Conclusie van advocaat-generaal E. Sharpston van 17 mei 2018.
Conclusie van advocaat-generaal E. Sharpston van 17 mei 2018.
Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 17 mei 2018 (1)
Zaak C‑239/17
Gert Teglgaard,
Fløjstrupgård I/S
tegen
Fødevareministeriets Klagecenter
[verzoek van de Østre Landsret (rechter voor het oosten van Denemarken) om een prejudiciële beslissing]
„Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Steunregelingen voor landbouwers – Randvoorwaarden – Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad – Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad – Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie – Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie – Verlaging van rechtstreekse betalingen – Schending van nationale wetgeving waarbij richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen wordt omgezet – Relevant jaar voor de berekening van de verlaging van de rechtstreekse betalingen”
1. Een geschillencomplex dat bestaat uit 173 zaken is thans aanhangig bij de Østre Landsret (rechter voor het oosten van Denemarken) en betreft de betaling van steun in het kader van regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en verlaging van die steun als sanctie bij niet-naleving van de randvoorwaarden. Het Hof wordt gevraagd aanwijzingen te geven met betrekking tot de uitlegging van de regels ter bepaling van het jaar op basis waarvan het percentage van de steunverlagingen bij dergelijke inbreuken moet worden berekend. Een korte uiteenzetting over de werking van de regels is noodzakelijk om te begrijpen in welke context deze zaken zijn ontstaan.
2. Landbouwers die een beroep willen doen op de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening zijn verplicht te voldoen aan een aantal subsidiabiliteitscriteria, die onder meer verband houden met de aangegeven landbouwgrond en het gebruik ervan. Bij onregelmatigheden met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria worden sancties opgelegd bestaande in verlagingen of uitsluiting van de steun waarop de landbouwers anders recht zouden hebben gehad.
3. In aanvulling op de subsidiabiliteitscriteria, waaraan moet zijn voldaan om recht te hebben op de steun in kwestie, zijn landbouwers die steun ontvangen in het kader van de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening ook onderworpen aan randvoorwaarden. Een van die voorwaarden betreft beperkingen op het gebruik van meststoffen. Naleving van dergelijke voorwaarden is niet vereist om aanspraak te kunnen maken op de steun, maar bij niet-naleving ervan worden sancties opgelegd bestaande in verlaging van het bedrag van de door de betrokken landbouwers ontvangen steun (of, in extreme gevallen, uitsluiting van steun).
4. De randvoorwaarden en de bij niet-naleving opgelegde sancties zijn bedoeld om landbouwers aan te moedigen om de bestaande Uniewetgeving op het gebied van hun activiteiten te eerbiedigen.
Unierecht
Verordening nr. 1782/2003
5. Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad(2) stelde gemeenschappelijke voorschriften vast voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Overweging 2 van deze verordening luidde:
„De volledige betaling van de rechtstreekse steun dient te zijn gekoppeld aan de naleving van regels met betrekking tot de landbouwgrond en de landbouwproductie en -activiteit. [...] Worden deze basisnormen niet nageleefd, dan moeten de lidstaten de rechtstreekse steun volledig of gedeeltelijk intrekken op basis van criteria die proportioneel, objectief en gradueel zijn. Een dergelijke intrekking moet de sancties die nu of in de toekomst gelden op grond van andere bepalingen van communautair of nationaal recht, onverlet laten.”
6. Artikel 6, met het opschrift „Verlaging of uitsluiting van betalingen”, bepaalde in de oorspronkelijke versie ervan in lid 1:
„In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie niet worden nageleefd, ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de betrokken landbouwer, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die in het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt, na toepassing van de artikelen 10 en 11 moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen” (cursivering van mij).
7. Artikel 6, lid 1, is gewijzigd bij verordening (EG) nr. 146/2008 van de Raad(3) met ingang van 1 april 2008. Na wijziging luidde deze bepaling als volgt:
„In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie op enigerlei tijdstip in een bepaald kalenderjaar (hierna ‚het betrokken kalenderjaar’ genoemd) niet worden nageleefd, en de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingendie na toepassing van de artikelen 10 en 11 aan die landbouwer moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.
De eerste alinea is ook van toepassing indien de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan of door wie de landbouwgrond was overgedragen.
Voor de toepassing van de eerste en de tweede alinea in 2008 stemt het kalenderjaar overeen met de periode van 1 april tot en met 31 december 2008.
[...]” (cursivering van mij).
8. Artikel 7, met het opschrift „Uitvoeringsbepalingen betreffende de verlaging of uitsluiting”(4), bepaalde:
„1. Volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure worden uitvoeringsbepalingen betreffende de in artikel 6 bedoelde verlagingen en uitsluitingen vastgesteld.[(5)] Daarbij wordt rekening gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving en met de in de leden 2, 3 en 4 vastgestelde criteria.
[...]”
Verordening nr. 796/2004 van de Commissie
9. De bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 1782/2003 werden vastgesteld bij verordening (EG) nr. 796/2004(6) van de Commissie. De overwegingen 55 tot en met 57 van deze verordening luidden:
„(55) Om de financiële belangen van de [Europese Unie] doeltreffend te beschermen moeten passende maatregelen ter bestrijding van onregelmatigheden en fraude worden genomen. [...]
(56) Met het bij verordening (EG) nr. 1782/2003 ingevoerde stelsel van kortingen en uitsluitingen met betrekking tot de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden wordt echter een ander doel nagestreefd, namelijk de landbouwers een stimulans te geven om de reeds bestaande regelgeving op de verschillende terreinen van de randvoorwaarden na te leven.
(57) De kortingen en uitsluitingen moeten worden vastgesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel [...]. Wat de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden betreft, mogen kortingen en uitsluitingen alleen worden toegepast als de landbouwer nalatig is geweest of met opzet heeft gehandeld. De kortingen en uitsluitingen moeten worden gedifferentieerd naargelang van de ernst van de onregelmatigheid en dienen te gaan tot de volledige uitsluiting van een of meer steunregelingen gedurende een bepaalde periode. [...]”
10. In overweging 70 stond te lezen:
„Gedetailleerde specifieke bepalingen dienen te worden vastgesteld om te zorgen voor een billijke toepassing van verschillende kortingen die ten aanzien van een of meer steunaanvragen van dezelfde landbouwer moeten worden toegepast. De kortingen en uitsluitingen waarin deze verordening voorziet, moeten worden toegepast onverminderd verdere sancties op grond van welke andere bepalingen van [Unierecht] of nationaal recht dan ook.”
11. Hoofdstuk II, dat deel uitmaakte van titel IV van deel II, bestond uit de artikelen 65 tot en met 67 en had als opschrift „Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden”. Artikel 65, met het opschrift „Algemene beginselen en begripsomschrijvingen”, bepaalde, voor zover relevant voor deze conclusie:
„[...]
2. Voor de toepassing van artikel 6, lid 1, van verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt een handelen of nalaten rechtstreeks aan de betrokken landbouwer toegeschreven indien deze de niet-naleving zelf heeft begaan en ten tijde van de constatering van de niet-naleving de verantwoordelijkheid draagt voor het bedrijf, de oppervlakte, de productie-eenheid of het dier in kwestie. [...]
[...]
4. Niet-nalevingen worden geacht te zijn ‚geconstateerd’ indien zij worden vastgesteld doordat overeenkomstig de onderhavige verordening controles van welke aard ook zijn uitgevoerd of nadat zij op welke andere wijze ook onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteiten zijn gebracht.”
12. Artikel 66, met het opschrift „Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid”, bepaalde:
„1. [...] [I]ndien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, [geldt dat] een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, onder d), van verordening (EG) nr. 1782/2003 dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3 % van dat totale bedrag.
[...]” (cursivering van mij).
13. Artikel 67, met het opschrift „Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving”, luidde als volgt:
„1. [...] [I]ndien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, [geldt dat] de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20 % van dat totale bedrag beloopt.
[...]”
14. Verordening nr. 796/2004 is overeenkomstig artikel 81 op 7 mei 2004 in werking getreden.
Verordening nr. 73/2009
15. Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad(7) heeft verordening nr. 1782/2003 ingetrokken en vervangen, voor zover relevant voor deze conclusie, met ingang van 1 januari 2009.(8) In overweging 3 stond te lezen:
„Op grond van verordening nr. 1782/2003 wordt een verlaging of uitsluiting toegepast van de rechtstreekse steun aan landbouwers die niet voldoen aan bepaalde voorschriften op het gebied van volksgezondheid, gezondheid van dieren en planten, milieu en dierenwelzijn. Deze ‚randvoorwaarden’ maken integraal deel uit van de communautaire steunverlening in de vorm van rechtstreekse betalingen en dienen derhalve te worden behouden. [...]”
