College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-02-2015, ECLI:NL:CBB:2015:48, AWB 15/112

1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.

2. Verweerder heeft een last onder dwangsom opgelegd omdat geconstateerd is dat het welzijn van de runderen op het bedrijf van verzoekster wordt aangetast. Volgens verweerder is er in diverse stallen sprake van ernstige overbezetting waardoor er onvoldoende ruimte is en ligplaatsen zijn voor de runderen om aan hun soortspecifieke behoeften te voldoen. Om die reden is volgens verweerder sprake van overtreding van artikel 2.1 van de Wet Dieren en artikel 1.6, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Voorts is geconstateerd dat de eenlingboxen voor kalveren niet voldoen aan de daarvoor gestelde regels, waardoor artikel 2.32 en artikel 2.33, eerste lid, van het Besluit houders van dieren is overtreden. Tenslotte is geconstateerd dat het aangeboden voer soms vervuild was, waardoor artikel 2.5, zevende lid, van het Besluit houders van dieren is overtreden. Verweerder baseert zich daarbij op de bevindingen en conclusies van ambtenaren van de NVWA, neergelegd in een tweetal toezichtsrapporten opgemaakt naar aanleiding van bezoeken aan het bedrijf van verzoekster op 18 en 19 november (rapport 82558) en 22 december 2014 (rapport 83443) en de daarbij behorende bijlagen. Deze bijlagen betreffen een door de toezichthoudend dierenarts drs. B.A. Winter-Nowak op 26 november 2014 opgestelde veterinaire verklaring en een rapport van het door de NVWA ingeschakeld adviesbureau Vetvice van 5 januari 2015. Uit deze stukken blijkt dat verweerder als uitgangspunt heeft genomen dat er minimaal evenveel ligplaatsen moeten zijn als aanwezige runderen. Daarvan uitgaande is tijdens de laatste controle geconcludeerd dat in sommige stallen sprake was van een overbezetting van meer dan 200%. In totaal was er voor circa 444 melkkoeien en circa 328 kalveren geen ligbox beschikbaar.

3. Bij besluit van 15 januari 2015 heeft verweerder verzoekster opgedragen twee maatregelen te treffen op de locaties te [plaats 1] en [plaats 2] behorende tot het bedrijf van verzoekster:

1. Zorg dat u uw runderen op een zodanige wijze voert dat de wijze van toedienen het gevaar op verontreiniging van voeder tot een minimum beperkt;

2. Beperk de bewegingsvrijheid van uw runderen niet zodanig dat uw runderen daardoor onnodig lijden en/of letsel wordt toegebracht.

4. Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ziet (alleen) op maatregel 2 en strekt er toe dat deze maatregel voor wat betreft de runderen (niet zijnde kalveren) wordt opgeschort tot zes weken nadat op het bezwaarschrift van 30 januari 2015 is beslist. Voor de eenlingboxen voor kalveren zijn reeds maatregelen getroffen en wordt aan de last voldaan. Verzoekster heeft allereerst aangevoerd dat het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd niet in stand kan blijven omdat in strijd met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzoekster niet in staat is gesteld voorafgaande aan het besluit haar zienswijze te geven. Daarnaast voert verzoekster aan dat maatregel 2, voor wat betreft de runderen, onvoldoende duidelijk is bepaald, zodat niet duidelijk is wat precies van verzoekster wordt verwacht. De beperkte bewegingsvrijheid wordt gekoppeld aan een tekort aan ligplaatsen, hetgeen onbegrijpelijk is. Er is voldoende ruimte om te lopen en te staan. Bovendien is het voor een aantal dieren mogelijk de stal te verlaten en de wei in te lopen. Er is in de Wet Dieren of het Besluit houders van dieren geen bepaling opgenomen die voorschrijft dat runderen één op één een ligplaats dienen te hebben. Zelfs als er te weinig bewegingsvrijheid is dan is er nog geen sprake van onnodig lijden of letsel zoals omschreven in artikel 1.6 van het Besluit houders van dieren. Verzoekster heeft een verklaring toegevoegd van een dierenarts waarin wordt gesteld dat de dieren in een zeer goede conditie verkeren. De dieren leveren een zeer hoge melkproductie. Dat zou niet kunnen als de dieren te weinig bewegingsvrijheid hebben.

