College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-03-2016, ECLI:NL:CBB:2016:53, 15/607

1.1

Appellanten zijn enkele jaren voordat de mestverwerking een wettelijke verplichting werd, gestart met een initiatief om te komen tot gezamenlijke mestverwerking. Daartoe hebben zij de [naam 1] U.A. ( [naam 1] ) opgericht. Het plan bevindt zich in de aanvraagfase.

1.2

Op 8 augustus 2014 hebben appellanten verweerder verzocht om hen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet ontheffing te verlenen van de mestverwerkingsplicht. Zij hebben daartoe aangevoerd dat hun plan om gezamenlijk een mestverwerkingsinstallatie te bouwen tot nu toe niet is gerealiseerd vanwege druk van omwonenden en gebrek aan medewerking van de verschillende overheden. Door de betrokkenen zijn wel veel inspanningen verricht en zijn investeringen gedaan. Appellanten wensen ook dat verweerder zich inspant om het proces van vergunningverlening voor de bouw van de installatie te versnellen.

1.3

Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen omdat er voldoende mestverwerkingscapaciteit is voor ondernemers om voor 2014 te voldoen aan de mestverwerkingsplicht.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit tot afwijzing van de ontheffing gehandhaafd.

3. Op grond van artikel 33a, eerste lid, van de Meststoffenwet is het een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder b, sub 1, is het eerste lid niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot laat verwerken. Op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet kan de minister van Economische Zaken ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

4. In geschil is allereerst of het verzoek om ontheffing, zoals appellanten betogen, ziet op de kalenderjaren 2014 en 2015. Het College stelt vast dat appellanten niet nader hebben gespecificeerd op welk kalenderjaar hun verzoek ziet. Uit artikel 33a, tweede lid, aanhef en onder b, sub 1, van de Meststoffenwet volgt dat de systematiek is gericht op een beoordeling van de mestverwerkingsplicht per kalenderjaar. Gelet hierop en op de datum van het verzoek, is verweerder bij zijn besluitvorming terecht ervan uitgegaan dat het verzoek alleen op het kalenderjaar 2014 betrekking heeft. Het College zal dan ook niet ingaan op hetgeen appellanten over het kalenderjaar 2015 hebben aangevoerd.

5. Aan de orde is vervolgens of appellanten procesbelang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep. Vast staat dat appellanten geen ontheffing meer kunnen krijgen voor het kalenderjaar 2014. Appellanten hebben ter zitting toegelicht dat zij vanwege de afwijzing van de ontheffing schade hebben geleden. Naar het oordeel van het College hebben appellanten voldoende duidelijk gemaakt dat zij financieel nadeel hebben als gevolg van de afwijzing van de ontheffing. Gelet hierop hebben zij procesbelang en zijn zij ontvankelijk in hun beroep.

6. In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid het verzoek om ontheffing heeft kunnen afwijzen.

6.1

Appellanten hebben zich op het standpunt gesteld dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord. Zij menen dat er, anders dan verweerder betoogt, onvoldoende mestverwerkingscapaciteit was. Zij wijzen in dit verband op een aantal Kamerstukken en de landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit van september 2014 van het Bureau Mestafzet (BMA). Verweerder heeft de capaciteit van verwerking volgens appellanten dan ook onvoldoende en ondeugdelijk onderzocht. Het is volgens appellanten voorts alleen tegen extreem hoge prijzen mogelijk de mest te laten verwerken. Verweerder heeft bij de belangenafweging verder onvoldoende rekening gehouden met het feit dat zij met hun initiatief voor het realiseren van een mestverwerkingsinstallatie koplopers waren, zij al veel geld in dit initiatief hebben gestoken en het niet aan hen te wijten is dat het nog niet van de grond is gekomen. Bovendien bestaat er, mits de gebruiksnormen van de Meststoffenwet in acht worden genomen, vanuit milieuhygiënisch perspectief volgens hen geen bezwaar tegen het verlenen van de ontheffing.

