Centrale Raad van Beroep, 28-04-1994, ZB5027 AK5748, AW 91/701

Namens eiser is op daartoe bij aanvullend beroepschrift (met bijlagen)

aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de door het voormalige

Ambtenarengerecht te Groningen op 5 november 1991 onder nr. AW 1589-462

gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.

Het geding is behandeld ter terechtzitting van 7 april 1994, waar eiser in

persoon is verschenen, bijgestaan door mr. E.C.M. Roelvink, advocaat en

procureur te Winschoten, en waar gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen

door F.J. Kragten, verbonden aan het juridisch adviesbureau

Kragten en Partner Beilen B.V.

Met ingang van 1 januari 1994 is de Algemene wet bestuursrecht in werking

getreden en de Ambtenarenwet 1929 - sindsdien geheten Ambtenarenwet -

gewijzigd. De in dit kader gegeven wettelijke regels van overgangsrecht

brengen echter mee dat op het onderhavige hoger beroep moet worden

beslist met toepassing van het procesrecht zoals dat luidde vóór 1 januari

1994, behoudens wat betreft de mogelijkheid van vergoeding van proceskosten

als geregeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.

Onder verwijzing naar de aangevallen uitspraak voor een meer uitgebreide

weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten volstaat de Raad

thans met vermelding van het volgende:

Eiser was ten tijde hier van belang in de rang van brigadier werkzaam als

plaatsvervangend groepscommandant bij het korps van gemeentepolitie te

Hoogezand-Sappemeer. Gedaagde heeft eiser bij het thans bestreden besluit

met ingang van 1 oktober 1989 de disciplinaire straf van ontslag opgelegd.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de eerste rechter eisers beroep tegen

dat besluit ongegrond verklaard. Die rechter heeft daarbij in de eerste

plaats eisers beroep op artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming

van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM)

afgewezen. Voorts heeft hij overwogen dat niet alle in het bestreden

besluit aan eiser verweten gedragingen van eiser als plichtsverzuim in

ogenschouw kunnen worden genomen, maar slechts die welke tot een

strafrechtelijke veroordeling van eiser hebben geleid, te weten: het meermalen

plegen van valsheid in geschrifte. Hij heeft vastgesteld dat eiser zich

in zoverre aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. Volgens de eerste

rechter was gedaagde bevoegd eiser deswege disciplinair te straffen en

bestond er geen onevenredigheid tussen dit plichtsverzuim en de opgelegde

straf.

Eisers grieven in hoger beroep komen - kort gezegd - erop neer dat hij zich

niet schuldig heeft gemaakt aan het door de eerste rechter vastgestelde

plichtsverzuim, dat het bestreden besluit gelet op het bepaalde in artikel

6 EVRM niet in stand kan blijven gezien de termijn die is gemoeid met de

behandeling van het geschil in eerste aanleg en in hoger beroep, en

tenslotte dat de opgelegde straf niet evenredig is aan het geconstateerde

plichtsverzuim.

De Raad stelt voorop dat hij, nu gedaagde geen hoger beroep heeft ingesteld

tegen de aangevallen uitspraak, er in het voetspoor van de eerste

rechter van uitgaat dat het aan eiser verweten plichtsverzuim uitsluitend

nog daarin is gelegen dat eiser - met het oog op het verkrijgen van

schadevergoeding van zijn verzekeraar - een tweetal valse nota's met

betrekking tot (reparatie van) schade aan zijn auto heeft opgemaakt.

Op grond van de beschikbare gegevens, waaronder het gegeven dat eiser ter

zake van deze kwestie tot in hoogste instantie door de strafrechter

schuldig is bevonden aan valsheid in geschrifte, meermalen gepleegd, staat

ook voor de Raad voldoende vast dat eiser zich in zoverre aan plichtsverzuim

heeft schuldig gemaakt.

Dat eiser evenbedoelde handelingen niet heeft gepleegd in het kader van de

uitoefening van zijn functie, kan - anders dan namens eiser betoogd - niet

ertoe leiden dat niet zou kunnen worden gesproken van plichtsverzuim als

bedoeld in artikel 104 van het hier van toepassing zijnde Ambtenarenreglement

voor de gemeentepolitie 1958. Naar het oordeel van de Raad had eiser

behoren te beseffen dat de hem verweten gedragingen het aanzien en de

integriteit van het korps van gemeentepolitie, waaraan hij was verbonden,

direct raakten en dat die gedragingen derhalve niet geïsoleerd konden

worden gezien van zijn ambtelijke positie. De Raad is dan ook met de eerste

rechter van oordeel dat gedaagde bevoegd was eiser ter zake van evenbedoeld

plichtsverzuim disciplinair te straffen.

Met betrekking tot eisers grief dat het bestreden besluit niet in stand kan

worden gelaten omdat de periode die is gemoeid met de behandeling van het

geschil voor de rechter niet (meer) kan worden gesproken van een

behandeling binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM,

overweegt de Raad het volgende:

Uitgangspunt van eiser is dat het opleggen van een disciplinaire straf als

hier aan de orde moet worden aangemerkt als het instellen van een

strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM.

Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens

(hierna: EHRM) blijkt dat het antwoord op de vraag of het opleggen van een

bepaalde sanctie als een strafvervolging aangemerkt moet worden niet alleen

afhangt van de kwalificatie die de wetgever aan de sanctie geeft, maar dat

medebeslissend zijn "de aard van de overtreding" en "de aard en de

mogelijke zwaarte van de sanctie" (zie bijvoorbeeld EHRM 21 februari 1984

(Oztürk) NJ 1988, 937).