16. Overweging 53 luidde:
„[...] [D]eze verordening [dient] per 1 januari 2009 in werking te treden. De bepalingen die tot een vermindering van de rechten van de landbouwers kunnen leiden of nieuwe verplichtingen scheppen, onder andere de randvoorwaarden waaraan de landbouwers het hele jaar moeten voldoen, mogen echter pas vanaf 2010 in werking treden [...]”.
17. Artikel 23, met het opschrift „Verlaging of uitsluiting van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden”, bepaalde in lid 1 ervan:
„Wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar (hierna het ‚betrokken kalenderjaar’ genoemd) niet worden nageleefd ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die [...] aan die landbouwer worden of moeten worden toegekend, verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.
[...]” (cursivering van mij).
18. In artikel 24, lid 1, werd bepaald dat uitvoeringsbepalingen betreffende de in artikel 23 bedoelde verlagingen en uitsluitingen in een aparte uitvoeringsverordening moesten worden vastgelegd. Daarbij moest onder meer rekening worden gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving.
Verordening nr. 1122/2009 van de Commissie
19. Verordening nr. 796/2004 van de Commissie werd bij verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie(9) met ingang van 1 januari 2010 ingetrokken en vervangen.(10) Artikel 70 van laatstgenoemde verordening, met het opschrift „Algemene beginselen en definities”, bepaalde voor zover relevant voor deze conclusie:
„[...]
4. Gevallen van niet-naleving worden geacht te zijn ‚geconstateerd’ indien zij worden vastgesteld doordat controles van welke aard ook overeenkomstig de onderhavige verordening zijn uitgevoerd of nadat zij op welke andere wijze ook onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit of, in voorkomend geval, het betaalorgaan zijn gebracht.
[...]
8. Voor de toepassing van de verlagingen wordt het verlagingspercentage toegepast op het totale bedrag van:
a) de som van de rechtstreekse betalingen die is toegekend of moet worden toegekend aan de betrokken landbouwer op grond van steunaanvragen die hij heeft ingediend of nog zal indienen in de loop van het kalenderjaar van de bevinding [...]
[...]” (cursivering van mij).
20. Artikel 71, met het opschrift „Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid”, bepaalde in lid 1 ervan:
„[...] [I]ndien een geconstateerd geval van niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, [geldt dat] een verlaging wordt toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3 % van het in artikel 70, lid 8, bedoelde totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c)[(11)], bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel in de in artikel 54, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, in het geheel geen verlagingen op te leggen.”
21. Artikel 72, met het opschrift „Toepassing van verlagingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving”, bepaalde in lid 1 ervan dat „indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de verlaging die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 70, lid 8, in de regel 20 % van dat totale bedrag bedraagt”.
22. Artikel 86, lid 1, luidde:
„Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt met ingang van 1 januari 2010 ingetrokken.
Zij blijft evenwel van toepassing voor de steunaanvragen betreffende verkoopseizoenen of premieperioden die vóór 1 januari 2010 zijn ingegaan.”
Richtlijn 91/676
23. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad maakte deel uit van de wetgeving die heeft geleid tot een randvoorwaarde ten tijde van de feiten.(12) Volgens artikel 1 heeft die richtlijn tot doel, waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en te voorkomen.
Nationaal recht
24. Richtlijn 91/676 werd in Denemarken, voor zover hier relevant, in nationaal recht omgezet bij de Gødningsanvendelseslov (Deense wet betreffende het gebruik van meststoffen).
25. De Unierechtelijke voorschriften inzake de randvoorwaarden werden in Denemarken omgezet door een aantal nationale besluiten. Volgens de verwijzende rechter waren alle ten tijde van de feiten van kracht zijnde versies van die besluiten zo geformuleerd dat verlagingen van de te betalen steun moesten worden berekend op basis van het kalenderjaar waarin de niet-naleving werd geconstateerd (hierna: „jaar van de constatering”).(13)
Feiten, procedure en prejudiciële vragen
26. De twee zaken die hebben geleid tot deze prejudiciële verwijzing betreffen landbouwers die de voorschriften inzake de randvoorwaarden niet hebben nageleefd door overbemesting van hun velden in respectievelijk de perioden 2006/2007 en 2007/2008 (Gert Teglgaard) en 2006/2007 en 2008/2009 (Fløjstrupgård I/S).
27. De niet-naleving door Teglgaard en Fløjstrupgård werd ontdekt nadat de politie het terrein had doorzocht van een importeur van meststoffen die meststof had verkocht aan een groot aantal landbouwers zonder het Plantedirektorat (plantenagentschap) daarvan in kennis te stellen, en daarbij documenten van die onderneming in beslag had genomen. De meststof in kwestie was niet geregistreerd in de meststofboekhouding van de betrokken landbouwers. De huiszoeking en inbeslagneming vonden plaats in november 2009.
28. Het Plantedirektorat stuurde op 4 januari 2011 brieven met een verzoek om inlichtingen. De Deense autoriteiten beschouwen die datum als de datum van de „constatering” van de niet-naleving.
29. Aanvankelijk stelde de instantie die verantwoordelijk is voor de landbouwbetalingen [ten tijde van de feiten de NaturErhvervsstyrelse (afdeling landbouw en visserij; hierna: „betaalorgaan”)] in 2011 en 2012 besluiten vast tot verlaging van de steun aan de betrokken landbouwers, waaronder Teglgaard en Fløjstrupgård. De bij die eerste besluiten opgelegde steunverlagingen waren gebaseerd op de verschuldigde steun voor elk jaar waarin de landbouwers daadwerkelijk hun verplichtingen inzake de randvoorwaarden niet waren nagekomen (hierna: „inbreukjaar”), dat wil zeggen voor Teglgaard de steunjaren 2007 en 2008 en voor Fløjstrupgård de steunjaren 2007 en 2009.(14)
30. In 2012 heeft het betaalorgaan kennisgenomen van de volgende verklaring die de Commissie aan de Rekenkamer had gericht met betrekking tot de „reikwijdte en aanpak van de controle” van die instelling ten aanzien van de controle van de marktondersteuning en rechtstreekse steun op het gebied van landbouw in het jaarverslag betreffende het begrotingsjaar 2011(15):
„Landbouwers die niet aan de randvoorwaarden voldoen, behouden het recht op betalingen, maar krijgen een sanctie opgelegd op basis van de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving en van de vraag of er sprake is van nalatigheid dan wel opzet van de zijde van de landbouwer. Dit blijkt ook uit het feit dat betalingen kunnen worden verricht voordat is geconstateerd of aan de randvoorwaarden is voldaan en dat de sancties niet worden opgelegd met betrekking tot de betalingen in het kalenderjaar waarin de landbouwer niet aan de randvoorwaarden heeft voldaan, maar met betrekking tot die in het kalenderjaar waarin de nationale autoriteiten de niet-naleving hebben vastgesteld” (cursivering van mij).
31. In latere correspondentie tussen de bevoegde Deense autoriteiten en de Commissie heeft de Commissie bij brief van 7 februari 2013 formeel aangegeven dat steunverlagingen als sanctie voor de niet-naleving van de randvoorwaarden moesten worden berekend op basis van het totale, voor het jaar van de constatering te betalen steunbedrag.
32. Het betaalorgaan heropende vervolgens de eerdere zaken betreffende steunverlagingen en stelde in 2013 nieuwe besluiten vast (hierna: „besluiten van 2013”), waarin het de steunverlaging baseerde op het steunbedrag dat was betaald in het jaar van de constatering, namelijk 2011.
33. Voor sommige landbouwers, waaronder Teglgaard en Fløjstrupgård, die hun landbouwareaal tussen het inbreukjaar/de inbreukjaren en het jaar van de constatering hadden uitgebreid, leidden de besluiten van 2013 tot grotere steunverlagingen. In het geval van Teglgaard leidde het nieuwe besluit tot een steunverlaging die 1 908 483,02 Deense kronen (DKK) (ongeveer 256 157 EUR) hoger was dan de onder het aanvankelijke besluit toegepaste verlaging. Voor Fløjstrupgård leidde het nieuwe besluit tot een steunverlaging die 105 396,53 DKK (ongeveer 14 146 EUR) hoger was dan die onder het eerste besluit.
