Centrale Raad van Beroep, 28-10-2009, BK2500, 08-7031 WMO

08/7031 WMO

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

U I T S P R A A K

op het hoger beroep van:

[Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant)

tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 26 november 2008, 08/1934 (hierna: aangevallen uitspraak),

in het geding tussen:

appellant

en

het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg (hierna: College)

Datum uitspraak: 28 oktober 2009

I. PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. J.L. van Os, advocaat te Tilburg, hoger beroep ingesteld.

Het College heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 augustus 2009. Appellant is, ondanks hiertoe te zijn opgeroepen, niet verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door F.J.W. de Bruijn, werkzaam bij de gemeente Tilburg, en drs. W. Peters, werkzaam bij StimulanSZ.

II. OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1. Appellant is als gevolg van een neurologische aandoening linkszijdig verlamd waardoor hij beperkt is in zijn mobiliteit. Ten behoeve van zijn verplaatsingen buitenshuis maakt hij gebruik van een scootmobiel en een aangepaste auto. Daarnaast ontvangt appellant van het College een financiële tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van zijn auto ten bedrage van € 83,95 per maand.

1.2.1. Op 22 augustus 2007 heeft appellant in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) een aanvraag om een financiële tegemoetkoming in de aanpassingskosten van de door hem nieuw aangeschafte auto ingediend.

1.2.2. Naar aanleiding van deze aanvraag is aan het College desgevraagd op 20 september 2007 een medisch advies uitgebracht. Geconcludeerd is dat appellant, gelet op zijn beperkingen en op de aanwezige vervoersbehoefte, in staat kan worden geacht om gebruik te maken van het in de gemeente Tilburg ingevoerde systeem van collectief vervoer en dat dit een adequate wijze is om in zijn vervoersbehoefte te kunnen voorzien.

1.2.3. Het College heeft appellant bij besluit van 7 november 2007 kennis gegeven van zijn standpunt dat appellant in staat wordt geacht om gebruik te maken van het collectief vervoer. Met het verstrekken van collectief vervoer wordt appellant een voorziening geboden die zijn beperkingen in voldoende mate compenseert. Deze voorziening stelt appellant in staat om zich in zijn directe woonomgeving te verplaatsen. Daarom wordt de aangevraagde autoaanpassing afgewezen. Omdat de aanvraag voor een autoaanpassing wordt afgewezen, heeft appellant per 1 januari 2008 geen recht meer op een financiële tegemoetkoming voor het gebruik van een aangepaste auto.

1.3. Naar aanleiding van het tegen het besluit van 7 november 2007 gemaakte bezwaar is aan het College op 7 maart 2008 opnieuw medisch advies uitgebracht. Geconcludeerd is dat appellant uit medisch oogpunt zonder meer met de deeltaxi kan reizen waarbij hem in voorkomende gevallen de mogelijkheid moet worden geboden om zijn scootmobiel mee te nemen. Voorts is vastgesteld dat appellant een zeer intensieve vervoersbehoefte heeft. Eigen vervoer biedt hem hiertoe veel meer vrijheid en flexibiliteit dan het collectief vervoer.

3. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Wet- en regelgeving

4.1.2. Artikel 3, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat de gemeenteraad een of meer plannen vaststelt, die richting geven aan de door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders te nemen beslissingen betreffende maatschappelijke ondersteuning. Ingevolge het derde lid van deze bepaling bevat het plan de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid betreffende maatschappelijke ondersteuning.

4.1.4. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Blijkens de parlementaire geschiedenis is in de toevoeging van deze laatste zinsnede het draagkrachtprincipe verankerd (Tweede Kamer 2005 - 2006, 30 131, nr. 98, p 58-59).

4.1.5. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.

4.1.6. Artikel 6 van de Wmo bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze biedt tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.

4.2.1. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Tilburg uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening.

4.2.3. Artikel 2.1 van de Verordening bepaalt dat een individuele voorziening kan worden verstrekt in natura, als financiële tegemoetkoming of als persoonsgebonden budget. Het college stelt vast in welke situaties de bij wet verplichte keuze tussen een voorziening in natura en een persoonsgebonden budget niet wordt geboden aan de hand van de in het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg neergelegde criteria.