5. Verzoekster betoogt terecht dat zij, in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb, voorafgaande aan het primaire besluit niet in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze te geven over een eventuele last onder dwangsom. De voorzieningenrechter ziet hierin echter geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening, nu dit gebrek in de bezwaarschriftprocedure kan worden hersteld. Indien het tot een bodemprocedure komt zal deze tekortkoming op zich geen reden zijn voor het College om de last onder dwangsom niet in stand te laten.

6. In artikel 2.1 van de Wet Dieren is, voor zover hier van belang, in het eerste lid bepaald dat het verboden is om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. In het tweede lid zijn gedragingen opgenomen die in ieder geval tot de verboden gedragingen worden gerekend en in het derde lid is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur meer gedragingen kunnen worden aangewezen die in ieder geval worden gerekend tot de verboden gedragingen. In artikel 1.6 van het Besluit houders van dieren is bepaald dat de bewegingsvrijheid van een dier niet op zodanige wijze wordt beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.

7. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting acht de voorzieningenrechter voorshands voldoende aannemelijk dat in een aantal stallen op de melkveebedrijven van verzoekster sprake is van overbezetting. Beperkte bewegingsvrijheid en een tekort aan ligplaatsen kunnen de gezondheid en het welzijn van de runderen nadelig beïnvloeden, zoals ook de dierenarts in de veterinaire verklaring heeft gesteld. Het valt niet uit te sluiten dat grote aantallen dieren daardoor onnodig lijden. Dit levert een overtreding op van artikel 1.6, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. De omstandigheid dat de veestapel in het algemeen in een goede conditie verkeert geeft vooralsnog geen aanleiding om verweerders standpunt in twijfel te trekken. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat maatregelen, gericht op aanpassing van de bezetting van de stallen, geboden zijn. Een last onder dwangsom is daartoe in beginsel een passend middel.

8. Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoet de last van 15 januari 2015 niet aan dit voorschrift. In de last is immers niet vermeld hoeveel dieren verzoekster uit de stallen zal moeten verwijderen en elders zal moeten onderbrengen. De enkele verwijzing naar artikel 1.6 van het Besluit houders van dieren is onvoldoende nauwkeurig.

9. Ter zitting is duidelijk geworden dat verweerder zich op het standpunt stelt dat de stalbezetting zodanig zal moeten worden aangepast, dat voor elk van de volwassen runderen een ligbox beschikbaar is. Verweerder heeft in dat verband verwezen naar de “tabellen van overbezetting” die aan het slot van het toezichtrapport van 22 december 2014 zijn opgenomen. Om de noodzaak, althans de wenselijkheid van deze huisvestingsnorm te onderbouwen heeft verweerder verwezen naar een rapport van de Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA) van juni 2006. Dit rapport betreft een advies aan, destijds, de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit inzake het natuurlijk gedrag van melkvee en vleeskalveren, waarin onder meer wordt geadviseerd bij het mogelijk aanpassen van huisvestingssystemen te streven naar een stalsysteem waarin minimaal evenveel ligplaatsen zijn als aanwezige runderen.

10. Hoewel de door verweerder bepleite wijze van huisvesting van melkvee wellicht uit een oogpunt van dierenwelzijn de voorkeur verdient, kan er niet aan worden voorbijgegaan dat de norm “één ligbox per melkkoe” niet in de regelgeving is opgenomen. Dat betekent dat niet in strijd met de voorschriften wordt gehandeld wanneer buiten de ligboxen voldoende droge, schone en beschutte ligplaatsen beschikbaar zijn. Het is in dit verband niet zonder betekenis, dat ten aanzien van kalveren (dat wil zeggen runderen van ten hoogste zes maanden) wel bijzondere huisvestingsvoorschriften gelden – zoals de eis dat, indien kalveren in een stal met ligboxen worden gehouden, het aantal ligboxen ten minste gelijk is aan het aantal kalveren – maar ten aanzien van overige runderen niet. Op grond hiervan komt de voorzieningenrechter tot het voorlopig oordeel dat de door verweerder gehanteerde norm geen grondslag heeft in de geldende regelgeving.

Deze norm is dan ook (nog) niet in rechte afdwingbaar.

11. De voorzieningenrechter ziet in het vorenstaande aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat maatregel 2 zoals omschreven in het primaire besluit van 15 januari 2015 wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.

12. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 980,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).