34. Teglgaard en Fløjstrupgård maakten bezwaar tegen de besluiten van 2013 bij het Fødevareministeriets Klagecenter (klachtencentrum van het ministerie van Voedselvoorziening), dat bij besluiten van respectievelijk 22 juni 2015 en 12 december 2014 de besluiten van het betaalorgaan van 2013 bekrachtigde.
35. Teglgaard en Fløjstrupgård hebben vervolgens beroep tot nietigverklaring van deze besluiten ingesteld bij de verwijzende rechter, die de behandeling van de zaken heeft geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen heeft voorgelegd uit hoofde van artikel 267 VWEU:
„1) Indien de rechtstreekse betalingen aan een landbouwer op grond van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 van de Raad juncto artikel 66, lid 1, van verordening nr. 796/2004 van de Commissie moeten worden verlaagd omdat hij in een bepaald kalenderjaar de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie niet naleeft, moet deze steunverlaging dan worden berekend op basis van de rechtstreekse betalingen aan die landbouwer:
a) in het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt, dan wel op grond van deze betalingen
b) in het (latere) kalenderjaar waarin de niet-naleving wordt geconstateerd?
2) Luidt het antwoord op de vorige vraag hetzelfde bij toepassing van het later vastgestelde artikel 23, lid 1, van verordening nr. 73/2009 van de Raad juncto artikel 70, lid 4 en lid 8, onder a), van verordening nr. 1122/2009 van de Commissie?
3) Indien een landbouwer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie niet naleeft in 2007 en 2008, maar de niet-naleving pas wordt geconstateerd in 2011, moet het bedrag van de steunverlaging dan worden bepaald overeenkomstig verordening nr. 1782/2003 van de Raad, gelezen in samenhang met verordening nr. 796/2004 van de Commissie, dan wel overeenkomstig verordening nr. 73/2009 van de Raad, gelezen in samenhang met verordening nr. 1122/2009 van de Commissie?”
36. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Teglgaard en Fløjstrupgård, de Oostenrijkse en de Deense regering en de Europese Commissie. Met uitzondering van de Oostenrijkse regering waren die partijen aanwezig op de terechtzitting van 15 maart 2018 en hebben zij hun standpunt mondeling toegelicht.
Analyse
Derde vraag
37. Met zijn derde vraag, die ik eerst zal behandelen, vraagt de verwijzende rechter welke regels van toepassing zijn wanneer een landbouwer in 2007 en 2008 de randvoorwaarden niet heeft nageleefd en die niet-naleving in 2011 werd ontdekt: i) verordening nr. 1782/2003, gelezen in samenhang met verordening nr. 796/2004 van de Commissie dan wel ii) verordening nr. 73/2009, gelezen in samenhang met verordening nr. 1122/2009 van de Commissie.
38. Wat de twee verordeningen van de Raad betreft, was de oorspronkelijke versie van artikel 6 van verordening nr. 1782/2003 van toepassing vanaf 1 januari 2005 en gold de gewijzigde versie van artikel 6 met ingang van 1 april 2008.(16) Verordening nr. 1782/2003 werd ingetrokken bij verordening nr. 73/2009, die met ingang van 1 januari 2009 van toepassing was voor zover het de relevante bepalingen betreft. In artikel 23 van die verordening wordt in wezen de gewijzigde versie van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 herhaald.
39. Volgens artikel 2, onder e), van verordening nr. 1782/2003 en artikel 2, onder e), van verordening nr. 73/2009 (die bijna identiek zijn geformuleerd en hetzelfde effect hebben in de elf oorspronkelijke taalversies), wordt onder „betalingen in een bepaald kalenderjaar” verstaan: „de voor het/de betrokken jaar/jaren verleende of te verlenen betalingen met inbegrip van alle betalingen voor andere perioden die in dat/die kalenderjaar/jaren beginnen”.
40. In de gewijzigde versie van artikel 6, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 1782/2003 werd bepaald dat voor het jaar 2008 het kalenderjaar overeenstemt met de periode van 1 april tot en met 31 december 2008 voor zover het de twee voorgaande alinea’s van artikel 6, lid 1, betreft.
41. Dientengevolge is de oorspronkelijke versie van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 van toepassing op voor kalenderjaar 2007 verleende betalingen, met inbegrip van betalingen voor andere perioden die in dat jaar beginnen.
42. Voor kalenderjaar 2008 was de oorspronkelijke versie van artikel 6, lid 1, van toepassing op de steun verleend voor de periode van 1 januari tot en met 31 maart 2008, met inbegrip van betalingen voor andere perioden die beginnen tijdens die periode van drie maanden, die moet worden opgevat als een specifieke periode of een afzonderlijk „kalenderjaar”.(17)
43. Op betalingen verleend voor de periode 1 april tot en met 31 december 2008, met inbegrip van betalingen voor andere perioden die in die periode van negen maanden beginnen, is de gewijzigde versie van artikel 6, lid 1, van toepassing.
44. Wat de verordeningen van de Commissie betreft, werd in artikel 81 van verordening nr. 796/2004 bepaald dat deze verordening van toepassing is op „steunaanvragen betreffende de verkoopseizoenen of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2005”. Verordening nr. 796/2004 is bij verordening nr. 1122/2009 ingetrokken. Artikel 86 van verordening nr. 1122/2009 bepaalt in het bijzonder:
„1. Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt met ingang van 1 januari 2010 ingetrokken.
Zij blijft evenwel van toepassing voor de steunaanvragen betreffende verkoopseizoenen of premieperioden die vóór 1 januari 2010 zijn ingegaan.”
45. In artikel 2, lid 25, van verordening nr. 1122/2009 van de Commissie is „premieperiode” gedefinieerd als „de periode waarop steunaanvragen betrekking hebben, ongeacht het tijdstip waarop zij zijn ingediend”.
46. Overeenkomstig de bewoordingen van de relevante bepalingen worden de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde steunverlagingen, die betrekking hebben op verkoopseizoenen of premieperioden die na 1 januari 2005 en vóór 1 januari 2010 zijn ingegaan, dus geregeld bij verordening nr. 796/2004 van de Commissie.
Eerste vraag
47. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter verduidelijking met betrekking tot de juiste uitlegging van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 en van de bepalingen van verordening nr. 796/2004 ter uitvoering van die bepaling. Meer specifiek wenst hij te vernemen of artikel 6, lid 1, aldus moet worden uitgelegd dat steunverlagingen die worden opgelegd als sanctie wegens niet-naleving van de randvoorwaarden, moeten worden berekend op basis van het totaalbedrag van de te betalen rechtstreekse steun voor het inbreukjaar dan wel voor het jaar van de constatering.
48. Ik zal eerst kijken naar de oorspronkelijke versie van verordening nr. 1782/2003. Voordat ik inga op de door de Commissie vastgestelde gedetailleerde uitvoeringsbepalingen (verordening nr. 796/2004), zal ik nagaan of de situatie is gewijzigd door de bij verordening nr. 146/2008 ingevoerde wijziging van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003. Deze volgorde bij de analyse respecteert de hiërarchische verhouding tussen de verordening van de Raad en de uitvoeringsverordening van de Commissie.