4.2.5. Artikel 5.2 van de Verordening bepaalt dat een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 5 en 6 van de Wmo voor de in artikel 5.1 onder a vermelde voorziening in aanmerking kan worden gebracht indien aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek het gebruik van het openbaar vervoer of het bereiken van het openbaar vervoer onmogelijk maken.

4.2.7. Artikel 5.5 van de Verordening bepaalt dat bij de te verstrekken vervoersvoorziening ten aanzien van de vervoersbehoefte ten behoeve van maatschappelijke participatie uitsluitend rekening wordt gehouden met de verplaatsingen in de directe woon- en leefomgeving in het kader van het leven van alledag, tenzij zich een uitzonderingssituatie voordoet waarbij het gaat om een bovenregionaal contact, dat uitsluitend door de aanvrager zelf bezocht kan worden, terwijl het bezoek voor de aanvrager noodzakelijk is om dreigende vereenzaming te voorkomen.

4.2.8. Ingevolge artikel 8.1 van de Verordening kan het college in bijzondere gevallen ten gunste van de aanvrager afwijken van de bepalingen van deze verordening, indien toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.

4.2.9. Ingevolge artikel 1, tweede lid, van het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg vindt verstrekking als een persoonsgebonden budget niet plaats indien op grond van aanwijzingen die tijdens het onderzoek duidelijk zijn geworden het ernstige vermoeden bestaat dat de aanvrager problemen zal hebben bij het omgaan met een persoonsgebonden budget, dan wel als gevolg van zijn financiële situatie niet kan beschikken over (een deel van) het persoonsgebonden budget.

Compensatieplicht

4.4. Voorts heeft de Raad in voormelde uitspraak van 10 december 2008, onder r.o. 4.2.4, overwogen dat uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voortvloeit dat het College, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo, brengt dit mee dat het de taak van het College is om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om het College de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Individuele voorziening

4.5. Ter invulling van de in artikel 4 van de Wmo vervatte compensatieplicht om een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel g, onder 4, 5 en 6, van de Wmo in staat te stellen zich lokaal per vervoermiddel te verplaatsen, is in de gemeente Tilburg een systeem van collectief vervoer in het leven geroepen. Dit collectief vervoer is onder meer bestemd voor personen van wie na indicatie is vastgesteld dat zij als gevolg van beperkingen belemmeringen ondervinden bij het gebruik of het kunnen bereiken van het openbaar vervoer.

4.6. De Raad ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het collectief vervoer al dan niet een individuele voorziening als bedoeld in de artikelen 5 en 6 van de Wmo is. Ter beantwoording van die vraag is naar het oordeel van de Raad van belang of sprake is van een in beginsel voor een ieder toegankelijke voorziening op basis van een beperkt toelatingsbeoordeling aan de hand van een beperkt aantal geformuleerde maatstaven. Voorts is van belang of bij die beoordeling acht wordt geslagen op de specifieke (persoons)kenmerken van de individuele aanvrager en of de voorziening naar haar aard is afgestemd op de kenmerken van de individuele aanvrager.

4.7. De Raad is van oordeel dat het in de gemeente Tilburg aanwezige systeem van collectief vervoer aangemerkt moet worden als een individuele voorziening nu, alvorens toegelaten te worden tot deelname aan dit systeem, blijkens het verhandelde ter zitting een op het individu gericht onderzoek dient plaats te vinden naar de vraag of de persoon als bedoeld in artikel 1, onderdeel g, onder 5 en 6, van de Wmo gecompenseerd moet worden in de beperkingen die hij ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie op het gebied van het zich lokaal verplaatsen. Er is geen sprake van een beperkte toelatingsbeoordeling aan de hand van een beperkt aantal algemeen geformuleerde maatstaven, maar beoordeeld wordt of de belanghebbende op grond van zijn beperkingen geen gebruik kan maken van het openbaar vervoer zodat hij langdurig is aangewezen op een andere voorziening voor vervoer. De Raad stelt vast dat deze beoordeling naar haar aard is afgestemd op specifieke, met de persoon van de individuele belanghebbende samenhangende kenmerken zodat niet kan worden gezegd dat het systeem van collectief vervoer geen individuele voorziening is als bedoeld in de artikelen 5 en 6 van de Wmo.

