Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 27 januari 2021.#De Ruiter vof tegen Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.#Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Steunregeling voor landbouwers – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Artikel 97, lid 1, en artikel 99, lid 1 – Rechtstreekse betalingen – Verlagingen en uitsluitingen in geval van niet-naleving van de randvoorwaarden – Vaststelling van het relevante jaar voor de berekening van het verlagingspercentage – Evenredige, doeltreffende en afschrikkende sancties – Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 – Artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a).#Zaak C-361/19.

ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)

27 januari 2021 (*)

„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Steunregeling voor landbouwers – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Artikel 97, lid 1, en artikel 99, lid 1 – Rechtstreekse betalingen – Verlagingen en uitsluitingen in geval van niet-naleving van de randvoorwaarden – Vaststelling van het relevante jaar voor de berekening van het verlagingspercentage – Evenredige, doeltreffende en afschrikkende sancties – Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 – Artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a)”

In zaak C‑361/19,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) bij beslissing van 23 april 2019, ingekomen bij het Hof op 3 mei 2019, in de procedure

De Ruiter vof

tegen

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

wijst

HET HOF (Vierde kamer),

samengesteld als volgt: M. Vilaras (rapporteur), kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Vierde kamer, N. Piçarra, D. Šváby en S. Rodin, rechters,

advocaat-generaal: H. Saugmandsgaard Øe,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman, C. Schillemans en J. Langer als gemachtigden,

– de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Nymann-Lindegren als gemachtigde, bijgestaan door P. Biering, advokat,

– de Duitse regering, vertegenwoordigd door D. Klebs en J. Möller als gemachtigden,

– de Zweedse regering, vertegenwoordigd door A. Falk, H. Eklinder, C. Meyer-Seitz en H. Shev als gemachtigden,

– het Europees Parlement, vertegenwoordigd door G. Mendola en R. van de Westelaken als gemachtigden,

– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door D. Kornilaki, S. Boelaert en F. Naert als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Haasbeek en A. Sauka als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 november 2020,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van artikel 99, lid 1, van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549) en artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 1306/2013 wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PB 2014, L 227, blz. 69).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen De Ruiter vof en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Nederland) (hierna: „Minister”) over de verlaging van de rechtstreekse betalingen voor het jaar 2016 wegens de niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden voor de in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) ontvangen steun, die in datzelfde jaar is geconstateerd maar met name betrekking had op gevallen van niet-naleving die hadden plaatsgevonden in 2015.

Toepasselijke bepalingen

Verordening nr. 1306/2013

3 Overweging 53 van verordening nr. 1306/2013 luidt als volgt:

„In verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad [van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1)], die later is vervangen door verordening (EG) nr. 73/2009 [van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16)], is het beginsel vastgelegd dat de volledige betaling aan begunstigden van sommige steunbedragen in het kader van het GLB gekoppeld moet zijn aan de naleving van voorschriften voor het grondbeheer, de landbouwproductie en de landbouwactiviteiten. Dit beginsel was later terug te vinden in verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad [van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2005, L 277, blz. 1)] en in verordening (EG) nr. 1234/2007 [van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (‚integrale-GMO-verordening’) (PB 2007, L 299, blz. 1)].

In het daaruit voortvloeiende systeem van randvoorwaarden moeten de lidstaten sancties opleggen in de vorm van de gehele of gedeeltelijke verlaging of uitsluiting van de steun die in het kader van het GLB is ontvangen.”

4 Overweging 57 van die verordening luidt:

„Het systeem van randvoorwaarden brengt voor zowel de begunstigden als de nationale overheden bepaalde administratieve lasten mee, aangezien gegevens moeten worden bijgehouden, controles moeten worden verricht en eventueel sancties moeten worden opgelegd. Deze sancties moeten doeltreffend, afschrikkend en evenredig zijn. Ze dienen andere sancties die in het recht van de Unie of in het nationale recht zijn opgenomen, onverlet te laten. Met het oog op de consistentie moeten de desbetreffende Uniebepalingen in één rechtsinstrument worden ondergebracht. [...]”

5 Artikel 91 van deze verordening, met als opschrift „Algemeen beginsel”, bepaalt in lid 1:

„Wanneer een in artikel 92 bedoelde begunstigde niet voldoet aan de in artikel 93 vastgelegde voorschriften inzake de randvoorwaarden, krijgt hij een administratieve sanctie opgelegd.”

6 Artikel 92 van dezelfde verordening, met als opschrift „Betrokken begunstigden”, bepaalt in de eerste alinea:

„Artikel 91 is van toepassing op begunstigden die rechtstreekse betalingen [...] ontvangen.”

7 Artikel 97 van verordening nr. 1306/2013, met als opschrift „Het opleggen van de administratieve sanctie ”, luidt als volgt:

„1. De in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie wordt opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden op enig moment in een bepaald kalenderjaar (‚betrokken kalenderjaar’) niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend.

[...]

2. Ingeval de grond in het betrokken kalenderjaar of in de betrokken jaren wordt overgedragen, is lid 1 ook van toepassing wanneer de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan wie of door wie de landbouwgrond is overgedragen. In afwijking van de eerste zin, indien de persoon aan wie het handelen of nalaten rechtstreeks kan worden toegeschreven, een steunaanvraag of een betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar of in de betrokken jaren heeft ingediend, wordt in afwijking hiervan de administratieve sanctie opgelegd op basis van de aan die persoon toegekende of toe te kennen totale bedragen van de in artikel 92 bedoelde betalingen.

Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‚overdracht’ verstaan enigerlei soort transactie op grond waarvan de cedent de beschikking over de landbouwgrond verliest.

3. Onverminderd lid 1, en behoudens de krachtens artikel 101 vast te stellen regels, kunnen de lidstaten besluiten om per begunstigde en per kalenderjaar geen administratieve sanctie op te leggen wanneer de sanctie niet meer dan 100 EUR bedraagt.

Indien een lidstaat besluit gebruik te maken van de in de eerste alinea geboden mogelijkheid, neemt de bevoegde autoriteit in het daaropvolgende jaar voor een steekproef van begunstigden de nodige maatregelen om na te gaan of de begunstigde de geconstateerde niet-naleving heeft gecorrigeerd. De constatering van de niet-naleving en de verplichting corrigerende actie te ondernemen, worden aan de begunstigde gemeld.

[...]”

8 Artikel 99 van die verordening, met als opschrift „Berekening van de administratieve sanctie”, bepaalt:

„1. De in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie wordt opgelegd in de vorm van een verlaging of uitsluiting van het totale bedrag van de in artikel 92 bedoelde betalingen die aan de desbetreffende begunstigde zijn toegekend of moeten worden toegekend voor steunaanvragen die hij in het kalenderjaar van de constatering van de niet-naleving heeft ingediend of zal indienen.

[...]”

Uitvoeringsverordening nr. 809/2014

9 Artikel 73 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, met als opschrift „Algemene beginselen”, bepaalt in lid 4, eerste alinea, onder a):

„De administratieve sanctie wordt toegepast op het totale bedrag van de in artikel 92 van [verordening nr. 1306/2013] bedoelde betalingen die aan deze begunstigde zijn toegekend of moeten worden toegekend:

a) voor steunaanvragen of betalingsaanvragen die hij in het jaar van de constatering van de niet-naleving heeft ingediend of zal indienen [...]”.

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

10 Na een controle op 3 maart 2016 door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit heeft de Minister verzoekster in het hoofdgeding op 12 januari 2017 in kennis gesteld van zijn voornemen om haar rechtstreekse betalingen voor het jaar 2016 wegens niet-naleving van de randvoorwaarden met 5 % te verlagen wegens twee gevallen van niet-naleving op het gebied van de gezondheid die hadden plaatsgevonden in 2015 en een geval van niet-naleving op het gebied van het dierenwelzijn dat had plaatsgevonden in 2016.