Verordening nr. 1782/2003
49. In tien van de elf oorspronkelijke taalversies(18) van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, vóór de wijziging ervan, was duidelijk gesteld dat de bij niet-naleving te verrichten verlaging moest worden toegepast op het inbreukjaar. Zo stond bijvoorbeeld in de Engelse taalversie dat de verlaging moet worden toegepast op „the total amount of direct payments to be granted in the calendar year in which the non-compliance occurs”. In de Deense, Nederlandse, Finse, Griekse, Italiaanse, Portugese, Spaanse en Zweedse versies staat uitdrukkelijk hetzelfde.(19) Dat is ook zo, zij het minder expliciet, in de Duitse versie (logischerwijs heeft het „betreffenden Kalenderjahr” betrekking op het moment waarop een bepaald handelen of nalaten de niet-naleving in kwestie veroorzaakt).(20)
50. Slechts in één taalversie van artikel 6, lid 1, te weten de Franse versie, stond de tegenstrijdige aanwijzing dat de verlaging moest worden toegepast op het jaar van de constatering.(21)
51. Volgens vaste rechtspraak kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen. Evenmin kan er in zoverre voorrang aan worden toegekend boven de andere taalversies. Een dergelijke benadering zou immers onverenigbaar zijn met het vereiste van eenvormige toepassing van het Unierecht.(22)
52. In casu is duidelijk dat de Franse taalversie in contrast staat met alle andere oorspronkelijke taalversies. Om die reden kan deze niet worden gebruikt (zoals de Commissie ter terechtzitting leek te suggereren) als enige grondslag voor de uitlegging van artikel 6, lid 1. Ervan uitgaand dat de tekst in het Frans niet gewoon een vertaalfout is, betekent het bestaan van die afwijkende tekst evenwel dat een strikt letterlijke uitlegging van die bepaling op basis van de tien andere taalversies op zichzelf niet definitief kan zijn. Wanneer er tussen de taalversies van een wettekst van de Europese Unie verschillen bestaan, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan deze een onderdeel vormt.(23) Tevens moet worden gelet op eventuele beperkingen ten aanzien van de uitlegging die voortvloeien uit de noodzaak, aan de algemene beginselen van het Unierecht te voldoen, met name het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.(24) Ik zal later in deze conclusie ingaan op die belangrijke beperkingen.(25)
Doel
53. Overweging 2 van verordening nr. 1782/2003 stelt dat de „volledige betaling van de rechtstreekse steun dient te zijn gekoppeld aan de naleving van regels met betrekking tot de landbouwgrond en de landbouwproductie en –activiteit” en dat „lidstaten de rechtstreekse steun volledig of gedeeltelijk [moeten] intrekken op basis van criteria die proportioneel, objectief en gradueel zijn” als deze normen niet worden nageleefd. Artikel 6, lid 1, vereist zelf voor de toepassing van de verlagingen dat de niet-naleving „rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de betrokken landbouwer”.
54. Het doel van de desbetreffende bepalingen van verordening nr. 1782/2003, in de oorspronkelijke versie ervan, was derhalve het vaststellen van een aantal regels die een rechtstreeks verband leggen tussen de niet-naleving en de verlagingen van de te betalen steun.(26)
55. Wordt dat doel het beste gediend door het berekenen van de sanctie wegens niet-naleving op basis van de steun die dient te worden betaald in het inbreukjaar of in het jaar van de constatering?
56. Het gebruik van een vastgesteld verlagingspercentage behoudt alleen de beoogde directe koppeling met de inbreuk die wordt bestraft als de procentuele verlagingen worden berekend op basis van de steun die anders verschuldigd zou zijn voor het jaar waarin de inbreuk plaatsvond. Als het verlagingspercentage in plaats daarvan wordt toegepast op het jaar van de constatering en dat jaar verschilt van het inbreukjaar, blijft de sanctie slechts (bijvoorbeeld) een steunverlaging van 3 % indien blijkt dat het voor het jaar van de constatering verschuldigde steunbedrag toevallig gelijk is aan het voor het inbreukjaar verschuldigde steunbedrag. Een dergelijke sanctie kan niet geloofwaardig worden omschreven als berekend „op basis van criteria die proportioneel, objectief en gradueel zijn”.(27)
57. In het bredere kader van het doel van de regels bestaat het doel van de randvoorwaarden en van de bij niet-naleving toepasselijke sancties erin, landbouwers die uit hoofde van rechtstreekse steunregelingen steun ontvangen te verplichten jaar na jaar de bestaande wetgeving met betrekking tot landbouwgrond, -productie en -activiteit te respecteren.(28) Dat doel kan, dunkt mij, het beste worden bereikt door de sanctie rechtstreeks en duidelijk te koppelen aan het inbreukjaar.
58. Hierbij is het belangrijk te beseffen dat het jaar van de constatering in zekere zin willekeurig wordt vastgesteld. Ik ben het ermee eens dat, wanneer er ter plaatse controles hebben plaatsgevonden, onregelmatigheden inderdaad vaak in hetzelfde jaar als het inbreukjaar kunnen worden ontdekt. Als dat het geval is, dan zal het resultaat van de berekening van de procentuele verlaging precies hetzelfde zijn, ongeacht of de in het inbreukjaar te betalen rechtstreekse steun of de in het jaar van de constatering te betalen rechtstreekse steun als basis voor de berekening wordt genomen. De twee bedragen zijn identiek. Wanneer een onregelmatigheid evenwel aan het licht komt als gevolg van een verschillende controle (zoals in de zaken die aanleiding hebben gegeven tot de prejudiciële verwijzing), is het jaar van de constatering het jaar waarin de bevoegde autoriteiten toevallig ontdekken dat een inbreuk heeft plaatsgevonden. Er lijkt geen logische grondslag te zijn voor de stelling dat een verlaging van x % van de rechtstreekse steun die anders zou worden betaald voor een later jaar dat geen direct verband houdt met het inbreukjaar, zorgt voor een „proportioneel, objectief en gradueel” verband tussen de inbreuk en de sanctie.
59. De Commissie voerde aan dat het gebruik van het inbreukjaar als basis het probleem met zich meebrengt dat, wanneer het jaar van de constatering volgt op het inbreukjaar, de betaling van de steun reeds is gebeurd.
60. Hier is het belangrijk een onderscheid te maken tussen de berekening van een verlaging en de verrekening ervan met steun die anders aan een landbouwer zou zijn betaald. Gegevens inzake eerdere landbouwbetalingen worden bewaard door de bevoegde nationale autoriteiten, tegenwoordig meestal aan de hand van geautomatiseerde systemen. Zoals de Commissie ter terechtzitting in antwoord op vragen van het Hof heeft erkend, is het dus perfect mogelijk om de berekening van de verlaging op basis van de eerdere aanvraag om rechtstreekse steun in het inbreukjaar te verrichten en vervolgens die verlaging te verrekenen met de volgende openstaande steunaanvraag. Een eenvoudig voorbeeld volstaat om dit te illustreren en om te wijzen op de wenselijkheid van een dergelijke handelwijze.
61. Stel dat in jaar 1 landbouwer A 10 000 EUR aan rechtstreekse steun aanvraagt en ontvangt. In jaar 2 neemt zijn grondbezit toe en vraagt en krijgt hij derhalve rechtstreekse steun ten bedrage van 20 000 EUR. Vervolgens wordt in jaar 3 vastgesteld dat hij in jaar 1 feitelijk een randvoorwaarde niet heeft nageleefd als gevolg van nalatigheid. Op het moment dat dit wordt geconstateerd heeft landbouwer A een uitstaande aanvraag (voor zijn derde jaar van rechtstreekse steun) voor 30 000 EUR, aangezien hij zijn bedrijf opnieuw heeft uitgebreid.
62. De gedetailleerde uitvoeringsbepalingen van de Commissie voorzien in een verlaging van 3 % van de verschuldigde steun als sanctie voor de niet-naleving van de randvoorwaarden als gevolg van nalatigheid (artikel 66 van verordening nr. 796/2004 van de Commissie). Vanzelfsprekend kan de sanctie niet worden verrekend met de rechtstreekse steun voor jaar 1, omdat de landbouwer die steun al heeft ontvangen. Niets staat evenwel eraan in de weg dat het bedrag van de sanctie wordt berekend op basis van de rechtstreekse steun die voor jaar 1 verschuldigd was (wat resulteert in een sanctie ten bedrage van 300 EUR, dat wil zeggen 3 % van 10 000 EUR) en vervolgens wordt verrekend met de betaling van de rechtstreekse steun die de landbouwer nog moet ontvangen voor jaar 3. Aldus zal landbouwer A in jaar 3 30 000 EUR verminderd met 300 EUR ontvangen, dit wil zeggen 29 700 EUR.
63. Op die manier wordt door een verlaging van 3 % een correcte sanctie opgelegd voor het nalatige gedrag van landbouwer A in jaar 1. Als de sanctie zowel wordt berekend op basis van als verrekend met de rechtstreekse steun in jaar 3, leidt dit tot de toepassing van een sanctie (berekend als 3 % van 30 000 EUR, zijnde 900 EUR) die niet overeenkomt met 3 % van de rechtstreekse steun die verschuldigd was in het jaar waarin de niet-naleving van de randvoorwaarden als gevolg van nalatigheid heeft plaatsgevonden. In plaats daarvan wordt voor dat nalatige gedrag een sanctie opgelegd a rato van 9 %.