Primaat collectief vervoer

4.8. De Raad stelt verder op grond van het bepaalde in de artikelen 5.2 en 5.3 van de Verordening vast dat het collectief vervoer het primaat heeft boven andere individuele vervoersvoorzieningen. Hierin ligt besloten dat wordt onderzocht of collectief vervoer de beperkingen die de persoon als bedoeld in artikel 1, onderdeel g, onder 5 en 6, van de Wmo in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie ondervindt, voor zover dat ziet op het zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel, compenseert als bedoeld artikel 4, eerste lid, van de Wmo en dat de belanghebbende indien dat het geval is in beginsel niet in aanmerking komt voor een andere vervoersvoorziening dan collectief vervoer.

4.9. De Raad is van oordeel dat een aldus opgevat primaat van een systeem van collectief vervoer als zodanig niet in strijd komt met de artikelen 4 en 5 van de Wmo. Dit laat onverlet dat de vraag of collectief vervoer voor de persoon van de belanghebbende een voorziening is die voldoet aan de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo bedoelde compensatieplicht, slechts beantwoord kan worden op grond van een onderzoek naar niet alleen de beperkingen, maar ook de persoonskenmerken en de vervoersbehoeften van de individuele belanghebbende. Het College zal die beperkingen gezien artikel 3:2 van de Awb in verbinding met artikel 4, tweede lid, en artikel 26, eerste lid, van de Wmo moeten inventariseren en daarbij moeten nagaan hoe de vervoersmogelijkheden van het collectief vervoer zich verhouden tot de kenmerken van de aanvrager, zijn beperkingen en zijn vervoersbehoeften, een en ander tegen de achtergrond van de vraag welke voorziening in het concrete individuele geval leidt tot het behouden of het bevorderen van de zelfredzaamheid van de belanghebbende en zijn of haar deelname aan het maatschappelijke verkeer. Het College zal daarbij voorts rekening moeten houden met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in (vervoers)maatregelen te voorzien.

Persoonsgebonden budget

4.10. Indien het College op grond van voormeld onderzoek concludeert dat met het collectief vervoer in het individuele geval voldaan is aan de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo neergelegde compensatieplicht en de aanvrager toelaat tot deelname aan het collectief vervoer, dient het College ingevolge artikel 6 van de Wmo die aanvrager de keuze te bieden tussen het ontvangen van die voorziening in natura en het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wmo blijkt dat bij de uitzondering “overwegende bezwaren” aanvankelijk alleen gedacht is aan persoonsgebonden bezwaren, zoals de verstrekking van een pgb aan een persoon die daarmee niet om zou kunnen gaan, bijvoorbeeld een drugsverslaafde (Tweede Kamer 2005-2006, 30 131, nr. 100 en T.K. 2005-2006, 30 131, nr. 97 p. 2). Uit de verdere behandeling van het wetsvoorstel blijkt dat de overwegende bezwaren - uitsluitend in geval van een systeem van collectief vervoer - ook algemeen van aard kunnen zijn en kunnen berusten op doelmatigheidsoverwegingen. Daaronder kan worden begrepen de overweging dat een veelvuldig beroep op persoonsgebonden budgetten het instandhouden van een systeem van collectief vervoer kan ondergraven (Handelingen Eerste Kamer p. 34-1654).

4.11. Het College heeft in de door hem ter uitvoering van de Wmo vastgestelde beleidsregels onder meer het beleid neergelegd dat, indien in plaats van collectief vervoer een persoonsgebonden budget zou moeten worden verstrekt, de mogelijkheid zou bestaan dat door een leegloop van het collectief vervoer de basis onder dit vervoer zou wegvallen. Voor diegenen die afhankelijk zijn van collectief vervoer zou zo een natura voorziening wegvallen. Daarom is in de Verordening het primaat van collectief vervoer opgenomen. Bij verzoeken om een persoonsgebonden budget van een aanvrager die medisch gezien wel van het collectief vervoer gebruik kan maken, zal deze aanvraag afgewezen worden. De Raad begrijpt dit beleid aldus dat het College verwacht dat een substantieel deel van de deelnemers aan het collectief vervoer gebruik gaat maken van het persoonsgebonden budget indien sprake is van een keuzemogelijkheid tussen het collectief vervoer en een persoonsgebonden budget en dat daarmee het systeem van collectief vervoer wordt ondergraven. De Raad is, gelet op de parlementaire geschiedenis van de Wmo, van oordeel dat hiermee sprake is van overwegende bezwaren als bedoeld in artikel 6 van de Wmo. Dit betekent dat het College in beginsel niet gehouden is om, indien met toekenning van deelname aan collectief vervoer voldaan is aan de compensatieplicht, aan de persoon in kwestie de keuzemogelijkheid te bieden tussen deelname aan het collectief vervoer en een persoonsgebonden budget.

