Arrest van het Hof (Derde kamer) van 3 oktober 2019

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44, met rectificatie in PB 2006, L 169, blz. 60).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen X en de Belgische Staat over onder meer de afwijzing van een aanvraag van een machtiging tot vestiging en van toekenning van de status van langdurig ingezetene.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

16 Op 26 juli 2007 heeft X, die verklaart de Kameroense nationaliteit te hebben, bij de Belgische ambassade in Yaoundé, Kameroen, een aanvraag voor een studentenvisum ingediend. Dat visum is hem toegekend en tot 15 januari 2016 is zijn verblijfsrecht in België jaarlijks verlengd. Op 19 januari 2016 is op aanvraag van X een verblijfsmachtiging toegekend op grond dat hij in het bezit was van een arbeidskaart. Deze machtiging was geldig tot 14 januari 2017.

17 Op 27 december 2016 heeft X om toekenning van de status van langdurig ingezetene verzocht. Ter onderbouwing van zijn aanvraag en als bewijs dat hij over stabiele, regelmatige en toereikende bestaansmiddelen beschikte, heeft hij onder meer arbeidscontracten, een aanslagbiljet en loonstroken op naam van zijn broer overgelegd. Daarnaast heeft X een door zijn broer ondertekend document overgelegd waarin deze zich ertoe verbond ervoor te zorgen „dat de betrokkene ‚voor zichzelf en voor zijn gezinsleden die te zijnen laste zijn, beschikt over stabiele, regelmatige en toereikende bestaansmiddelen om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden om te voorkomen dat zij ten laste vallen van de overheden’ in de zin van artikel 15bis van de [vreemdelingenwet]”.

18 Bij beslissing van 5 april 2017 heeft de gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie en Administratieve Vereenvoudiging (België) (hierna: „gemachtigde”) deze aanvraag afgewezen. Met betrekking tot de stabiele, regelmatige en toereikende bestaansmiddelen in de zin van artikel 15bis van de vreemdelingenwet was de beslissing als volgt verwoord:

„Betrokkene is niet in het bezit van eigen inkomsten. Hij blijkt niet meer actief in loondienst sinds 31.05.2016 en bezit geen inkomsten op dit ogenblik. Hij legt de inkomsten van zijn broer voor. Betrokkene dient aan te tonen voor zichzelf over voldoende bestaansmiddelen te beschikken om niet ten laste te komen van de Belgische Staat.”

19 X heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (België), met het betoog dat deze beslissing berustte op een onjuiste uitlegging van het inkomstenvereiste van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/109, welke bepaling is omgezet bij artikel 15bis van de vreemdelingenwet, op grond dat deze bepalingen niet verlangen dat uitsluitend de eigen inkomsten van de aanvrager in aanmerking worden genomen.

20 X benadrukt dat de uitdrukking „beschikken over voldoende inkomsten” in de zin van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/109 op dezelfde manier moet worden uitgelegd als de overeenkomstige uitdrukkingen in de richtlijnen 2003/86 en 2004/38. Richtlijn 2003/109 strekt ertoe de juridische status van houders van een vergunning voor langdurig verblijf meer in overeenstemming te brengen met die van burgers van de Unie. Daaruit volgt onder meer dat de rechtspraak over richtlijn 2004/38 en de relevante rechtspraak van vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn, waaruit naar voren komt dat deze richtlijn niet het minste vereiste stelt met betrekking tot de herkomst van deze middelen, naar analogie moeten worden toegepast.

21 De gemachtigde stelt daarentegen dat het enkele feit dat X ten laste is genomen door zijn broer nog niet betekent dat hij beschikt over een regelmatig en stabiel inkomen. Volgens hem kunnen de inkomsten in het kader van een procedure voor gezinshereniging niet op dezelfde manier worden beoordeeld als in het kader van een procedure voor de verkrijging van de status van langdurig ingezetene. In het geval van gezinshereniging van een burger van de Unie kunnen voorts enkel de inkomsten van de gezinshereniger in aanmerking worden genomen.

