Conclusie van advocaat-generaal M. Wathelet van 28 februari 2018.
Conclusie van advocaat-generaal M. Wathelet van 28 februari 2018.
Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. WATHELET
van 28 februari 2018 (1)
Zaak C‑618/16
Rafal Prefeta
tegen
Secretary of State for Work and Pensions
[verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (rechter in tweede aanleg in bestuursrechtelijke zaken)]
„Prejudiciële verwijzing – Vrij verkeer van personen – Artikel 45 VWEU – Hoofdstuk 2 van bijlage XII bij de akte betreffende de toetredingsvoorwaarden van 2003 – Mogelijkheid voor het Verenigd Koninkrijk om af te wijken van artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011 en van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38/EG – Afwijkingen ten aanzien van een Poolse onderdaan die niet gedurende twaalf maanden geregistreerd werk heeft verricht in het gastland”
I. Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, dat op 29 november 2016 bij de griffie van het Hof is ingediend door de Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) [rechter in tweede aanleg in bestuursrechtelijke zaken, Verenigd Koninkrijk], heeft betrekking op de uitlegging van allereerst bijlage XII bij de akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond(2) (hierna: „Toetredingsakte van 2003”), van vervolgens artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie(3) en tot slot van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG(4).
2. De context van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing wordt gevormd door een geding tussen Rafal Prefeta, Pools onderdaan, en de Secretary of State for Work and Pensions (minister van Arbeid en Pensioenen, Verenigd Koninkrijk) (hierna: „SSWP”) over de weigering van de SSWP om Prefeta een inkomensafhankelijke werk‑ en bijstandsuitkering (income-related Employment and Support Allowance)(hierna: „uitkering”) toe te kennen.
3. De weigering van de SSWP om Prefeta een uitkering toe te kennen was ingegeven door het feit dat hij geen status van werknemer had en derhalve evenmin het daaruit voortvloeiende recht op verblijf, een van de voorwaarden voor toekenning van de uitkering.
4. De nationale maatregelen zoals vastgesteld krachtens de in hoofdstuk 2 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 neergelegde afwijkende bepalingen, beletten Poolse onderdanen die niet gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden hebben gewerkt als overeenkomstig de nationale bepalingen geregistreerde werknemer namelijk om zich te beroepen op de nationale bepalingen tot omzetting van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 om hun status van „werknemer” en het daaruit voortvloeiende recht op verblijf te behouden.
5. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de voorwaarden waarop het de huidige lidstaten(5) was toegestaan Poolse onderdanen op grond van de bepalingen van hoofdstuk 2 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003, die afwijken van artikel 45 VWEU en artikel 56, eerste alinea, VWEU, gedurende een voorlopige periode uit te sluiten van de voordelen die aan artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 en aan artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 worden ontleend, en bijgevolg het recht op uitkering voor Poolse onderdanen in te perken.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. De Toetredingsakte van 2003
6. In de Toetredingsakte van 2003 zijn de toetredingsvoorwaarden vastgelegd voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek almede bepalingen tot aanpassing van de Verdragen.
7. In de zin van het eerste deel, artikel 1, tweede en vijfde streepje, van deze akte:
„[...]
– worden met de uitdrukking ‚huidige lidstaten’ bedoeld het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland;
[...]
– worden met de uitdrukking ‚nieuwe lidstaten’ bedoeld de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek;
[...]”
8. Het vierde deel van de Toetredingsakte van 2003 omvat de tijdelijke bepalingen die van toepassing zijn op de „nieuwe lidstaten”. Artikel 24 onder titel I van dit deel van de akte luidt als volgt:
„De in de bijlagen V tot en met XIV van deze Akte genoemde maatregelen zijn ten opzichte van de nieuwe lidstaten van toepassing op de wijze als bepaald in die bijlagen.”
9. Bijlage XII bij de Toetredingsakte 2003 heeft als opschrift „Lijst bedoeld in artikel 24 van de Toetredingsakte: Polen”. Hoofdstuk 2 van deze bijlage, inzake het vrij verkeer van personen, bevat de punten 1, 2, 5 en 9, die luiden als volgt:
„1. Wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van richtlijn 96/71/EG tussen Polen enerzijds en België, Tsjechië, Denemarken, Duitsland, Estland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Ierland, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk, anderzijds, zijn artikel [45] en de eerste alinea van artikel [56] [VWEU] slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14.