6.2

Verweerder heeft in het bestreden besluit ter onderbouwing van zijn standpunt dat er voldoende capaciteit is, verwezen naar cijfers die zijn verstrekt door de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) en naar niet nader genoemde artikelen in de vakpers. Appellanten hebben naar de mening van verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de berekeningen van de CDM onjuist zijn. Ondernemers kunnen dan ook via vervangende mestverwerkingsovereenkomsten hun mest laten verwerken. Verweerder heeft verder gewezen op het doel van het stelsel van mestverwerking. Van het verlenen van een ontheffing dient terughoudend gebruik te worden gemaakt. Verweerder is van mening dat hij in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen.

6.3

Het College stelt vast dat het rapport van de CDM waarop verweerder zijn standpunt heeft gebaseerd blijkens het verweerschrift het advies betreft met betrekking tot de mestverwerkingspercentages 2015 van 20 oktober 2014. In dit rapport staat echter niet vermeld of de mestververwerkingscapaciteit voor 2014 al dan niet voldoende was. Andere rapporten van de CDM heeft verweerder niet genoemd. Nu verweerder de berichten in de vakpers in het bestreden besluit ook niet nader heeft aangeduid, heeft verweerder zijn standpunt in de beslissing op bezwaar dat er in 2014 voldoende mestverwerkingscapaciteit was, niet kenbaar gemotiveerd. Het College ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht te passeren. Daartoe is het volgende redengevend.

6.4

In het verweerschrift heeft verweerder ter motivering van zijn standpunt dat er in 2014 voldoende mestverwerkingscapaciteit was, verwezen naar de pagina’s 17, 23 en 25 van het rapport “Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit September 2014” van het Bureau Mest Afzet (BMA) en het Projectbureau Lokale Mestverwerking, en in zijn algemeenheid naar de beleidsstudie “Ex ante evaluatie mestbeleid 2013, Gevolgen van de invoering van de verplichte mestverwerking en het afschaffen van productierechten in de veehouderij” (Ex ante evaluatie) van het Planbureau voor de Leefomgeving en het Wageningen University and Research Centre. Beide rapporten waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit openbaar. Appellanten hadden ten tijde van het indienen van het beroep kennis van deze rapporten, gezien het feit dat zij hierop in het beroepschrift zijn ingegaan. Zij zijn door het niet noemen van deze rapporten in het bestreden besluit dan ook niet benadeeld.

6.5

In de genoemde passages van het rapport van het BMA staat het volgende vermeld. De mestverwerkingscapaciteit bedraagt in 2014 minimaal 19,1 miljoen kg P2O5, exclusief export van onbewerkte mestsoorten. Dit is meer dan de 17 miljoen kg P2O5 die in de Kabinetsbrief werd genoemd. Van de vergunde capaciteit wordt door de bestaande installaties circa 17% niet benut. Het niveau van export en verwerking van mest bedraagt (College: in september 2014) meer dan de som van verwerkingsplichten voor 2014 en 2015, zoals die in 2012 zijn geraamd door het ministerie van Economische Zaken. Of daarmee kan worden voldaan aan de individuele verwerkingsplichten van alle veehouders is sterk afhankelijk van de mate waarin in de praktijk gebruik gemaakt kan worden van de uitruilmogelijkheden van export en verwerking. Verreweg het grootste deel van de bestaande export en verwerking betreft pluimveemest.

6.6

Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich op grond van de hiervoor aangehaalde passages op het standpunt kunnen stellen dat er in 2014 voldoende mestverwerkingscapaciteit was. De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft tijdens de vergadering van de Tweede Kamer van 12 november 2014, in lijn hiermee, medegedeeld dat er in Nederland voldoende capaciteit is om in 2014 te voldoen aan de plicht die de sector is opgelegd (Handelingen van de Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, vergadernummer 23, item 6, p. 51). Uit de door appellanten genoemde stukken heeft het College het tegendeel niet kunnen afleiden. In de overige door appellanten genoemde passages in Kamerstukken wordt niet ingegaan op de mestcapaciteit voor 2014, terwijl de Ex ante evaluatie een vooruitblik geeft naar 2020 en evenmin specifiek ingaat op 2014. Gezien het, hiervoor reeds genoemde, rapport van het BMA “Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit September 2014” deelt het College ook niet het standpunt van appellanten dat er onvoldoende concrete informatie aanwezig is over de mestverwerkingscapaciteit in 2014. Het door appellanten op dit punt ontwikkelde betoog faalt.