Met name gelet op deze criteria - waarvan de strekking in de jurisprudentie

van het EHRM, althans met betrekking tot voor ambtenaren op grond van

hun rechtspositieregeling geldende tuchtrecht zoals hier aan de orde, nog

geenszins is uitgekristalliseerd - heeft de Raad niet de overtuiging kunnen

verkrijgen dat een disciplinaire strafoplegging als hier aan de orde dient

te worden aangemerkt als een strafvervolging als bedoeld in artikel 6

EVRM.

De Raad merkt in dit verband op, dat evenbedoeld tuchtrecht geheel

betrokken is op en zijn werking uitsluitend heeft binnen de bijzondere

arbeidsverhouding tussen de ambtenaar en het openbare lichaam waarbij hij

in dienst is.

Verder moet in ogenschouw worden genomen dat, hoewel andere aspecten bij de

disciplinaire bejegening van een ambtenaar (mede) een rol kunnen spelen, de

disciplinaire strafoplegging primair is gericht op het verzekeren en/of

herstellen van een correcte uitoefening van de functie en (daarmee) van de

publieke taak waarvoor het betrokken overheidsorgaan verantwoordelijk is.

In essentie draagt die strafoplegging naar het oordeel van de Raad dan ook

een reparatoir karakter, waarbij beëindiging van de arbeidsverhouding de

uiterste remedie is om de goede functionering van de betrokken dienst te

herstellen en te waarborgen.

Uit het gegeven dat disciplinaire bestraffing van een ambtenaar haar

werking alleen heeft binnen de tussen die ambtenaar en het betrokken

openbare lichaam bestaande arbeidsverhouding en direct te relateren valt

aan de noodzaak van (herstel van) het naar behoren functioneren van de

betrokken openbare dienst met inbegrip van de daarin werkzame personen,

ziet de Raad tevens de conclusie voortvloeien dat de mogelijk op te leggen

disciplinaire straffen naar aard en gewicht niet vergelijkbaar zijn met de

in het Wetboek van Strafrecht op schending van ambtelijke verplichtingen -

en op schending van andere normen - gestelde (maximum)straffen, waarbij de

persoon van de betrokken pleger vanuit diens persoonlijke verantwoordelijkheden

in en jegens de maatschappelijke orde en de rechtsorde centraal staat.

Nu een disciplinaire straf als hier aan de orde naar het oordeel van de

Raad niet kan worden beschouwd als een strafvervolging als bedoeld in

artikel 6 EVRM, moet worden vastgesteld dat eisers beroep op overschrijding

van een redelijke termijn van behandeling in zoverre niet kan slagen.

Voor zover eiser met zijn beroep op artikel 6 EVRM zou hebben beoogd te

stellen dat sprake is van vaststelling van zijn burgerlijk rechten en

verplichtingen en het bestreden besluit niet in stand kan worden gelaten

omdat door de eerste rechter (en de Raad) dienaangaande niet binnen een

redelijke termijn zou zijn beslist, merkt de Raad op dat hij ook die

stelling niet kan onderschrijven. Hij laat daarbij in het midden of in

het onderhavige geval sprake is van vaststelling van burgerlijke rechten en

verplichtingen als bedoeld in artikel 6 EVRM en of al dan niet sprake is

van een overschrijding van de in dat artikel bedoelde redelijke termijn.

Naar zijn oordeel kan een op artikel 6 EVRM steunend beroep op overschrijding

van een redelijke termijn van behandeling door de rechter in het kader

van een geding over de vaststelling van burgerlijke rechten en

verplichtingen immers niet bepalend zijn voor de uitkomst van de

rechtsstrijd tussen partijen en derhalve niet ertoe leiden dat gedaagde zijn

bevoegdheid tot strafoplegging teloor ziet gaan.

De Raad komt tenslotte toe aan de vraag of onevenredigheid bestaat tussen

eisers plichtsverzuim en de hem opgelegde straf van onvoorwaardelijk

ontslag. Gelet op de aard en de ernst van de aan eiser verweten gedragingen

enerzijds en de omstandigheid dat hij als executief politie-ambtenaar

werkzaam was in een leidinggevende functie anderzijds, beantwoordt de

Raad deze vraag, evenals de eerste rechter, ontkennend. In het gegeven dat

eiser door de strafrechter is veroordeeld tot - slechts - een geldboete van

f 1.000,- (of vervangende hechtenis voor de duur van tien dagen), ziet de

Raad anders dan eiser geen bevestiging voor de stelling dat het hier aan de

orde zijnde plichtsverzuim moet worden gekwalificeerd als een gering

vergrijp. De Raad wijst in dit verband erop dat in het veroordelend arrest

van het Gerechtshof te Leeuwarden expliciet is overwogen dat bij de

strafoplegging tevens rekening is gehouden met de omstandigheid dat eiser

als brigadier van gemeentepolitie te Hoogezand-Sappemeer was ontslagen.

Gelet op het hiervoor overwogene moet worden beslist tot bevestiging van de

aangevallen uitspraak. De Raad ziet geen aanleiding om toepassing te geven

aan het bepaalde in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.

Aldus gegeven door mr. H. Bekker als voorzitter en

mr. W. van den Brink en mr. W.D.M. van Diepenbeek als leden, in tegenwoordigheid

van mr. I. de Hartog als griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 28 april 1994 door voornoemde voorzitter,

in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.