2. In afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van verordening (EEG) nr. 1612/68 [verordening van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2)] en tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Polen, zullen de huidige lidstaten nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Poolse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De huidige lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding.
Poolse onderdanen die op de datum van toetreding legaal in een huidige lidstaat werkten, en wier toelating tot de arbeidsmarkt van die lidstaat voor een ononderbroken periode van [twaalf] maanden of meer gold, hebben toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat, maar niet tot de arbeidsmarkt van andere lidstaten die nationale maatregelen toepassen.
Poolse onderdanen die na de toetreding gedurende een ononderbroken periode van [twaalf] maanden of meer tot de arbeidsmarkt van een huidige lidstaat zijn toegelaten, genieten dezelfde rechten.
De in de tweede en derde alinea bedoelde Poolse onderdanen verliezen de aldaar vermelde rechten wanneer zij de arbeidsmarkt van de betrokken huidige lidstaat vrijwillig verlaten.
Poolse onderdanen die op de datum van toetreding of gedurende een periode waarin nationale maatregelen werden toegepast, legaal werkten, en die tot de arbeidsmarkt van die lidstaat waren toegelaten voor minder dan [twaalf] maanden, genieten deze rechten niet.
[...]
5. Een lidstaat die aan het einde van de in punt 2 bedoelde periode van vijf jaar nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen handhaaft, mag in geval van ernstige verstoringen van zijn arbeidsmarkt of het dreigen daarvan en na kennisgeving aan de Commissie deze maatregelen tot aan het einde van het zevende jaar na de datum van toetreding van Polen blijven toepassen. Bij gebreke van een dergelijke kennisgeving zijn de artikelen 1 tot en met 6 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van toepassing.
[...]
9. Voor zover sommige bepalingen van richtlijn 68/360/EEG [richtlijn van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 13)] onlosmakelijk verbonden zijn met de bepalingen van verordening [...] nr. 1612/68 waarvan de toepassing uit hoofde van de leden 2 tot en met 5 en de leden 7 en 8 wordt opgeschort, kunnen Polen en de huidige lidstaten van eerstgenoemde bepalingen afwijken voor zover zulks voor de toepassing van de leden 2 tot en met 5 en de leden 7 en 8 nodig is.”
2. Verordening nr. 492/2011
10. Verordening nr. 1612/68 is met ingang van 16 juni 2011 ingetrokken en vervangen bij verordening nr. 492/2011.
11. Hoofdstuk I van verordening nr. 492/2011 heeft het opschrift „Tewerkstelling, gelijkheid van behandeling en familie van de werknemers”.
12. Onder afdeling 1 van dit hoofdstuk („Arbeid in loondienst”) worden in de artikelen 1 tot en met 6 in wezen wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen alsmede administratieve handelwijzen van een lidstaat verboden die aanbiedingen van en aanvragen om werk, de toegang tot arbeid in loondienst en de uitoefening daarvan door onderdanen van de andere lidstaten beperken of aan voorwaarden onderwerpen die niet voor eigen onderdanen gelden.
13. Onder afdeling 2 van dit hoofdstuk („Verrichten van arbeid en gelijkheid van behandeling”) bepaalt artikel 7:
„1. Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers, wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
[...]”
3. Richtlijn 2004/38
14. Richtlijn 2004/38 heeft richtlijn 68/360 met ingang van 30 april 2006 ingetrokken en vervangen.
15. Artikel 7 van richtlijn 2004/38 („Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden”) bepaalt in lid 1, onder a), en in lid 3, onder a) tot en met c):
„1. Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
[...]
3. Voor de toepassing van lid 1, onder a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
a) hij is als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt;
b) hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
c) hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden behouden;
[...]”
16. In artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 („Gelijke behandeling”) is het volgende bepaald:
„1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. [...]”
B. Recht van het Verenigd Koninkrijk
17. Met de invoering van de Accession (Immigration and Worker Registration) Regulations 2004/1219 (toetredingsbepalingen inzake immigratie en de registratie van werknemers) (hierna: „regeling van 2004”) had het Verenigd Koninkrijk de toepassing van de regelgeving van de Unie op het gebied van vrij verkeer van werknemers opgeschort voor de onderdanen van acht van de tien landen die op 1 mei 2004 tot de Europese Unie zijn toegetreden.(6) Deze uitzonderingsmaatregelen waren vastgesteld op grond van artikel 24 van de Toetredingsakte van 2003 en zijn tot en met 30 april 2011 van kracht gebleven.(7)
18. Ten tijde van de feiten die ten grondslag liggen aan het hoofdgeding was de regeling van 2004 gewijzigd, meer bepaald middels de Immigration (European Economic Area) Regulations 2006/1003 [bepalingen betreffende immigratie (Europese Economische Ruimte)] (hierna: „regeling van 2006”).
19. In de regeling van 2004, in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende versie, was een registratieregeling opgenomen [Accession State Worker Registration Scheme (registratieregeling voor werknemers van toetredende staten)], die van toepassing was op onderdanen van de acht bedoelde toetredende staten die tussen 1 mei 2004 en 30 april 2011 in het Verenigd Koninkrijk zouden hebben gewerkt.
20. Artikel 2 van de regeling van 2004, met het opschrift „Registratieplichtige werknemers van een toetredende staat”, luidde als volgt:
„(1) [o]nverminderd de volgende leden van dit artikel wordt onder ‚registratieplichtige werknemer van een toetredende staat’ verstaan een onderdaan van de betreffende toetredende staat die gedurende de toetredingsperiode in het Verenigd Koninkrijk werkt.
[...]
(4) Een onderdaan van een betreffende toetredende staat die ononderbroken gedurende een periode van twaalf maanden, geheel of gedeeltelijk na 30 april 2004, legaal in het Verenigd Koninkrijk werkt, wordt aan het einde van die periode van twaalf maanden niet meer aangemerkt als registratieplichtige werknemer van een toetredende staat.
[...]
(8) Voor de toepassing van de leden 3 en 4 wordt iemand geacht ononderbroken gedurende een periode van twaalf maanden in het Verenigd Koninkrijk te hebben gewerkt indien hij aan het begin en het einde van die periode legaal in het Verenigd Koninkrijk heeft gewerkt en de tussenliggende perioden waarin hij niet legaal in het Verenigd Koninkrijk heeft gewerkt in totaal niet meer dan 30 dagen beslaan.
[...]”
21. In artikel 4, lid 2, van de regeling van 2004 was het volgende bepaald:
„[e]en onderdaan van een betreffende toetredende staat die de status van werknemer zou hebben van een toetredende staat die registratieplichtig was als hij in het Verenigd Koninkrijk ging werken, heeft geen recht om als werkzoekende in het Verenigd Koninkrijk te verblijven met het doel daar werk te zoeken.”
22. Voorts luidde artikel 5, leden 3 en 4, van de regeling van 2004, in de in het hoofdgeding geldende versie, als volgt:
„(3) onverminderd lid 4, is artikel 6, lid 2, van de regeling van 2006 niet van toepassing op een registratieplichtige werknemer van een toetredende staat die ophoudt te werken.
(4) wanneer een registratieplichtige werknemer van een toetredende staat in de periode van één maand vanaf het tijdstip van aanvang van zijn werk ophoudt te werken voor een vergunninghoudende werkgever in omstandigheden als bedoeld in artikel 6, lid 2, [van de regeling van 2006], is dat artikel gedurende de rest van die periode van één maand van toepassing op die werknemer.”
23. Richtlijn 2004/38 is in Brits recht omgezet in de regeling van 2006.
24. In de in het hoofdgeding geldende versie luidde artikel 6, lid 1, van de regeling van 2006 betreffende de situaties waarin een onderdaan van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte recht kan hebben op voortgezet verblijf in het Verenigd Koninkrijk, als volgt:
„1) [i]n deze regelgeving wordt onder ‚in aanmerking komende persoon’ verstaan eenieder die EER-onderdaan is en in het Verenigd Koninkrijk is gevestigd als:
[...];
b) werknemer;
[...]”
25. In artikel 6, lid 2, van de regeling van 2006 waren de voorwaarden vastgelegd waaraan een persoon die zijn werk heeft onderbroken moet voldoen voor behoud van de status van werknemer in de zin van lid 1, onder b), van dit artikel, die luidden als volgt:
„(2) [o]nverminderd artikel 7A, lid 4, blijft iemand die niet meer werkt, voor de toepassing van lid 1, onder b), als werknemer aangemerkt indien
a) hij als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt is;
b) hij zich, na in het Verenigd Koninkrijk te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid bevindt en zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening heeft ingeschreven en
i) hij alvorens werkloos te worden ten minste één jaar heeft gewerkt;
ii) hij nog niet langer dan zes maanden werkloos is; of
iii) hij kan bewijzen dat hij werk zoekt in het Verenigd Koninkrijk en een reële kans maakt te worden aangesteld;
[...]”
26. In artikel 7A, lid 4, van de regeling van 2006 was het volgende bepaald:
„Artikel 6, lid 2, is van toepassing op een werknemer uit een toetredende staat wanneer:
a) artikel 5, lid 4, van de [regeling van 2004] op 30 april 2011 op hem van toepassing was; of
b) hij al naargelang van het geval arbeidsongeschikt is geworden of is opgehouden te werken na 1 mei 2011.”
III. Hoofdgeding en prejudiciële vragen
27. Rafal Prefeta is een Pools onderdaan. Hij is het Verenigd Koninkrijk in 2008 binnengekomen en heeft van 7 juli 2009 tot en met 11 maart 2011 ononderbroken gewerkt, de datum waarop zijn dienstverband is beëindigd wegens letsel dat hij buiten zijn werk om had opgelopen.
28. Op 5 januari 2011 heeft Prefeta overeenkomstig nationale regelgeving een certificaat van registratie als werknemer ontvangen. Daaruit volgt dat hij gedurende een ononderbroken periode van 2 maanden en 6 dagen, te weten van 5 januari 2011 tot en met 11 maart 2011, geregistreerd werk heeft verricht.
29. Nadat Prefeta zijn werkzame activiteit heeft gestaakt, heeft hij naar behoren laten vaststellen dat hij onvrijwillig werkloos is door zich als werkzoekende (jobseeker) bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening in te schrijven, en is hem met ingang van 20 maart 2011 een uitkering voor werkzoekenden (jobseeker’s allowance) betaald.
30. Op 20 oktober 2011 heeft Prefeta de uitkering aangevraagd. Volgens de verwijzende rechter is de uitkering bedoeld voor categorieën personen die vanwege hun geestelijke of lichamelijke gesteldheid arbeidsongeschikt zijn. Deze rechter stelt dat deze uitkering op grond van het Unierecht of het Britse recht niet kan worden toegekend aan werkzoekenden. Hij stelt voorts dat deze uitkering op grond van Brits recht kan worden toegekend aan werknemers zoals omschreven in artikel 6, lid 1, onder b), en in artikel 6, lid 2, van de regeling van 2006.
31. De aanvraag van Prefeta is afgewezen door de SSWP omdat Prefeta krachtens Brits recht niet werd erkend als werknemer, aangezien hij Pools onderdaan was en niet gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden geregistreerd werk had verricht.
32. Prefeta heeft beroep ingesteld bij de First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber) [bestuursrechter in eerste aanleg, (kamer voor sociale uitkeringen) Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland], die de beslissing van de SSWP heeft bevestigd. Vervolgens heeft Prefeta bij de verwijzende rechter hoger beroep ingesteld tegen de beslissing van de First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber).
33. Prefeta heeft bij de verwijzende rechter in wezen betoogd dat artikel 5, lid 3, van de regeling van 2004 indruiste tegen artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 en tegen artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011.
34. Artikel 5, lid 3, van de regeling van 2004 zou er namelijk aan in de weg hebben gestaan dat onderdanen van de betreffende toetredende lidstaten die niet gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden met een registratiecertificaat in het Verenigd Koninkrijk hebben gewerkt de status van werknemer in de zin van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 behielden, en hen gelijke behandeling zoals bedoeld in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 hebben onthouden. Deze beperking kon echter geen grondslag vinden in de Toetredingsakte van 2003 omdat uit hoofde hiervan niet van die bepalingen mocht worden afgeweken.
35. Volgens de SSWP is de regeling van 2004 verenigbaar met de Toetredingsakte van 2003, die in hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bepaalt dat „Poolse onderdanen die [...] gedurende een periode waarin nationale maatregelen werden toegepast, legaal werkten, en die tot de arbeidsmarkt van die lidstaat waren toegelaten voor minder dan [twaalf] maanden, [...] deze rechten niet [genieten].” Volgens de SSWP vallen onder „deze rechten” ook in het Verdrag neergelegde rechten voor „werknemers” op grond van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 en de rechten op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011.
36. De verwijzende rechter is van oordeel dat de uitlegging van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 een complex en nieuw vraagstuk in het Unierecht vormt. In deze omstandigheden heeft hij het voor de beslechting van het hoofdgeding noodzakelijk geacht de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Was het [huidige] lidstaten op grond van bijlage XII [bij de Toetredingsakte van 2003] toegestaan om Poolse onderdanen uit te sluiten van de voordelen die aan artikel 7, lid 2, van verordening [nr. 492/2011] en artikel 7, lid 3, van richtlijn [2004/38] worden ontleend, wanneer een werknemer, hoewel hij, zij het te laat, had voldaan aan de nationale eis om zijn tewerkstelling te laten registreren, nog niet gedurende een ononderbroken aangemelde periode van twaalf maanden had gewerkt?
2) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, kan een werknemer met de Poolse nationaliteit in de omstandigheden als bedoeld in de eerste vraag zich dan beroepen op artikel 7, lid 3, van richtlijn [2004/38], dat het behoud van de status van werknemer betreft?”
IV. Analyse
37. Met de eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het huidige lidstaten op grond van hoofdstuk 2 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003, betreffende het vrij verkeer van personen, is toegestaan om Poolse onderdanen uit te sluiten van de voordelen die worden ontleend aan twee bepalingen, namelijk artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011(8) en artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38(9), wanneer een werknemer, hoewel hij, zij het te laat, had voldaan aan de nationale eis om zijn tewerkstelling te laten registreren, nog niet gedurende een ononderbroken aangemelde periode van twaalf maanden had gewerkt. Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, en in voorkomend geval in welke omstandigheden, een Pools onderdaan zich kan beroepen op artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38, wanneer hij, zij het te laat, heeft voldaan aan de in het nationale recht gestelde eis om zijn tewerkstelling te laten registreren, maar nog niet gedurende een ononderbroken aangemelde periode van twaalf maanden heeft gewerkt.
38. Aangezien de vragen van de verwijzende rechter elkaar in grote mate overlappen, acht ik het gepast om deze gezamenlijk te behandelen.
A. Inleidende opmerkingen
39. Uit hoofdstuk 2, punt 1, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 vloeit voort dat artikel 45 VWEU en artikel 56, eerste alinea, VWEU slechts volledig van toepassing zijn onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14 van dat hoofdstuk voor wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers tussen Polen en de huidige lidstaten, zoals bedoeld in artikel 1, tweede streepje, van deze Toetredingsakte.(10)
40. In deze bepalingen zijn immers afwijkingen vastgelegd van de artikelen 1 tot en met 6 van verordening nr. 1612/68 en van de bepalingen van richtlijn 68/360 die onlosmakelijk verbonden zijn met die van verordening nr. 1612/68 waarvan de toepassing uit hoofde van de punten 2 tot en met 5 en de punten 7 en 8 van hoofdstuk 2 wordt opgeschort, voor zover zulks nodig is voor de toepassing van deze leden.(11)
41. Deze afwijkingen in artikel 45 VWEU en artikel 56, eerste alinea, VWEU, betreffende de beginselen van het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers moeten uiteraard strikt worden uitgelegd.(12)
B. Recht om Poolse onderdanen uit te sluiten van de voordelen die aan artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 worden ontleend
42. Er zij op gewezen dat in de punten 1 tot en met 14 van hoofdstuk 2 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 geenszins wordt verwezen naar verordening nr. 492/2011 waarop de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechter betrekking heeft en die is vastgesteld na de genoemde Toetredingsakte.