6.7

Appellanten hebben verder betoogd dat mestverwerking alleen tegen extreem hoge prijzen beschikbaar is. Verweerder heeft ter zitting van het College toegelicht dat de prijs elk jaar aan het eind van het jaar omhoog gaat, omdat er dan veel vraag naar verwerkingscapaciteit is en dat een veehouder, als hij eerder in het jaar een contract sluit, dit tegen lagere prijzen kan doen. Appellanten hebben dat op zichzelf niet bestreden. Zij hebben verder niet, bijvoorbeeld aan de hand van cijfermatige gegevens, aannemelijk gemaakt dat de prijs ook gedurende de rest van het jaar extreem hoog zou zijn. In een door verweerder genoemd artikel uit BoerderijNieuws van 30 januari 2014 wordt daarentegen vermeld dat de prijs van de mestverwerking begin 2014 lager was dan het jaar ervoor. De conclusie is dat het door appellanten op het punt van de beweerdelijk extreem hoge prijzen ontwikkelde betoog evenmin slaagt.

6.8

Het College is van oordeel dat in de motivering van het bestreden besluit, zoals nader toegelicht in het verweerschrift en ter zitting van het College, op het punt van de belangenafweging een passende verantwoording ligt besloten. Het College overweegt daartoe als volgt. Blijkens de memorie van toelichting (TK, 2011-2012, 33322, nr. 3, p. 15) is het doel van de invoering van een verantwoorde mestafzet de realisatie van een afname van de druk op de gebruiksnormen. Het wetsvoorstel beoogt eraan bij te dragen dat de milieuproblematiek veroorzaakt door mest wordt verkleind en dierlijke mest uiteindelijk weer een product van waarde wordt (Memorie van Toelichting, p. 3). Het belang van appellanten bij het verlenen van een ontheffing, gelegen in het feit dat zij naast de investeringen die zij hebben gedaan voor het realiseren van een gezamenlijke mestverwerking minder kosten hoeven te maken om het bedrijfsoverschot van mest een bestemming te geven, is niet zodanig zwaarwegend dat verweerder hier anders had moeten besluiten. Datzelfde geldt voor de, tussen partijen niet in geschil zijnde, omstandigheid dat appellanten al geruime tijd bezig zijn met het realiseren van hun plan en dat hun initiatieven tot dit moment zijn gestuit op tegenstand van omwonenden en dat lagere overheden hieraan tot nu toe geen medewerking hebben verleend. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat een ontheffing, zoals hier gevraagd, is bedoeld voor een uitzonderlijke individuele situatie. De wens van appellanten dat verweerder zich inspant om te bevorderen dat zij hun plan voor mestverwerking sneller kunnen realiseren kan in deze procedure, hoe begrijpelijk op zichzelf ook, geen rol spelen.

6.9

Gezien het vorenstaande is het College van oordeel dat de hiervoor in punt 6 geformuleerde vraag bevestigend moet worden beantwoord.

7. Het beroep is ongegrond.

8. Het College ziet, gelet op het overwogene in 6.3, aanleiding om verweerder te veroordelen in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden voor de behandeling van het bezwaar en het beroep vastgesteld op € 2.232,- op basis van 4,5 punten - te weten in bezwaar: bezwaarschrift (1 punt) en verschijnen ter hoorzitting (1 punt), en in beroep: beroepschrift (1 punt), indienen van repliek (0,5 punt) en verschijnen ter zitting (1 punt), tegen een waarde van € 496,- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald.