College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-01-2020, ECLI:NL:CBB:2020:56, 18/2595

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] en houdt sinds 2011 circa 240 melk- en kalfkoeien.

Op 15 mei 2015 heeft appellante een aannemingsovereenkomst gesloten voor de verbouw van een bestaande stal voor een aanneemsom van € 51.000,- exclusief BTW. Zij heeft bijbehorende facturen overgelegd tot een bedrag van € 29.000,- exclusief BTW. Op 20 mei 2015 heeft appellante een melkrobot aangeschaft ter waarde van € 151.500,- exclusief BTW. De verbouw van de stal is afgerond in augustus 2015.

Op 19 december 2014 heeft appellante een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor de exploitatie van de bestaande veehouderij en het uitbreiden van de veestapel naar een maximum van 274 melkkoeien en 250 stuks jongvee. Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland heeft deze vergunning op 2 juni 2015 aan appellante verleend. In de vergunning is het voorschrift opgenomen dat de extra aangevraagde 99 stuks melkvee en 85 stuks jongvee pas mogen worden gehuisvest nadat de intrekking van de vergunning ingevolge de Hinderwet (Hinderwetvergunning) die op 10 juni 1986 is verleend ten behoeve van een varkensmesterij in [plaats] heeft plaatsgevonden en dit besluit onherroepelijk is geworden.

In 2015 brak Salmonella uit op het bedrijf van appellante.

Appellante voert aan dat verweerder haar beroep op de knelgevallenregeling onjuist heeft toegepast. Verweerder vergelijkt de veebezetting van 2 juli 2015 namelijk met de veebezetting van 1 januari 2015, terwijl dit niet de situatie laat zien zonder het intreden van de buitengewone omstandigheid. In dat geval had appellante namelijk haar veestapel sneller kunnen laten groeien en had zij haar stalcapaciteit op de peildatum volledig bezet gehad.

Voorts voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was, niet voorziet in een schadevergoedingsregeling of overgangstermijn en een te beperkte knelgevallenregeling hanteert. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Gelet op de aankondiging van de afschaffing van de melkquota heeft appellante in 2011 en 2012 plannen gemaakt voor het uitbreiden van haar bedrijf naar 274 melk- en kalfkoeien en 250 stuks jongvee. Hiertoe is zij in 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Appellante had haar stal op de peildatum nog niet volledig bezet. Zij kan door het te laag vastgestelde fosfaatrecht 19,8% van haar koeplaatsen niet benutten en zij kan haar stal niet voor andere doeleinden gebruiken, zodat deze deels leeg staat. Zij kan haar investeringen voor de uitbreiding niet terugverdienen. Hierdoor wordt zij aanzienlijk zwaarder getroffen door het fosfaatrechtenstelsel dan een willekeurige melkveehouder die op de peildatum zijn stal volledig bezet had. De toekomst van haar bedrijf staat op het spel. Verweerder dient dan ook haar fosfaatrecht te verhogen dan wel aan haar ontheffing te verlenen.

In zijn verweerschrift heeft verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:523, onder 7), vastgesteld dat twee op de peildatum afgevoerde dieren in diercategorie 101 dienen te worden meegerekend bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante. Het fosfaatrecht had dus op basis van 238 melk- en kalfkoeien en 231 stuks jongvee moeten worden vastgesteld op 13.368 kg (na toepassing van de generieke korting).

Wat betreft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling erkent verweerder dat sprake is geweest van dierziekte op het bedrijf van appellante. Hij heeft appellante verzocht om een datum voor intreding van de dierziekte. Bij het uitblijven van haar reactie heeft verweerder op basis van de gegevens van direct voor de uitbraak van de dierziekte (1 januari 2015) het fosfaatrecht berekend op 14.128,3 kg (zonder generieke korting). Op basis van de gegevens op 2 juli 2015 bedraagt het fosfaatrecht 14.557,7 kg (zonder generieke korting). Hiermee heeft appellante niet minimaal 5% minder fosfaatrecht op de peildatum. Bij de toepassing van de knelgevallenregeling blijft de niet gerealiseerde groei buiten aanmerking.

Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante onderscheidt zich namelijk niet van andere melkveehouders die al voor de peildatum zijn gaan uitbreiden in verband met de afschaffing van de melkquota op een moment dat de komst van productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. In weerwil van deze naderende maatregelen is appellante blijven vasthouden aan de geplande groei. Daarbij is niet gebleken dat appellante voldoet aan het voorschrift met betrekking tot de Hinderwetvergunning dat bij de Nbw-vergunning is gesteld, zodat zij met haar investeringen hierop is vooruitgelopen. Tot slot heeft appellante met de overgelegde stukken niet aangetoond dat een causaal verband bestaat tussen de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en een mogelijke negatieve invloed daarvan op haar bedrijfscontinuïteit.

Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.

Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft terecht geen ontheffing verleend als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw.

Zoals hiervoor overwogen onder 5.1, heeft verweerder erkend dat hij het fosfaatrecht onjuist heeft vastgesteld, omdat twee op de peildatum afgevoerde dieren in diercategorie 101 dienen te worden meegerekend bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante. Het fosfaatrecht had dus op basis van 238 melk- en kalfkoeien en 231 stuks jongvee moeten worden vastgesteld op 13.368 kg (na toepassing van de generieke korting). Appellante heeft zich tegen die berekening niet verzet. Het beroep van appellante moet om die reden gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 13.368 kg.

Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het horen in bezwaar, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).