64. Daarom ben ik van mening dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, in de oorspronkelijke versie ervan, aldus moet worden uitgelegd dat steunverlagingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van de rechtstreekse steun die verschuldigd was voor het kalenderjaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden.
Verordening nr. 146/2008
65. Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 is bij verordening nr. 146/2008 met ingang van 1 april 2008 gewijzigd. Na wijziging luidt de Engelse taalversie:
„Where the statutory management requirements or good agricultural and environmental conditions are not complied with at any time in a given calendar year (hereinafter ‚the calendar year concerned’), and the non-compliance in question is the result of an act or omission directly attributable to the farmer who submitted the aid application in the calendar year concerned, the total amount of direct payments to be granted [...] to that farmer, shall be reduced or cancelled [...]”
66. In geen van de elf oorspronkelijke taalversies verwijst de gewijzigde versie expliciet naar het jaar van de constatering en de taalkundige verschillen tussen de Franse tekst en de tien andere taalversies van de tekst vóór de wijziging lijken te zijn opgeheven.
67. Er is geen aanwijzing in de overwegingen van verordening nr. 146/2008 (noch in die van verordening nr. 73/2009, die vervolgens gewijzigde verordening nr. 1782/2003 heeft vervangen en ingetrokken) dat deze beoogde enige verandering aan te brengen in de berekening van de verlagingen die dienen te worden toegepast op rechtstreekse steun als sanctie bij niet-naleving van de randvoorwaarden.
68. De Commissie wijst hierop(29) en stelt uitdrukkelijk dat aan artikel 6 van verordening nr. 1782/2003 derhalve dezelfde betekenis dient te worden toegekend vóór en ná de wijziging bij verordening nr. 146/2008.
69. Ik ben het eens met de stelling dat de oorspronkelijke en de gewijzigde versies dezelfde betekenis moeten hebben. Het lijkt mij dat een eenvoudige lezing van de gewijzigde tekst opnieuw wijst op het rechtstreekse verband dat moet bestaan tussen niet-naleving en de daaruit voortvloeiende sanctie. De Oostenrijkse regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen over de eerste prejudiciële vraag terecht benadrukt dat een rechtstreeks verband alleen kan worden gewaarborgd door de procentuele verlaging die moet worden toegepast op de rechtstreekse steun die de betrokken landbouwer anders zou ontvangen, te berekenen op grond van de in het inbreukjaar verschuldigde steun. Noch de tekst noch een teleologische uitlegging wijst op de door de Commissie voorgestane alternatieve lezing.
70. Ik concludeer derhalve dat de gewijzigde versie van artikel 6, lid 1, net als de originele versie ervan, in die zin dient te worden uitgelegd dat verlagingen van rechtstreekse steun als sanctie bij niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van het totaalbedrag van de in het inbreukjaar te betalen rechtstreekse steun.
71. Tegen deze achtergrond zal ik nu ingaan op de relevante bepalingen van de uitvoeringsverordening van de Commissie.
Verordening nr. 796/2004 van de Commissie
72. Artikel 66 van verordening nr. 796/2004 van de Commissie bepaalt in alle elf oorspronkelijke taalversies dat de verlaging van de rechtstreekse betalingen wegens niet-naleving van de randvoorwaarden als gevolg van nalatigheid, moet worden toegepast op het jaar waarin de niet-naleving is geconstateerd.
73. Op grond van die formulering verzoekt de Commissie het Hof, artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 uit te leggen in het licht van de voor de uitvoeringsverordening van de Commissie gekozen bewoordingen en haar bedoelingen bij het kiezen van die bewoordingen.
74. Volgens vaste rechtspraak van het Hof mag een uit hoofde van een bepaling in de verordening van de Raad (secundaire wetgeving) vastgestelde uitvoeringsverordening (tertiaire wetgeving) evenwel niet afwijken van de bepalingen van de verordening van de Raad waarvan zij is afgeleid.(30) De relevante delen van verordening nr. 796/2004 van de Commissie werden vastgesteld op grond van de artikelen 7 en 144 van verordening nr. 1782/2003. De Commissie was derhalve gebonden door de bepalingen van verordening nr. 1782/2003, in het bijzonder door het beginsel neergelegd in artikel 6, lid 1, daarvan, bij de vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van dit beginsel. Zij kon niet rechtmatig regels vaststellen die in strijd zijn met verordening nr. 1782/2003. De vires (gedelegeerde bevoegdheden) die haar werden toegekend om door middel van tertiaire regelgeving wetgeving aan te nemen, waren begrensd door hetgeen was vastgesteld in de (hiërarchisch hogere) secundaire wetgeving die door de Raad was aangenomen.
75. Ik heb al aangegeven dat naar mijn mening artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt dat moet worden uitgegaan van het inbreukjaar voor de berekening van de procentuele verlaging van rechtstreekse steun als sanctie op die inbreuk. Als de tekst van artikel 66, lid 1, van verordening nr. 796/2004 van de Commissie op intelligente wijze wordt gelezen, is het perfect mogelijk om daaraan een betekenis toe te kennen die met dat vereiste verenigbaar is.
76. Ik heb in punt 60 supra al gewezen op het cruciale onderscheid tussen berekening en verrekening. Artikel 66, lid 1, bepaalt dat „een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen [...] dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen”(cursivering van mij). De Commissie verzoekt het Hof om het woord „toegepast” te lezen in de zin van zowel „berekend” als „verrekend”. Voor zover ik weet is er echter geen taalkundige reden die tot een dergelijke lezing dwingt. „Toegepast” is een vrij abstract en algemeen woord. Het kan (geef ik toe) worden begrepen als „berekend” (synoniem voor „berekend op basis van”) en dat is duidelijk de wijze waarop de Commissie wenst dat het gelezen wordt. Maar „toegepast” kan evengoed gewoon „verrekend met” betekenen (na te zijn „berekend” op een andere grondslag). Mijns inziens is er geen goede reden om te stellen dat „toegepast” noodzakelijkerwijs zowel „berekend” als „verrekend” moet betekenen als dat indruist tegen hetgeen de maatregel dient na te streven (wat echter het geval zou zijn als in casu die gecombineerde interpretatie zou worden aangenomen).
77. Het is waar dat in de afsluitende woorden van de eerste alinea van artikel 66, lid 1, wordt verwezen naar „3 % van dat totale bedrag,” wat lijkt terug te verwijzen naar de betaling die verschuldigd is in het kalenderjaar van de constatering. In het licht van de lezing die volgens mij de juiste lezing is van de (hiërarchisch hogere) verordening van de Raad, ben ik van mening dat de door mij cursief aangeduide woorden noodzakelijkerwijs moeten wegvallen.
78. Aangezien de Commissie in antwoord op vragen van het Hof ter terechtzitting stevig vasthield aan de door haar voorgestane lezing van de wetgeving, dien ik de aanvullende rechtvaardigingsgronden die de Commissie ter onderbouwing van haar uitlegging naar voren heeft gebracht, zorgvuldig te onderzoeken.
79. De Commissie betoogt, ten eerste, dat controles ter plaatse betreffende randvoorwaarden verplicht zijn terwijl administratieve controles (zoals toegepast in de zaken die hebben geleid tot de onderhavige prejudiciële verwijzing) optioneel zijn.(31) Om die reden komen het inbreukjaar en het jaar van de constatering normaliter overeen.
80. De Deense regering betwist deze voorstelling van de feiten door de Commissie en heeft elementen naar voren gebracht die aangeven dat de twee jaren niet altijd noodzakelijkerwijs samenvallen.
81. Het spreekt voor zich dat wanneer het inbreukjaar en het jaar van de constatering hetzelfde jaar zijn, het niet zal uitmaken welk jaar als basis wordt genomen voor het berekenen van het verlagingspercentage van de steun als sanctie bij niet-naleving van de randvoorwaarden. Wanneer die twee jaren niet dezelfde zijn, kan de keuze van het jaar voor de berekening echter van groot belang zijn.(32) De redenering van de Commissie snijdt derhalve geen hout.
82. Ten tweede verwijst de Commissie naar administratieve efficiëntie. Mild gezegd betoogt zij dat het het gemakkelijkst is om hetzelfde jaar te nemen als basis voor de berekening van de verlaging en voor het jaar dat de periode vormt waarin deze verlaging vervolgens moet worden verrekend.
83. Naar aanleiding van een door het Hof ter terechtzitting gestelde vraag heeft de Commissie evenwel erkend dat de bevoegde autoriteiten in de lidstaten de bescheiden betreffende steunverleningen aanhouden, waarschijnlijk in geautomatiseerde vorm, en dat het niet zo moeilijk is om de verlaging te berekenen op basis van het inbreukjaar en deze vervolgens te verrekenen in het jaar van de constatering. De Commissie heeft eveneens erkend dat, wanneer er in het jaar van de constatering geen steunaanvraag is ingediend (bijvoorbeeld omdat de voor de inbreuk verantwoordelijke persoon niet langer landbouwactiviteiten verricht), het mogelijk zou zijn de verlaging te berekenen op basis van het inbreukjaar en vervolgens de in dat jaar te veel betaalde steun in dat jaar proberen terug te vorderen als een aan de bevoegde autoriteiten verschuldigd bedrag. Dat lijkt me het argument van de Commissie inzake administratieve efficiëntie te ontkrachten.
84. Ten derde steunde de Commissie op haar oogmerk om de uitvoeringsverordening neer te leggen als leidraad voor de wijze waarop verordening nr. 1782/2003 dient te worden uitgelegd. Ik heb deze redenering al behandeld en van de hand gewezen.(33)
85. Ik kom tot de conclusie dat deze argumenten geen dwingende reden bieden om een ander standpunt in te nemen over de wijze waarop de verordening van de Raad (en noodzakelijkerwijs de uitvoeringsverordening van de Commissie) dient te worden uitgelegd.
86. Bovendien is er een groter en fundamenteler bezwaar tegen het standpunt dat de Commissie naar voren heeft gebracht.
Gelijkheidsbeginsel
87. Artikel 40, lid 2, tweede alinea, VWEU bepaalt dat de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten „elke discriminatie tussen producenten of verbruikers in de Unie [moet] uitsluiten”. Deze bewoordingen verbieden duidelijk discriminatie tussen producenten van hetzelfde product. Deze bepaling verwijst evenwel niet in dergelijke duidelijke bewoordingen naar de berekening van verlagingen van aan landbouwers betaalde steun overeenkomstig verordening nr. 1782/2003. Het in het Verdrag neergelegde discriminatieverbod is echter slechts een bijzondere uitdrukking van het algemene gelijkheidsbeginsel (of beginsel van gelijke behandeling), dat een van de grondbeginselen van het Unierecht is. Volgens dit beginsel mogen vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is.(34)
88. Voldoet de uitlegging van verordening nr. 1782/2003 zoals die door de Commissie naar voren is gebracht in verordening nr. 796/2004 en in het in de brief van 7 februari 2013 aan het betaalorgaan gegeven schriftelijke advies en volgens welke steunverlagingen op basis van de steunbedragen voor het jaar van de constatering dienen te worden berekend, aan het gelijkheidsbeginsel?
89. Op deze vraag past mijns inziens zonder meer een ontkennend antwoord. Ik illustreer dat met het volgende voorbeeld.
90. Stel dat landbouwers A, B en C identieke landbouwbedrijven hebben en elke landbouwer recht heeft op 10 000 EUR aan rechtstreekse steun voor jaar 1. Ze plegen precies dezelfde inbreuk met betrekking tot de randvoorwaarden in jaar 1, maar de inbreuken komen dat jaar niet aan het licht.
91. In jaar 2 stopt landbouwer A met zijn landbouwactiviteiten en draagt hij zijn bedrijf over aan een andere landbouwer. Landbouwer B blijft hetzelfde bedrijf runnen en vraagt hetzelfde bedrag (10 000 EUR) aan rechtstreekse steun aan. Landbouwer C breidt zijn bedrijf uit en begint dientengevolge meer rechtstreekse steun aan te vragen.
92. In jaar 3 worden de inbreuken ontdekt. De bevoegde nationale autoriteiten „constateren” naar behoren de niet-nalevingen en stellen besluiten vast waarbij de rechtstreekse steun voor elke landbouwer wordt verlaagd met 3 %, berekend – zoals de Commissie benadrukt dat het geval moet zijn – op basis van het totale bedrag aan rechtstreekse steun waar elke landbouwer in jaar 3 recht op heeft.
93. Daardoor wordt voor landbouwer A (die geen aanvraag voor rechtstreekse steun heeft ingediend in jaar 3, aangezien hij geen landbouwactiviteiten meer verricht) een verlaging toegepast op zijn rechtstreekse betaling ten belope van 3 % x 0. Hij komt met de schrik vrij. Landbouwer B, die nog steeds hetzelfde gebied verbouwt als in jaar 1 en recht heeft op 10 000 EUR aan rechtstreekse betalingen voor jaar 3, wordt onderworpen aan een verlaging van zijn rechtstreekse betalingen ten belope van 3 % x 10 000 EUR, dit wil zeggen 300 EUR. De hem opgelegde sanctie is toevallig dezelfde als wanneer het inbreukjaar in aanmerking zou zijn genomen voor de berekening van de steunverlaging van 3 % (ik zeg „toevallig” omdat de omvang van zijn bedrijf en zijn recht op rechtstreekse steun in jaar 3 toevallig dezelfde zijn als in jaar 1). Landbouwer C heeft zijn bedrijf aanzienlijk uitgebreid en heeft recht op 100 000 EUR aan rechtstreekse betalingen in jaar 3. Dientengevolge is de aan hem opgelegde sanctie wegens niet-naleving in jaar 1 een verlaging van 3 000 EUR die wordt toegepast op zijn rechtstreekse betalingen voor jaar 3.
94. De toepassing van de methodologie van de Commissie leidt dus ertoe dat zeer verschillende sancties worden opgelegd aan de drie landbouwers A, B en C (0 EUR, 300 EUR en 3 000 EUR ) wegens juist dezelfde inbreuk met betrekking tot de randvoorwaarden in jaar 1. De Commissie heeft geen met de doelstellingen van de wetgeving verenigbare redenen naar voren gebracht die zelfs maar een schijn van rechtvaardiging kunnen verlenen aan een dergelijke uitkomst. Het is zelfs zo dat identiek gedrag zeer verschillend wordt bestraft om redenen die niets te maken hebben met de feitelijke niet-naleving en die tevens vreemd zijn aan de doelstellingen van de toegepaste wetgeving.
95. De Commissie, die zich bewust is van deze problemen, voert het evenredigheidsbeginsel aan om het aldus ontstane onrecht teniet te doen. Daarom ga ik nu haar op dit beginsel gebaseerde betoog onderzoeken.
Evenredigheidsbeginsel
96. Maatregelen die ten uitvoer worden gelegd door Unierechtelijke bepalingen dienen passend te zijn voor het bereiken van het nagestreefde doel en mogen niet verder gaan dan daartoe noodzakelijk is.(35) Zoals blijkt uit het voorbeeld dat ik zojuist heb gegeven, voldoet de berekening van de als sanctie opgelegde procentuele verlaging op basis van de in het jaar van de constatering te betalen rechtstreekse steun, niet aan dit vereiste. Deze berekening is niet „passend voor de verwezenlijking van de doelstellingen die worden nagestreefd” door verordening nr. 796/2004 van de Commissie. Zij legt geen sanctie op wegens niet-naleving wanneer de landbouwer in dat latere jaar geen aanspraak op steun in het kader van de regeling inzake rechtstreekse betalingen heeft (landbouwer A in mijn voorbeeld). Omgekeerd wordt in bepaalde gevallen van niet-naleving een strengere sanctie opgelegd dan noodzakelijk is (en blijkbaar ook strenger dan beoogd wordt) (landbouwer C in mijn voorbeeld). Alleen wanneer het inbreukjaar en het jaar van de constatering toevallig samenvallen behoudt die methodologie het gewenste directe verband tussen de inbreuk op de regels inzake de randvoorwaarden en de voor die inbreuk opgelegde sanctie.
97. In haar schriftelijke opmerkingen erkent de Commissie dat in dergelijke omstandigheden sprake kan zijn van een schending van het evenredigheidsbeginsel. Ze suggereert als oplossing dat in deze beperkte gevallen de rechtstreekse betalingen voor het jaar van niet-naleving in aanmerking kunnen worden genomen als basis voor de berekening. Als ik het goed begrijp is de Commissie derhalve van mening dat de juiste methodologie erin bestaat om het jaar van de constatering te gebruiken als basis voor de berekening van de sanctie; maar wanneer deze algemene regel leidt tot een duidelijk onjuist resultaat een beroep kan worden gedaan op het evenredigheidsbeginsel om deze situatie te verhelpen.