22 Gelet op die opmerkingen vraagt de verwijzende rechter zich met name af of artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 aldus moet worden uitgelegd dat met de in deze bepaling genoemde „inkomsten” uitsluitend „eigen inkomsten” van de aanvrager worden bedoeld of dat dit begrip ook andere soorten inkomsten omvat.

23 Tegen deze achtergrond heeft de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

• Dient artikel 5, [lid] 1, onder a), van [richtlijn 2003/109], dat (onder meer) bepaalt dat onderdanen van derde landen voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene moeten bewijzen dat zij voor zichzelf en de gezinsleden te hunnen laste ‚beschikken’ over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en hun gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat, zo te worden geïnterpreteerd dat hiermee enkel ‚eigen inkomsten’ van de derdelander worden beoogd?

• Of volstaat het hierbij dat die inkomsten de onderdaan van een derde land ter beschikking staan, zonder dat enige vereiste wordt gesteld met betrekking tot de herkomst van die inkomsten, zodat deze dus ook aan de derdelander kunnen worden ter beschikking gesteld door een familielid of door een andere derde?

• Zo op de laatste vraag positief wordt geantwoord, volstaat in dat geval een door een derde aangegane verbintenis tot tenlasteneming waarin deze derde zich ertoe verbindt ervoor te zorgen dat de aanvrager van de status van langdurig ingezetene ‚voor zichzelf en voor zijn gezinsleden die te zijnen laste zijn, beschikt over stabiele, regelmatige en toereikende bestaansmiddelen om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden om te voorkomen dat zij ten laste vallen van de overheden’ om aan te tonen dat de aanvrager kan beschikken over inkomsten in de zin van artikel 5, [lid] 1, onder a), van [richtlijn 2003/109]?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

24 Met zijn vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip inkomsten, dat in deze bepaling wordt gebruikt, uitsluitend betrekking heeft op de eigen inkomsten van de aanvrager van de status van langdurig ingezetene, dan wel of dit begrip ook de middelen omvat die de aanvrager door een derde ter beschikking worden gesteld en, in voorkomend geval, of een door deze derde ondertekende verbintenis tot tenlasteneming volstaat om aan te tonen dat de aanvrager over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten in de zin van deze bepaling beschikt.

25 Krachtens artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 verlangen de lidstaten van onderdanen van derde landen het bewijs dat zij voor zichzelf en de gezinsleden te hunnen laste beschikken over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en hun gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat. De lidstaten beoordelen deze inkomsten afgaande op de aard en de regelmaat ervan, waarbij zij rekening mogen houden met het niveau van het minimumloon en minimumpensioen voordat het verzoek om toekenning van de status van langdurig ingezetene werd ingediend.

26 Aangezien artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 niet verwijst naar het nationale recht van de lidstaten, moet het daarin gebruikte begrip inkomsten worden opgevat als een autonoom begrip van Unierecht en op het Uniegrondgebied uniform worden uitgelegd, los van de kwalificaties die de lidstaten eraan hebben gegeven en rekening houdend met de bewoordingen van de betrokken bepaling alsmede met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt en met de context ervan (zie in die zin arrest van 9 november 2017, Maio Marques da Rosa, C‑306/16, EU:C:2017:844, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27 Wat, ten eerste, de bewoordingen van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 betreft, moet erop worden gewezen dat in de Spaanse, de Engelse, de Franse en de Italiaanse taalversie van deze bepaling een term wordt gebruikt die overeenstemt met het begrip middelen. Dit begrip kan, overeenkomstig de gebruikelijke betekenis ervan, duiden op alle financiële middelen waarover de aanvrager van de status van langdurig ingezetene kan beschikken, ongeacht de herkomst ervan. In de Nederlandse en de Duitse taalversie van deze bepaling worden daarentegen termen gebruikt die overeenstemmen met het begrip inkomsten, dat restrictiever is en ziet op persoonlijke middelen, met name de middelen die voortvloeien uit de economische activiteit van de aanvrager van de status van langdurig ingezetene, hetgeen er eerder op lijkt te duiden dat middelen van een derde, zoals een lid van zijn familie, hiervan uitgesloten zijn.