11 Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland), waarbij verzoekster in het hoofdgeding beroep heeft ingesteld, merkt op dat het jaar waarin de eerste twee gevallen van niet-naleving van de randvoorwaarden hebben plaatsgevonden, te weten 2015, verschilt van het jaar waarin het derde geval van niet-naleving heeft plaatsgevonden en waarin de eerste twee gevallen zijn geconstateerd, te weten 2016.

12 De verwijzende rechter wijst erop dat de Minister de verlaging wegens niet-naleving van de randvoorwaarden heeft toegepast op het jaar waarin de gevallen van niet-naleving zijn geconstateerd, overeenkomstig artikel 99, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 – waarvan hij de tekst zowel in het Nederlands als in het Engels en het Frans duidelijk vindt.

13 Deze rechter twijfelt echter aan de geldigheid van deze twee bepalingen, gelet op het arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597, punten 34‑59), dat betrekking had op de teksten die aan de in casu toepasselijke verordeningen voorafgingen, waarbij hij opmerkt dat de taalversies van deze verordeningen verschillen van die van die eerdere teksten.

14 Bij lezing van dat arrest vraagt de verwijzende rechter zich af of de Uniewetgever, door in verordening nr. 1306/2013 en in uitvoeringsverordening nr. 809/2014 het jaar van constatering van de niet-naleving in aanmerking te nemen voor de berekening van de verlaging van de rechtstreekse betalingen, geen keuze heeft gemaakt die in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling, het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.

15 De verwijzende rechter merkt namelijk op dat het Hof in het genoemde arrest heeft geoordeeld dat wanneer voor de berekening van de verlaging van de rechtstreekse betalingen wordt uitgegaan van het jaar waarin de niet-naleving van de randvoorwaarden is geconstateerd, ten eerste een risico bestaat dat het bedrag van de betalingen waarop de verlaging wordt toegepast aanzienlijk hoger is dan dat van de betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving van de randvoorwaarden heeft plaatsgevonden of, omgekeerd, dat de toegepaste verlaging aanzienlijk minder hoog uitvalt wanneer het bedrag van de rechtstreekse betalingen is afgenomen tussen het jaar van de niet-naleving en het jaar van de constatering ervan, ten tweede het verband tussen de gedraging van de landbouwer en de daaruit voortvloeiende verlaging of intrekking niet kan worden gewaarborgd, en ten derde het voor de landbouwer moeilijk wordt om de door hem te dragen financiële gevolgen te voorzien.

16 De verwijzende rechter acht een prejudiciële beslissing van het Hof dus noodzakelijk om vast te stellen of artikel 99, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 geldig zijn.

17 Hij wenst dan ook te vernemen of er in het Unierecht een grondslag bestaat om de rechtstreekse betalingen voor het jaar 2016 te verlagen omdat de randvoorwaarden niet zijn nageleefd in 2015. Hij merkt op dat het ontbreken van een dergelijke grondslag afbreuk zou doen aan het doel van verordening nr. 1306/2013 inzake de naleving van de randvoorwaarden, zoals vermeld in de overwegingen 53 en 54 van die verordening.

18 In die omstandigheden heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Zijn artikel 99, [lid 1], van [verordening nr. 1306/2013] en artikel 73, lid 4, [eerste alinea], onder a), van [uitvoeringsverordening nr. 809/2014] geldig, voor zover daarin het jaar van constatering beslissend is voor de bepaling van het jaar waarover de randvoorwaardenkorting wordt berekend in de situatie dat het jaar van niet-naleving van de randvoorwaarden niet hetzelfde is als het jaar van constatering ervan?”

Procedure bij het Hof

19 Wegens de risico’s die zijn verbonden aan de coronaviruspandemie is de op 11 maart 2020 geplande terechtzitting afgelast.

20 Bijgevolg zijn de vragen waarop de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden was verzocht ter terechtzitting te antwoorden, bij beslissing van 24 april 2020 schriftelijk gesteld.

21 De Deense, de Duitse, de Nederlandse en de Zweedse regering alsmede het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie hebben de schriftelijke vragen van het Hof beantwoord.