98. Na een vraag hierover ter terechtzitting kon de Commissie geen voorbeeld uit de rechtspraak van het Hof geven waarin het Hof instemde met een beroep op het evenredigheidsbeginsel teneinde een structurele tekortkoming te verhelpen die wordt veroorzaakt door de keuze van een bepaalde methodologie. Ik ben evenmin bekend met een zaak die dat vernieuwende voorstel ondersteunt.
99. Ter terechtzitting heeft de Deense regering – mijns inziens terecht – benadrukt dat de methodologie voor de berekening van de sanctie vooral aan twee criteria moet voldoen. Zij moet duidelijk zijn, zodat zij gemakkelijk door de bevoegde nationale autoriteiten in een zeer groot aantal afzonderlijke gevallen kan worden toegepast en zij moet rechtszekerheid bieden aan zowel de individuele landbouwer als de nationale autoriteiten. Het is moeilijk zich een regeling voor te stellen die nog meer in strijd is met deze twee doelstellingen dan die waarbij, wanneer de uitkomst van de toepassing van de standaardmethode „voldoende” onaanvaardbaar is (wat dat ook precies mag betekenen), de gehele grondslag voor de berekening vervolgens naar goeddunken kan worden gewijzigd door de drukbezette autoriteiten die de regeling beheren.
100. Ten slotte wil ik ook melding maken van het argument van de Commissie dat het niet nodig is om het evenredigheidsbeginsel als corrigerende maatregel te hanteren wanneer sprake is van een opzettelijke niet-naleving van de regels, omdat „fraus omnia corrumpit”. De Uniewetgever heeft echter specifiek bepaald dat een ander (hoger) percentage moet worden toegepast als sanctie in gevallen van opzettelijke niet-naleving dan het percentage dat geldt bij nalatige niet-naleving.(36) Tegen die achtergrond vind ik het argument van de Commissie moeilijk te begrijpen en in elk geval niet overtuigend.
101. Daarom raad ik het Hof met klem aan, geen beroep te doen op dit – in mijn ogen twijfelachtig – gebruik van het evenredigheidsbeginsel om de moeilijkheden op te lossen waartoe de door de Commissie bepleite methodologie duidelijk aanleiding geeft, maar de uitlegging van verordening nr. 1782/2003 en van verordening nr. 796/2004 van de Commissie te onderschrijven waarbij het ontstaan zelf van die moeilijkheden wordt vermeden.
Beantwoording van de eerste prejudiciële vraag
102. Ik concludeer derhalve dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, zowel in de oorspronkelijke versie ervan als in de bij verordening nr. 146/2008 gewijzigde versie, aldus moet worden uitgelegd dat procentuele verlagingen van rechtstreekse steunbetalingen die worden opgelegd als sanctie wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van de te betalen rechtstreekse steun voor het kalenderjaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden. Artikel 66, lid 1, van verordening nr. 796/2004 moet aldus worden uitgelegd dat de verlaging van de rechtstreekse steunbetalingen die wordt opgelegd als sanctie wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moet worden berekend op basis van het inbreukjaar en vervolgens moet worden verrekend met, dat wil zeggen toegepast op, de in het jaar van de constatering te betalen steun.
Tweede vraag
103. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het antwoord dat het Hof geeft op de eerste vraag ook van toepassing zou zijn uit hoofde van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 73/2009 en artikel 70, lid 4 en lid 8, onder a), van verordening nr. 1122/2009 van de Commissie. Ik zal kort op die vraag ingaan.
104. In artikel 23 van verordening nr. 73/2009 wordt bijna woordelijk de tekst van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd bij verordening nr. 146/2008, overgenomen. Lezing van de preambule van verordening nr. 73/2009 geeft geen aanwijzing dat de wetgever beoogde het in de gewijzigde versie van artikel 6 van verordening nr. 1782/2003 vervatte beginsel te wijzigen toen dit artikel door artikel 23 van verordening nr. 73/2009 werd vervangen.
105. De analyse die ik hierboven heb verricht met betrekking tot artikel 6 van verordening nr. 1782/2003, zowel in de oorspronkelijke versie als in de gewijzigde versie ervan, geldt derhalve ook voor artikel 23 van verordening nr. 73/2009.
Verordening nr. 1122/2009 van de Commissie
106. In artikel 70 van verordening nr. 1122/2009 van de Commissie, met het opschrift „Algemene beginselen en definities”, was in lid 4 bepaald dat „[g]evallen van niet-naleving worden geacht te zijn ‚geconstateerd’ indien zij worden vastgesteld doordat controles van welke aard ook overeenkomstig de onderhavige verordening zijn uitgevoerd of nadat zij op welke andere wijze ook onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit of, in voorkomend geval, het betaalorgaan zijn gebracht” en in lid 8 dat het „het verlagingspercentage [wordt] toegepast op het totale bedrag van [...] de som van de rechtstreekse betalingen die is toegekend of moet worden toegekend aan de betrokken landbouwer op grond van steunaanvragen die hij heeft ingediend of nog zal indienen in de loop van het kalenderjaar van de bevinding [...]”.
107. Om de redenen die ik heb uiteengezet in de punten 74 tot en met 101 supra met betrekking tot de overeenkomstige bepaling in artikel 66, lid 1, van verordening nr. 796/2004, moet artikel 70 van verordening nr. 1122/2009, teneinde te voldoen aan het in artikel 23 van verordening nr. 73/2009 geformuleerde beginsel, aldus worden uitgelegd dat de verlaging van rechtstreekse steunbetalingen die wordt opgelegd als sanctie wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moet worden berekend op basis van het inbreukjaar en vervolgens moet worden verrekend met, dat wil zeggen toegepast op, de in het jaar van de constatering te betalen steun.
108. Het antwoord op de tweede prejudiciële vraag moet derhalve luiden dat artikel 23 van verordening nr. 73/2009 aldus moet worden uitgelegd dat procentuele verlagingen van rechtstreekse steunbetalingen die worden opgelegd als sanctie wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van de te betalen rechtstreekse steun voor het kalenderjaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden. Artikel 70 van verordening nr. 1122/2009 moet aldus worden uitgelegd dat de verlaging van rechtstreekse steunbetalingen die wordt opgelegd als sanctie wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moet worden berekend op basis van het inbreukjaar en vervolgens moet worden verrekend met, dat wil zeggen toegepast op, de in het jaar van de constatering te betalen steun.
Conclusie
109. In het licht van de bovenstaande overwegingen geef ik het Hof in overweging de door de Østre Landsret (rechter voor het oosten van Denemarken) gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
Derde vraag:
„Artikel 6, lid 1, van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, in de oorspronkelijke versie ervan, is van toepassing op betalingen verleend voor kalenderjaar 2007, met inbegrip van betalingen voor andere perioden die in dat jaar beginnen.
Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, in de oorspronkelijke versie ervan, is van toepassing op betalingen verleend voor de periode van 1 januari tot en met 31 maart 2008, met inbegrip van betalingen voor andere perioden die tijdens die periode van drie maanden beginnen.
Op betalingen verleend voor de periode van 1 april tot en met 31 december 2008, met inbegrip van betalingen voor andere perioden die in die periode van negen maanden beginnen, is artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 146/2008 van de Raad van 14 februari 2008, van toepassing.
Krachtens artikel 86 van verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerde beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde rechtstreekse steunverlening aan landbouwers, is verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 van toepassing op steunaanvragen betreffende verkoopseizoenen of premieperioden die vóór 1 januari 2010 zijn ingegaan.”
Eerste vraag:
„Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, zowel in de oorspronkelijke versie ervan als in de bij verordening nr. 146/2008 gewijzigde versie, moet aldus worden uitgelegd dat procentuele verlagingen van rechtstreekse steunbetalingen die worden opgelegd als sanctie wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van de te betalen rechtstreekse steun voor het kalenderjaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden. Artikel 66, lid 1, van verordening nr. 796/2004 moet aldus worden uitgelegd dat de verlaging van rechtstreekse steunbetalingen die wordt opgelegd als sanctie wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moet worden berekend op basis van het inbreukjaar en vervolgens moet worden verrekend met, dat wil zeggen toegepast op, de in het jaar van de constatering te betalen steun.”