Beoordeling van het individuele geval

5.1. Blijkens de uitgebrachte medische adviezen, waarvan naar het oordeel van de Raad niet gezegd kan worden dat deze niet op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen, kan appellant in staat worden geacht om met behulp van de chauffeur op een zitplaats in de deeltaxi plaats te nemen. Appellant heeft niet met (medische) stukken aangetoond dat deze conclusie niet juist is. Blijkens het verhandelde ter zitting is het voorts binnen het in de gemeente Tilburg aanwezige systeem van collectief vervoer mogelijk om met medeneming van de scootmobiel gebruik te maken van de deeltaxi. Daarbij dient de scootmobiel in de deeltaxi gereden te worden waarna plaatsgenomen moet worden op een passagiersstoel in de deeltaxi. De Raad is niet gebleken dat deze handelingen voor appellant niet mogelijk zijn. Het vorenstaande betekent dat het College terecht heeft geconcludeerd dat niet gebleken is van medische redenen op grond waarvan appellant geen gebruik zou kunnen maken van het collectief vervoer.

5.2. Niettemin kan het besluit van 20 maart 2008 niet in stand blijven. Hiertoe overweegt de Raad dat het College bij de beoordeling of het collectief vervoer de beperkingen van appellant, die hij ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie bij het zich lokaal verplaatsen, compenseert als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Wmo, niet in kaart heeft gebracht wat de lokale vervoersbehoefte van appellant is. Zo is niet geïnventariseerd welke vervoersbewegingen appellant maakt of wenst te maken om maatschappelijk te kunnen participeren. Dit klemt temeer nu appellant blijkens het medische advies van 7 maart 2008 een zeer intensieve vervoersbehoefte heeft. Niet gebleken is dat het College onderzoek heeft verricht naar de vraag waaruit deze vervoersbehoefte bestaat, hoe vaak sprake is van deze vervoersbehoefte en of met het collectief vervoer in deze vervoersbehoefte kan worden voorzien. Evenmin is rekening gehouden met de specifieke persoonskenmerken van appellant, zoals het feitelijk gegeven dat appellant in het bezit is van een aan zijn beperkingen aangepaste auto die hij voor zijn vervoer wenst te blijven gebruiken. De Raad is dan ook van oordeel dat het College onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de relevante feiten en omstandigheden, zodat het besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.

5.3. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit van 20 maart 2008 gegrond verklaren en het College opdragen om een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 7 november 2007 te nemen. Voorafgaand aan het nemen van dit nieuwe besluit op bezwaar zal het College nader onderzoek moeten verrichten, waarin onder meer aandacht moet worden geschonken aan de onder 5.2 vermelde aandachtspunten. Op grond van de onderzoeksbevindingen zal vervolgens vastgesteld moeten worden met welke individuele voorziening(en) appellant gecompenseerd is in de beperkingen die hij ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie bij het zich lokaal verplaatsen. Nu appellant in het bezit is van een eigen auto, kan voormeld onderzoek ertoe leiden dat het College tot de conclusie moet komen dat appellant in aanmerking moet komen voor een financiële tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van een eigen auto. Hierbij zou mede de mogelijkheid van een persoonsgebonden budget voor vervoer over de (zeer) korte afstand betrokken kunnen worden alsmede de tegenwaarde van het afzien van deelname aan het collectief vervoer. De Raad wijst er in dit verband op dat de zwaarwegende redenen die eraan in de weg kunnen staan om in plaats van collectief vervoer een persoonsgebonden budget aan te bieden, niet zonder meer opgaan voor personen die voor hun verplaatsingen afhankelijk zijn van een combinatie van vervoersvoorzieningen, waaronder collectief vervoer. Voorts dient het College ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wmo rekening te houden met de vraag of, en zo ja in hoeverre bij appellant sprake is van financiële draagkracht om zelf in de kosten van maatregelen te voorzien.

6. De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 322,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep;

Recht doende:

Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en H.C.P.Venema en J.L.P.G. van Thiel als leden, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2009.

(get.) R.M. van Male.

(get.) C. de Blaeij.

MM