Beantwoording van de prejudiciële vraag

22 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof tot taak heeft de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan oplossen, en met het oog hierop de voorgelegde vragen moet herformuleren of moet nagaan of een vraag over de geldigheid van een bepaling van Unierecht op een juiste uitlegging van de betrokken tekst berust (arrest van 17 juli 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, punten 22 en 23).

23 Om dat nuttig antwoord te geven kan het Hof bovendien bepalingen van het Unierecht in aanmerking nemen waarnaar in de vraag van de verwijzende rechter niet wordt verwezen (arrest van 14 mei 2020, T-Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

24 In dit verband kan artikel 99, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, over de geldigheid waarvan aan het Hof een vraag is gesteld, niet worden onderzocht zonder dat wordt gekeken naar de context ervan en, meer in het bijzonder, naar artikel 97, lid 1, eerste alinea, van deze verordening, volgens welke bepaling de administratieve sanctie van artikel 91 van die verordening wordt opgelegd wanneer de voorschriften inzake de randvoorwaarden op enig moment in een bepaald kalenderjaar, het betrokken kalenderjaar genoemd, niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend.

25 Artikel 99, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 bepaalt op zijn beurt dat de in artikel 91 van die verordening bedoelde administratieve sanctie wordt opgelegd in de vorm van een verlaging of uitsluiting van het totale bedrag van de in artikel 92 van die verordening bedoelde betalingen die aan de desbetreffende begunstigde zijn toegekend of moeten worden toegekend voor steunaanvragen die hij in het kalenderjaar van de constatering van de niet-naleving heeft ingediend of zal indienen.

26 Uit artikel 97, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 99, lid 1, eerste alinea, daarvan, blijkt dus – in tegenstelling tot de premisse waarop de verwijzende rechter zich baseert om het Hof een vraag te stellen over de geldigheid van de tweede bepaling en van artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 – niet duidelijk dat de verlaging van de rechtstreekse betalingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moet worden berekend op basis van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het jaar waarin die niet-naleving is geconstateerd.

27 Hieruit volgt dat de prejudiciële vraag moet worden geherformuleerd om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen geven dat op een juiste uitlegging van de door hem vermelde bepalingen berust.

28 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter dus in essentie te vernemen of artikel 97, lid 1, eerste alinea, en artikel 99, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 aldus moeten worden uitgelegd dat de verlagingen van de rechtstreekse betalingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het jaar waarin een dergelijke niet-naleving is geconstateerd, dan wel op basis van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het jaar waarin een dergelijke niet-naleving heeft plaatsgevonden, alsook of, indien het Hof de eerste uitlegging volgt, de twee laatstgenoemde bepalingen geldig zijn.

29 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat het Hof in het arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597), uitlegging heeft gegeven aan met name de bepalingen van verordening nr. 73/2009 en verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening nr. 1234/2007 wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65) die aan artikel 97, lid 1, eerste alinea, en artikel 99, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 alsook aan artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 voorafgingen.

30 Die uitlegging was noodzakelijk om te bepalen of de verlaging van de rechtstreekse betalingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moest worden toegepast op de betalingen die werden of moesten worden toegekend voor het jaar waarin die niet-naleving had plaatsgevonden dan wel op de betalingen die werden of moesten worden toegekend voor het jaar waarin die niet-naleving werd geconstateerd.

31 In dit verband heeft het Hof ten eerste geoordeeld dat verordening nr. 73/2009 landbouwers de verplichting oplegde om gedurende elk exploitatiejaar de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie – die de randvoorwaarden vormen – te eerbiedigen (arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 42).

32 Volgens het Hof had de naleving van deze regels alleen zin als de sanctie op niet-inachtneming ervan, zij het als gevolg van een nalaten dan wel van een opzettelijk handelen, bestond in een verlaging of intrekking van de verleende of te verlenen rechtstreekse betalingen voor het kalenderjaar van deze niet-inachtneming, aangezien alleen bij een dergelijke overeenstemming het verband tussen het gedrag van de landbouwer en de daaruit voortvloeiende sanctie behouden kon worden (arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 43).

33 Ten tweede heeft het Hof zich voor de uitlegging van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 73/2009 – waarin werd bepaald dat wanneer de randvoorwaarden op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar, het betrokken kalenderjaar genoemd, niet werden nageleefd en deze niet-naleving het gevolg was van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kon worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar had ingediend het totaalbedrag van zijn rechtstreekse betalingen werd verlaagd –, niet willen baseren op de bewoordingen van artikel 70, lid 8, onder a), van verordening nr. 1122/2009 omdat een toepassingsverordening die krachtens een machtiging in de basisverordening is vastgesteld niet kan afwijken van de bepalingen van de basisverordening waarvan zij is afgeleid (zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punten 45, 56 en 57).

34 Het Hof heeft gepreciseerd dat laatstgenoemde bepaling in feite voorzag in de wijze waarop een verlaging van de rechtstreekse betalingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden diende te worden verrekend, en niet in de regels voor de berekening van een dergelijke verlaging (arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punten 46 en 58).

35 Ten derde heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijke uitlegging van het aan hem voorgelegde rechtskader steun vond in de beginselen van gelijke behandeling, evenredigheid en rechtszekerheid (arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 47).

36 Wat het eerste van deze beginselen betreft, heeft het Hof geoordeeld dat door als grondslag voor de berekening van de verlaging van de rechtstreekse betalingen de betalingen te nemen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het jaar waarin de niet-naleving van de randvoorwaarden heeft plaatsgevonden, het risico kan worden vermeden dat het bedrag van de betalingen waarop de verlaging wordt toegepast aanzienlijk hoger is dan in het jaar waarin de niet-naleving van de randvoorwaarden heeft plaatsgevonden of, omgekeerd, dat de toegepaste verlaging aanzienlijk minder hoog uitvalt in het geval dat het bedrag van de rechtstreekse betalingen is afgenomen tussen het jaar van de niet-naleving en het jaar van de constatering ervan, waardoor de gelijke behandeling van landbouwers kan worden gewaarborgd (zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 48).

37 Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, heeft het Hof geoordeeld dat de eerbiediging van dit beginsel altijd gewaarborgd wordt wanneer de verlaging of de intrekking van de rechtstreekse betalingen wordt berekend op basis van het bedrag van de rechtstreekse betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het kalenderjaar waarin de niet-naleving van de randvoorwaarden heeft plaatsgevonden, aangezien het verband tussen de gedraging van de landbouwer en de daaruit voortvloeiende verlaging of intrekking dan behouden blijft, zodat de aldus berekende verlaging of intrekking passend is voor de verwezenlijking van het doel van de Unieregeling ter zake, namelijk de bestraffing van gevallen van niet-naleving van de randvoorwaarden, en niet buiten de grenzen treedt van wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van die doelstelling (zie arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 51).

38 Wat ten slotte het rechtszekerheidsbeginsel betreft, heeft het Hof benadrukt dat er, wanneer de verlaging of de intrekking van de rechtstreekse betalingen wordt berekend op basis van het bedrag van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het kalenderjaar waarin de niet-naleving van de randvoorwaarden heeft plaatsgevonden, geen risico bestaat dat de financiële gevolgen voor de betrokken landbouwer moeilijk te voorzien zijn, aangezien een eventuele wijziging in de feitelijke omstandigheden in het licht waarvan die betalingen zijn toegekend na het plaatsvinden van deze niet-naleving niet van invloed is op de te dragen financiële gevolgen (zie arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 53).

39 In de tweede plaats volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt (arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40 Wat ten eerste hun respectieve bewoordingen betreft, wordt zowel in artikel 97, lid 1, eerste alinea, als in artikel 99, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 de term „toegepast”, of in bepaalde taalversies, de term „opgelegd” gebruikt voor de administratieve sanctie van artikel 91 van deze verordening. Zoals de advocaat-generaal in punt 61 van zijn conclusie heeft opgemerkt, gaat het hier om termen met een ruime betekenis, die zowel het „berekenen” als het „verrekenen” van de sanctie kunnen betekenen, volgens het door het Hof gemaakte onderscheid in het arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 46).

41 Opgemerkt moet worden dat artikel 97, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 als ontstaansfeit voor de verlaging of uitsluiting van de rechtstreekse betalingen verwijst naar het feit dat de voorschriften betreffende de randvoorwaarden op enig moment in een bepaald kalenderjaar, het betrokken kalenderjaar genoemd, niet worden nageleefd, en dat het dus is geformuleerd in bewoordingen die zeer vergelijkbaar zijn met die van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 73/2009. Laatstgenoemde bepaling is aldus uitgelegd dat de verlagingen van de rechtstreekse betalingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moesten worden berekend op basis van de verleende of te verlenen betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving had plaatsgevonden (arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punten 54‑56).

42 Zoals de advocaat-generaal in de punten 62 en 63 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt bovendien uit de concordantietabel in bijlage XI bij verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening nr. 73/2009 (PB 2013, L 347, blz. 608) dat artikel 97 van verordening nr. 1306/2013 in de plaats is gekomen van artikel 23 van verordening nr. 73/2009.

43 Verder moet worden opgemerkt dat uit deze concordantietabel ook blijkt dat artikel 99 van verordening nr. 1306/2013 in de plaats is gekomen van artikel 24 van verordening nr. 73/2009, dat als opschrift „Uitvoeringsbepalingen met betrekking tot verlagingen of uitsluitingen van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden” had en met name voorzag in omstandigheden die van invloed konden zijn op het toe te passen verlagingspercentage.

44 Geen van de bepalingen van artikel 24 van verordening nr. 73/2009 is echter terug te vinden in de bewoordingen van artikel 99, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, dat op vergelijkbare wijze is geformuleerd als artikel 70, lid 8, onder a), van verordening nr. 1122/2009, die was vastgesteld ter uitvoering van verordening nr. 73/2009. In deze laatste bepaling was te lezen dat „het verlagingspercentage [werd] toegepast op het totale bedrag van [...] de som van de rechtstreekse betalingen die [was] toegekend of [moest] worden toegekend aan de betrokken landbouwer op grond van steunaanvragen die hij [had] ingediend of nog [zou] indienen in de loop van het kalenderjaar van de bevinding”.

45 Het Hof heeft met betrekking tot deze bepaling gepreciseerd dat deze in feite voorzag in de wijze waarop een verlaging van de rechtstreekse betalingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden diende te worden verrekend, en niet in de regels voor de berekening van een dergelijke verlaging (zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punten 46 en 58).

46 De omstandigheid dat artikel 99 van verordening nr. 1306/2013 het opschrift „Berekening van de administratieve sanctie” draagt, kan hierop geen invloed hebben, aangezien lid 1, eerste alinea, van dat artikel in werkelijkheid betrekking heeft op de wijze waarop een verlaging van de rechtstreekse betalingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden wordt verrekend, terwijl andere bepalingen van dat artikel 99 betrekking hebben op bepaalde wijzen waarop een dergelijke sanctie wordt berekend, zoals met name de vaststelling van maximumverlagingspercentages wanneer de niet-naleving te wijten is aan de in artikel 99, lid 2, eerste alinea, genoemde nalatigheid of herhaling.

47 Uit de bewoordingen van artikel 97, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 99, lid 1, eerste alinea, van deze verordening blijkt dus dat de eerstgenoemde bepaling betrekking heeft op de berekening van de in artikel 91 van deze verordening bedoelde administratieve sanctie, en dat de tweede bepaling betrekking heeft op de verrekening van deze sanctie.

48 Ten tweede bevestigt de context van artikel 97, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 dat deze bepaling betrekking heeft op de berekening van de verlagingen van de rechtstreekse betalingen.