28 Gelet op deze ambiguïteit kan louter op basis van de bewoordingen van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 niet worden bepaald wat de aard of de herkomst van de daarin genoemde inkomsten moet zijn.

29 Ten tweede is het hoofddoel van richtlijn 2003/109 de integratie van onderdanen van derde landen die duurzaam in de lidstaten zijn gevestigd. Zoals ook blijkt uit overweging 2 van deze richtlijn heeft zij tot doel om, door toekenning van de status van langdurig ingezetene aan die onderdanen van derde landen, hun juridische status meer in overeenstemming te brengen met die van de onderdanen van de lidstaten (zie in die zin arrest van 18 oktober 2012, Singh, C‑502/10, EU:C:2012:636, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30 Volgens vaste rechtspraak, en zoals tevens blijkt uit overweging 6 van richtlijn 2003/109, volgt bovenal uit een legale en ononderbroken verblijfsduur van vijf jaar dat de betrokkene sterke banden met het land heeft gekregen en zich daar dus duurzaam heeft gevestigd (zie in die zin arrest van 17 juli 2014, Tahir, C‑469/13, EU:C:2014:2094, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Vanuit dat oogpunt lijkt de herkomst van de middelen waarover een aanvrager van de status van langdurig ingezetene moet beschikken geen beslissend criterium.

31 Met betrekking tot, ten derde, de context van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109, moet worden opgemerkt dat het vereiste om te beschikken over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten een van de materiële vereisten voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene vormt. Gelet op het door richtlijn 2003/109 nagestreefde doel en het daarbij ingevoerde stelsel hebben onderdanen van derde landen die voldoen aan de voorwaarden van richtlijn 2003/109 en de bij die richtlijn vastgestelde procedures in acht nemen, recht op de status van langdurig ingezetene en genieten zij de andere rechten die uit die status voortvloeien (zie in die zin arrest van 26 april 2012, Commissie/Nederland, C‑508/10, EU:C:2012:243, punt 68 ). Zoals ook de advocaat-generaal in punt 46 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, biedt artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 in beginsel geen ruimte om aanvullende voorwaarden te stellen aan de herkomst van de in deze bepaling genoemde inkomsten.

32 Gelet op de ruimere context van deze bepaling moet voorts worden opgemerkt dat een vergelijkbaar vereiste om te beschikken over „bestaansmiddelen” ook voorkomt in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38. Volgens die bepalingen heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven, met name indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland.

33 Het Hof heeft beslist dat een uitlegging van de voorwaarde inzake toereikende bestaansmiddelen in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 in die zin dat de betrokkene zelf over die bestaansmiddelen dient te beschikken, zonder dat hij zich dienaangaande kan beroepen op de bestaansmiddelen van een familielid dat hem vergezelt, aan die voorwaarde zoals zij in richtlijn 2004/38 is geformuleerd een vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen zou toevoegen, hetgeen een onevenredige inmenging zou vormen in de uitoefening van het door artikel 21 VWEU gewaarborgde fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf, aangezien deze inmenging niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het door artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 beoogde doel, te weten de bescherming van de overheidsfinanciën van de lidstaten (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, Singh e.a., C‑218/14, EU:C:2015:476, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34 Het begrip inkomsten in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 kan, analoog aan het begrip bestaansmiddelen in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, aldus worden uitgelegd dat niet is uitgesloten dat de betrokkene gebruik kan maken van middelen die ter beschikking worden gesteld door een derde die tot zijn familie behoort.

35 Gelet op het gegeven dat de verkrijging van de status van langdurig ingezetene definitief is en rekening houdend met de doelstelling van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109, namelijk de instandhouding van het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat, hebben de voorwaarden inzake de „inkomsten” in de zin van die richtlijn niettemin een andere strekking dan de voorwaarde in richtlijn 2004/38.

36 Uit artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 volgt namelijk dat de lidstaten deze inkomsten beoordelen afgaande op de aard en de regelmaat ervan, waarbij zij rekening mogen houden met het niveau van het minimumloon en minimumpensioen voordat het verzoek om toekenning van de status van langdurig ingezetene werd ingediend. Bovendien verlangt artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109, anders dan artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, dat de daarin bedoelde middelen niet alleen „voldoende” zijn, maar ook „vast” en „regelmatig”.

