uitzondering “overwegende bezwaren” aanvankelijk alleen gedacht is aan persoonsgebonden bezwaren, zoals de verstrekking van een persoonsgebonden budget aan een persoon die daarmee niet om zou kunnen gaan, bijvoorbeeld een drugsverslaafde (Tweede Kamer 2005-2006, 30 131, nr. 100 en Tweede Kamer 2005-2006, 30 131, nr. 97 p. 2). Uit de verdere behandeling van het wetsvoorstel blijkt dat overwegende bezwaren - uitsluitend in geval van een systeem van collectief vervoer - ook algemeen van aard kunnen zijn en kunnen berusten op doelmatigheidsoverwegingen. Daaronder kan worden begrepen de overweging dat een veelvuldig beroep op persoonsgebonden budgetten het instandhouden van een systeem van collectief vervoer kan ondergraven (Handelingen Eerste Kamer p. 34-1654).

4.11. Ingevolge artikel 6.2 van de Regeling wordt vanwege overwegende bezwaren in de gemeente Den Haag voor het collectief aanvullend vervoer geen persoonsgebonden budget verstrekt. Deze overwegende bezwaren bestaan volgens het College hieruit dat verwacht wordt dat een substantieel deel van de pashouders dat van het collectief aanvullend vervoer nu niet of nauwelijks gebruik maakt, gebruik zal gaan maken van een persoonsgebonden budget, indien sprake is van een keuzemogelijkheid tussen collectief aanvullend vervoer en een persoonsgebonden budget. Het College vreest voor een aanzienlijke stijging van de uitgaven omdat het bedrag van een persoonsgebonden budget bij veel klanten hoger zal zijn dan de uitgaven die nu voor hen worden gemaakt in geval van deelname aan het collectief aanvullend vervoer. Daarnaast zullen de uitvoeringskosten voor de gemeente toenemen, onder meer vanwege administratiekosten en het uitoefenen van controle op de besteding van de persoonsgebonden budgetten. Verder verwacht het College dat bij het invoeren van een keuzemogelijkheid voor een persoonsgebonden budget onzekerheid zal bestaan over de aantallen gebruikers van het collectief aanvullend vervoer. Deze onzekerheid zal naar verwachting de aanbestedingskosten doen toenemen.

4.12. De Raad is, gelet op de parlementaire geschiedenis van de Wmo, van oordeel dat de onder 4.11 weergegeven feiten en omstandigheden, indien het om de instandhouding van een systeem van collectief vervoer gaat, aangemerkt kunnen worden als overwegende bezwaren in de zin van artikel 6 van de Wmo. Dit betekent dat het College in beginsel niet gehouden is om, indien met toekenning van deelname aan het collectief aanvullend vervoer voldaan is aan de compensatieplicht, aan de persoon in kwestie de keuzemogelijkheid te bieden tussen een vervoerspas voor het collectief aanvullend vervoer en een persoonsgebonden budget.

4.13. Gelet op deze overwegende bezwaren is de Raad voorts van oordeel dat de in de Regeling neergelegde categorale uitsluiting van de keuzemogelijkheid tussen een vervoerspas voor collectief aanvullend vervoer en een persoonsgebonden budget in beginsel niet in strijd is met artikel 6 van de Wmo. De Raad wijst er in dat verband op dat het College ingevolge artikel 9.1 van de Regeling bevoegd is om in voorkomende gevallen van de bepalingen van de Regeling, waaronder artikel 6.2, af te wijken.

Beoordeling van de situatie van appellant

5. Gelet op gedingstukken en hetgeen ter zitting naar voren is gebracht stelt de Raad vast dat het College het onderzoek ter voorbereiding van de besluiten van 5 maart 2008 en 3 juni 2008 beperkt heeft tot de vraag of er op medische gronden bezwaren bestaan tegen het gebruik van het collectief aanvullend vervoer door appellant. Het onderzoek is niet gericht geweest op de vervoersbehoeften van appellant noch op de vraag of hij in verband met de aanwezigheid van een psychosociaal probleem beperkingen ondervindt bij gebruikmaking van het collectief aanvullend vervoer. De Raad moet dan ook vaststellen dat het College niet heeft nagegaan hoe de vervoersmogelijkheden van het collectief aanvullend vervoer zich verhouden tot de wensen van de aanvrager, zijn beperkingen en zijn vervoersbehoeften. De Raad merkt daarbij op dat het College ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan het gegeven dat appellant voor het vervoer op de korte afstand aangewezen wordt geacht op een scootmobiel en zijn wens om daarvan geen gebruik te maken. Niet gebleken is dat het College aan appellant de keuzemogelijkheid heeft voorgehouden te opteren voor een persoonsgebonden budget in plaats van een scootmobiel en deelname aan het collectief vervoer. De Raad tekent daarbij aan dat de overwegende bezwaren die eraan in de weg kunnen staan om in plaats van collectief vervoer een persoonsgebonden budget aan te bieden, niet zonder meer opgaan voor personen die voor hun verplaatsingen afhankelijk zijn van een combinatie van vervoersvoorzieningen, waaronder collectief vervoer. Evenmin heeft het College rekening gehouden met de capaciteiten van appellant om uit een oogpunt van kosten in combinatie met een te verstrekken persoonsgebonden budget zelf in (vervoers)maatregelen te voorzien. Onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de Wmo wijst de Raad erop dat niet valt in te zien dat het College - in het programma van eisen - de besteding van het persoonsgebonden budget dient te beperken tot uitsluitend de geïndiceerde voorziening. Ter toelichting op de in artikel 6 van de Wmo besloten liggende keuzevrijheid heeft de wetgever immers aangegeven dat een persoonsgebonden budget een geldsbedrag betreft dat naar eigen keuze van de budgethouder te besteden is voor een vooraf bepaald doel of activiteit (Tweede Kamer 2004-2005, 30 131, nr. 3, p. 32).

Slotoverwegingen

6.1. Uit het onder 5 overwogene vloeit voort dat het hoger beroep slaagt, dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd en dat het beroep gegrond dient te worden verklaard. Het betekent voorts dat het besluit van 3 juni 2008 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb dient te worden vernietigd. Het College dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met in achtneming van deze uitspraak. De Raad stelt daartoe een termijn van zes weken na toezending van deze uitspraak.

6.2. De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op € 23,30 in hoger beroep.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep;

Recht doende:

Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en H.C.P. Venema en J.L.P.G. van Thiel als leden, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2009.

(get.) R.M. van Male.

(get.) C. de Blaeij.

MM