49 Zo hebben meerdere bepalingen van artikel 97 van verordening nr. 1306/2013 betrekking op het jaar waarin de niet-naleving van de randvoorwaarden heeft plaatsgevonden. Artikel 97, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, van deze verordening bepaalt dat indien de persoon aan wie het handelen of nalaten rechtstreeks kan worden toegeschreven, een steunaanvraag of een betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar of in de betrokken jaren heeft ingediend, de administratieve sanctie wordt opgelegd op basis van de aan die persoon toegekende of toe te kennen totale bedragen van de in artikel 92 van die verordening bedoelde betalingen, waarmee wordt herinnerd aan het verband tussen het jaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden en de betalingen op basis waarvan de administratieve sanctie wordt berekend, te weten de betalingen die overeenkomen met de voor datzelfde jaar ingediende steunaanvragen. Voorts bepaalt artikel 97, lid 3, eerste alinea, van deze verordening dat de lidstaten kunnen besluiten om per begunstigde en per kalenderjaar geen administratieve sanctie op te leggen wanneer de sanctie niet meer dan 100 EUR bedraagt, waarmee de regel wordt benadrukt dat de administratieve sanctie wordt berekend op basis van de rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden.

50 Ten derde heeft verordening nr. 1306/2013 tot doel een verband te leggen tussen de rechtstreekse betalingen en de naleving van de randvoorwaarden, door – zoals in overweging 53 van die verordening wordt opgemerkt – in geval van niet-naleving een verlaging of uitsluiting van deze steun of een deel daarvan op te leggen. Het bestaan van een dergelijk verband in de vroegere regeling heeft het Hof tot de conclusie gebracht dat de naleving van die regels alleen zin had als de sanctie op niet-inachtneming ervan bestond in een verlaging of intrekking van de verleende of te verlenen rechtstreekse betalingen voor het kalenderjaar van deze niet-inachtneming (arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 43).

51 Een dergelijke overweging moet ook prevaleren bij de uitlegging van artikel 97, lid 1, eerste alinea, en artikel 99, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, teneinde niet alleen het verband tussen de rechtstreekse betalingen en de randvoorwaarden zo goed mogelijk te waarborgen, maar ook de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling, het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punten 47‑52).

52 Het is juist dat in overweging 57 van verordening nr. 1306/2013 staat te lezen dat de sancties die wegens niet-naleving van de randvoorwaarden worden opgelegd, doeltreffend en afschrikkend moeten zijn. Een dergelijk vereiste past echter volledig in een stelsel van sancties als dat waarin deze verordening voorziet. Enerzijds gebeurt de berekening van de sanctie overeenkomstig artikel 97, lid 1, eerste alinea, van deze verordening op basis van de rechtstreekse betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het jaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden, waardoor het verband tussen de gedraging van de landbouwer en de sanctie, en derhalve ook de evenredigheid van de sanctie – welk beginsel eveneens wordt vermeld in overweging 57 –, worden gewaarborgd. Anderzijds vindt de verrekening van de sanctie overeenkomstig artikel 99, lid 1, eerste alinea, van dezelfde verordening plaats op basis van de rechtstreekse betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het jaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, waardoor de doeltreffendheid en de afschrikkende werking van de sanctie verzekerd zijn, aangezien die sanctie wordt toegepast op de betalingen die voor dat jaar aan de landbouwer verschuldigd zijn, zonder dat er naast de betalingsprocedure nog een afzonderlijke procedure moet worden gevoerd.

53 Ten vierde dient erop te worden gewezen, zoals de advocaat-generaal in de punten 79 tot en met 84 van zijn conclusie heeft benadrukt, dat niets in de totstandkomingsgeschiedenis die tot de vaststelling van verordening nr. 1306/2013 heeft geleid, de conclusie wettigt dat de Uniewetgever de regel heeft willen vaststellen dat de verlagingen van de rechtstreekse betalingen in geval van niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het jaar waarin deze gevallen van niet-naleving zijn geconstateerd.

54 Om te beginnen wordt in geen van de overwegingen van verordening nr. 1306/2013 melding gemaakt van een dergelijke intentie. Overweging 57 van die verordening vermeldt integendeel dat de verordening „[m]et het oog op de consistentie [...] de desbetreffende Uniebepalingen in één rechtsinstrument [onderbrengt]” zodat deze verordening zich ertoe beperkt, bij gebreke van enige aanwijzing in tegengestelde zin, het uit de eerdere regeling voortvloeiende stelsel van sancties voor niet-naleving van de randvoorwaarden ongewijzigd over te nemen.