37 Daarnaast moet in verband met de context van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 worden opgemerkt dat ook in artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 een vereiste voorkomt om te beschikken over „stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan” om zich te onderhouden. Het Hof heeft al geoordeeld dat uit de tekst van deze bepaling, en in het bijzonder uit het gebruik van de termen „stabiel” en „regelmatig”, volgt dat deze financiële middelen in zekere mate een bestendig en continu karakter moeten hebben. Hiertoe beoordelen de lidstaten, in de bewoordingen van de tweede volzin van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86, met name de „regelmaat” van deze inkomsten (zie in die zin arrest van 21 april 2016, Khachab, C‑558/14, EU:C:2016:285, punt 30 ).

38 Artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 kan dan ook niet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat waarin een verzoek tot gezinshereniging is gedaan, kan onderzoeken of aan het inkomstenvereiste van de gezinshereniger is voldaan door rekening te houden met een beoordeling van het behoud van deze inkomsten na de datum van indiening van dit verzoek (zie in die zin arrest van 21 april 2016, Khachab, C‑558/14, EU:C:2016:285, punt 31 ).

39 Met betrekking tot deze bepaling, en met name de term „volstaan” daarin, heeft het Hof al geoordeeld dat deze bepaling, aangezien de omvang van de behoeften van persoon tot persoon sterk kan verschillen, bovendien aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten wel een bepaald referentiebedrag kunnen vaststellen, maar niet aldus dat zij een minimuminkomen kunnen bepalen zonder enige concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager (zie in die zin arrest van 4 maart 2010, Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, punt 48 ).

40 Derhalve vloeit uit artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 voort dat niet de herkomst van de inkomsten beslissend is, maar de stabiliteit en de toereikendheid ervan, rekening houdend met de individuele situatie van de betrokkene.

41 Uit het onderzoek van de bewoordingen, de doelstelling en de context van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109, in het licht van met name de vergelijkbare bepalingen van de richtlijnen 2004/38 en 2003/86, komt naar voren dat de herkomst van de in deze bepaling genoemde inkomsten voor de betrokken lidstaat geen beslissend criterium is bij de toets of zij vast, regelmatig en voldoende zijn.

42 Zoals de advocaat-generaal in punt 77 van zijn conclusie heeft opgemerkt, staat het derhalve aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om de individuele situatie van de aanvrager van de status van langdurig ingezetene in haar geheel concreet te analyseren, en te onderbouwen of zijn inkomsten al dan niet voldoende zijn en al dan niet een zekere bestendigheid en continuïteit vertonen, zodat de aanvrager niet ten laste komt van het gastland.

43 Inkomsten die afkomstig zijn van een derde of een familielid van de aanvrager worden door artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 dus niet uitgesloten, mits zij vast, regelmatig en voldoende zijn. In een situatie als in het hoofdgeding kan het juridisch bindende karakter van een verbintenis van een derde of een familielid van de verzoeker om de aanvrager ten laste te nemen in dit verband een belangrijk gegeven zijn om in aanmerking te nemen. De bevoegde autoriteiten van de lidstaten kunnen tevens rekening houden met, inzonderheid, de familieband tussen de aanvrager van de status van langdurig ingezetene en de verwant of verwanten die bereid zijn hem ten laste te nemen. Evenzo kunnen de aard en de bestendigheid van de inkomsten van de verwant of verwanten van die aanvrager daarvoor relevante aspecten zijn.

44 Gelet op een en ander moet op de vragen worden geantwoord dat artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip inkomsten in deze bepaling niet uitsluitend ziet op de eigen inkomsten van de aanvrager van de status van langdurig ingezetene, maar ook de inkomsten kan omvatten die door een derde aan die aanvrager ter beschikking worden gesteld, mits zij, rekening houdend met de individuele situatie van de betrokken aanvrager, worden beschouwd als vast, regelmatig en voldoende.

Kosten

45 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.