Tweede vraag:
„Artikel 23 van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 moet aldus worden uitgelegd dat procentuele verlagingen van rechtstreekse steunbetalingen die worden opgelegd als sanctie wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moeten worden berekend op basis van de te betalen rechtstreekse steun voor het kalenderjaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden. Artikel 70 van verordening nr. 1122/2009 moet aldus worden uitgelegd dat de verlaging van rechtstreekse steunbetalingen die wordt opgelegd als sanctie wegens niet-naleving van de randvoorwaarden moet worden berekend op basis van het inbreukjaar en vervolgens moet worden verrekend met, dat wil zeggen toegepast op, de in het jaar van de constatering te betalen steun.”
1 Oorspronkelijke taal: Engels.
2 Verordening van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1).
3 Verordening van 14 februari 2008 houdende wijziging van verordening (EG) nr. 1782/2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en van verordening (EG) nr. 1698/2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2008, L 46, blz. 1). Overeenkomstig artikel 3, onder a), van die verordening was de gewijzigde versie van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 van toepassing met ingang van 1 april 2008.
4 Artikel 7 werd eveneens gewijzigd bij verordening nr. 146/2008. De daarbij ingevoerde veranderingen zijn echter niet relevant voor deze conclusie.
5 In artikel 144, lid 2, werd verwezen naar besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB 1999, L 184, blz. 23) en de in artikel 4 van dit besluit vastgestelde „beheersprocedure”.
6 Verordening van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003 (PB 2004, L 141, blz. 18).
7 Verordening van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16).
8 Dit gebeurde volgens overweging 2 van verordening nr. 73/2009 „omwille van de duidelijkheid”, gelet op het feit dat verordening nr. 1782/2003 herhaaldelijk grondig was gewijzigd. Verordening nr. 73/2009 werd zelf met ingang van 1 januari 2015 ingetrokken bij verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608).
9 Verordening van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65).
10 Verordening nr. 1122/2009 van de Commissie werd zelf ingetrokken met ingang van 1 januari 2015 door gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (PB 2014, L 181, blz. 48).
11 Het „controleverslag” waarnaar wordt verwezen in artikel 54 is nodig opdat het belang van de niet-naleving voor elk besluit en/of elke norm in kwestie overeenkomstig artikel 24, lid 1, van verordening nr. 73/2009 wordt beoordeeld aan de hand van de criteria „ernst”, „omvang”, „permanent karakter” en „herhaling”, met vermelding van welke factoren ook die tot een opwaartse of neerwaartse bijstelling van de toe te passen verlaging zouden moeten leiden [artikel 54, lid 1, onder c)].
12 Richtlijn van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB 1991, L 375, blz. 1).
13 In de verwijzingsbeslissing worden bepaalde paragrafen uit de in 2010 vastgestelde Deense regels aangehaald, die lijken te verwijzen naar het jaar „waarin de steunaanvraag of het verzoek om betaling is ontvangen en waarin de niet-naleving wordt geconstateerd” (cursivering van mij). Hoewel ik geen enkel standpunt inneem aangaande de uitlegging van de Deense wetgeving, lijkt uit de verwijzingsbeslissing van de verwijzende rechter voort te vloeien dat de Deense regelgeving, ten minste wat betreft de versie die in 2010 van kracht is geworden, uitging van de veronderstelling dat die twee jaren zouden samenvallen.
14 In artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 vóór wijziging ervan wordt de formulering „het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die in het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt, [...] moeten worden verleend” gebruikt. De gewijzigde versie van deze bepaling verwijst naar „het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die [...] moeten worden verleend”. Dit is tevens het geval in artikel 23 van verordening nr. 73/2009 (met de formulering „worden of moeten worden toegekend”). In de verordeningen van de Commissie worden tevens verschillende bewoordingen gebruikt. Mijns inziens verwijzen die vier verordeningen alle naar „de totale te betalen rechtstreekse steun”.
15 Jaarverslag van de Rekenkamer over de uitvoering van de begroting betreffende het begrotingsjaar 2011, tezamen met de antwoorden van de instellingen (PB 2012, C 344, blz. 1, op blz. 75, punt 3.9.).
16 Zie artikel 3, onder a), van verordening nr. 146/2008.
17 Dat volgt uit het feit dat de gewijzigde versie van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 van toepassing was met ingang van 1 april 2008 overeenkomstig artikel 3, onder a), van verordening nr. 146/2008; zie voetnoot 3 supra.
18 Met „oorspronkelijke taalversies” bedoel ik de versies in de officiële talen van de Europese Unie op het moment van de vaststelling van verordening nr. 1782/2003.
19 In het Deens: „det kalenderår, hvor den manglende overholdelse finder sted”; Nederlands: „het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt”; Fins: „sinä kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtuu”; Grieks: „να καταβληθούν κατά το ημερολογιακό έτος κατά το οποίο σημειώθηκε η μη εφαρμογή”; Italiaans: „nell’anno civile in cui si è verificata l’inosservanza”; Portugees: „no ano civil em que ocorre tal incumprimento”; Spaans: „en el año natural en que se produzca el incumplimiento”, en Zweeds: „det år då överträdelsen inträffar”.
20 De Duitse taalversie luidt als volgt: „Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder der gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt, so wird der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr [...] zu gewährenden Direktzahlungen [...] gekürzt oder ausgeschlossen.”
21 De Franstalige versie luidt: „le montant total des paiements directs à octroyer au titre de l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté, est réduit ou supprimé”.
22 Zie arrest van 26 april 2012, DR en TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, punt 44.
23 Zie arrest van 26 april 2012, DR en TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, punt 45.
24 Zie bijvoorbeeld de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Dowling, C‑85/90, EU:C:1992:170, punt 10, en de conclusie van advocaat-generaal Mazák in de zaak Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C‑457/05, EU:C:2007:345, punt 44.
25 Zie respectievelijk de punten 87 tot en met 94 en 96 tot en met 102.
26 De eis dat de niet-naleving „rechtstreeks kan worden toegeschreven” aan de landbouwer was oorspronkelijk gekoppeld aan de voor het recht op steun geldende voorwaarde dat de landbouwer de desbetreffende percelen grond voor een vastgestelde periode van ten minste tien maanden ter zijner beschikking had: zie artikel 44, lid 3, van verordening nr. 1782/2003. In de bij verordening nr. 146/2008 aangebrachte wijzigingen werd die periode verlaagd tot één dag en werd de aansprakelijkheid van de steunaanvrager bij niet-naleving met betrekking tot de opgegeven landbouwgrond in bepaalde gevallen uitgebreid, bijvoorbeeld als de grond is overgedragen: zie artikel 1, lid 3, en overwegingen 2 en 3 van verordening nr. 146/2008.
27 Ik onderzoek de mogelijke consequenties van de door de Commissie bepleite uitlegging voor één enkele landbouwer en voor een groep van drie landbouwers die allen dezelfde inbreuk hebben gepleegd wat hun verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden betreft, door middel van twee uitgewerkte voorbeelden: zie de punten 61 tot en met 63 en 90 tot en met 93 infra.
28 Zie overweging 2 van verordening nr. 1782/2003.
29 De Commissie verricht in haar schriftelijke opmerkingen dezelfde analyse met betrekking tot artikel 23, lid 1, van verordening nr. 73/2009, waaraan naar haar mening dezelfde betekenis moet worden toegekend als aan artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003.
30 Zie arresten van 10 maart 1971, Deutsche Tradax, 38/70, EU:C:1971:24, punt 10, en 2 maart 1999, Spanje/Commissie, C‑179/97, EU:C:1999:109, punt 20.
31 De Commissie verwees op dit punt naar artikel 25, leden 1 en 2, van verordening nr. 1782/2003 en naar artikel 22, leden 1 en 2, van verordening nr. 73/2009.
32 Zie de voorbeelden in de punten 61 tot en met 63 supra en in de punten 90 tot en met 93 infra.
33 Zie punt 74 supra.
34 Arrest van 19 oktober 1977, Ruckdeschel e.a., 117/76 en 16/77, EU:C:1977:160, punt 7.
35 Zie onder meer arresten van 18 november 1987, Maizena e.a., 137/85, EU:C:1987:493, punt 15; 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punt 122; 10 juli 2003, Commissie/ECB, C‑11/00, EU:C:2003:395, punt 156, en 13 december 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C‑11/12, EU:C:2012:808, punt 39.
36 Zie artikel 7, lid 3, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 24, lid 3, van verordening nr. 73/2009; zie ook artikel 67 van verordening nr. 796/2004 van de Commissie en artikel 70, lid 8, en artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1122/2009 van de Commissie.