55 Vervolgens blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 1306/2013, anders dan de Commissie betoogt, niet dat de Uniewetgever de bedoeling had om een regel vast te stellen volgens welke de verlagingen van rechtstreekse betalingen in geval van niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van de toegekende of toe te kennen betalingen voor het jaar waarin die gevallen van niet-naleving zijn geconstateerd. Er is immers geen enkele reden om aan te nemen dat de op voorstel van de Commissie aangebrachte wijziging in de tekst van artikel 99, lid 1, eerste alinea, van de ontwerpverordening die verordening nr. 1306/2013 is geworden, tot doel had de regel voor de berekening van deze verlagingen zoals die voortvloeide uit verordening nr. 73/2009 en verordening nr. 1122/2009 te wijzigen.

56 Ten slotte vermelden de aan het Hof overgelegde interne documenten van de Commissie weliswaar als motivering voor deze wijziging de keuze om voor de berekening van de verlagingen het jaar in aanmerking te nemen waarin de gevallen van niet-naleving zijn geconstateerd, wegens de moeilijkheid om vast te stellen in welk jaar deze gevallen hebben plaatsgevonden, maar maakt – zoals het Parlement en de Raad benadrukken – geen enkele passage van de gepubliceerde voorbereidende werkzaamheden melding van een dergelijke motivering.

57 In de derde plaats kan het betoog van met name de Nederlandse en de Duitse regering dat praktische moeilijkheden nopen tot de vaststelling van een eenvoudig voorschrift voor de berekening van verlagingen van de rechtstreekse betalingen, namelijk de regel die is gebaseerd op het jaar waarin de gevallen van niet-naleving van de randvoorwaarden zijn geconstateerd, niet slagen.

58 Ten eerste kan een lidstaat geen praktische moeilijkheden inroepen om een uitlegging van de bepalingen van een sanctiestelsel voor de niet-naleving van de randvoorwaarden te rechtvaardigen die ingaat tegen de tekst zelf van die bepalingen (zie naar analogie arresten van 21 februari 1991, Duitsland/Commissie, C‑28/89, EU:C:1991:67, punt 18, en 14 april 2005, Spanje/Commissie, C‑468/02, niet gepubliceerd, EU:C:2005:221, punt 44).

59 Ten tweede blijkt uit het onderzoek van zowel de overwegingen van verordening nr. 1306/2013 als de totstandkomingsgeschiedenis ervan dat de Uniewetgever, zoals reeds is opgemerkt in punt 56 van het onderhavige arrest, geen rekening heeft gehouden met dergelijke moeilijkheden alvorens dat sanctiestelsel, en met name artikel 97, lid 1, eerste alinea, en artikel 99, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, vast te stellen.

60 Wat de uitlegging van artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 betreft, moet worden vastgesteld dat de bewoordingen van deze bepaling in wezen identiek zijn aan die van artikel 99, lid 1, van verordening nr. 1306/2013, waarvoor uitvoeringsverordening nr. 809/2014 de uitvoeringsbepalingen vaststelt. In die omstandigheden zijn de overwegingen in de punten 24 tot en met 59 van het onderhavige arrest met betrekking tot artikel 99, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 eveneens relevant voor de uitlegging van artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014.

61 Gelet op het voorgaande dient op de vraag te worden geantwoord dat artikel 97, lid 1, eerste alinea, en artikel 99, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 alsook artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 aldus moeten worden uitgelegd dat de verlagingen van de rechtstreekse betalingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het jaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden.

Kosten

62 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 97, lid 1, eerste alinea, en artikel 99, lid 1, eerste alinea, van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad alsook artikel 73, lid 4, eerste alinea, onder a), van uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 1306/2013 wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden moeten aldus worden uitgelegd dat de verlagingen van de rechtstreekse betalingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het jaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden.

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 27 januari 2021.

* Procestaal: Nederlands.