43. Niettemin is verordening nr. 1612/68, die specifiek met deze bepalingen wordt bedoeld, ingetrokken bij verordening nr. 492/2011(13), waarvan overweging 1 luidt als volgt: „Verordening [nr. 1612/68] is herhaaldelijk en ingrijpend gewijzigd. Ter wille van de duidelijkheid en een rationele ordening van de tekst dient tot codificatie van deze verordening te worden overgegaan.” Ik stel vast dat de artikelen 1 tot en met 7 van beide verordeningen vrijwel eensluidend zijn.
44. Voor wat betreft het bepaalde in verordening nr. 1612/68 behelst hoofdstuk 2, punten 1 tot en met 14, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003, betreffende het vrij verkeer van personen(14), echter slechts afwijkingen van de artikelen 1 tot en met 6 van die verordening, die betrekking hebben op „arbeid in loondienst”.
45. Onverminderd de toepasselijkheid ratione temporis van verordening nr. 492/2011(15) moeten verwijzingen van de bepalingen in kwestie naar de artikelen 1 tot en met 6 van verordening nr. 1612/68 bijgevolg mutatis mutandis worden opgevat als verwijzingen naar de artikelen 1 tot en met 6 van verordening nr. 492/2011, zelfs wanneer de desbetreffende bepalingen van de Toetredingsakte van 2003 strikt worden uitgelegd.
46. De overige bepalingen van verordening nr. 1612/68, in het bijzonder artikel 7, lid 2, onder titel II van het eerste deel van deze verordening met het opschrift „Verrichten van arbeid en gelijkheid van behandeling”, waarin is vastgelegd dat een werknemer die onderdaan is van een lidstaat op het grondgebied van andere lidstaten „dezelfde sociale en fiscale voordelen [geniet] als de nationale werknemers”, vallen dan ook niet onder de afwijkingen betreffende het vrij verkeer van personen zoals vastgelegd in hoofdstuk 2, punten 1 tot en met 14 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003.
47. Hieruit volgt dat artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 en, in voorkomend geval, artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 op het moment van toetreding van de Republiek Polen tot de Europese Unie volledig van toepassing waren op Poolse werknemers(16), die vanaf dat moment dezelfde sociale en fiscale voordelen moesten genieten als de nationale werknemers(17), aangezien in hoofdstuk 2, punten 1 tot en met 14 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 geen afwijking was voorzien van artikel 45 VWEU en artikel 56, eerste alinea, VWEU.
48. Bijgevolg vormt het feit dat Prefeta te laat heeft voldaan aan de nationale eis om zijn tewerkstelling te laten registreren en nog niet gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden geregistreerd werk had verricht, geen rechtvaardiging voor de uitsluiting door het Verenigd Koninkrijk van Prefeta van de voordelen van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 of, in voorkomend geval, artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 toen hij de status van werknemer had.
49. Gelet op het voorgaande ben ik van oordeel dat het huidige lidstaten op grond van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 niet is toegestaan om Poolse onderdanen uit te sluiten van de voordelen die worden ontleend aan artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 of, in voorkomend geval, artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011, wanneer zij de hoedanigheid van werknemer hebben, dat wil zeggen, wanneer zij al dan niet in loondienst werkzaam zijn.
C. Recht om Poolse onderdanen uit te sluiten van de voordelen die worden ontleend aan artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38
1. Argumenten van partijen
50. Volgens Prefeta bepalen artikel 7 van richtlijn 68/360 en artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 dat een werknemer die het ongeluk heeft te worden getroffen door bijvoorbeeld een ziekte van voorbijgaande aard, het recht behoudt op verblijf op het grondgebied van de lidstaat waar hij heeft gewerkt. Ten eerste stelt hij dat dit recht geen gevolgen heeft voor de mate waarin de arbeidsmarkt openstaat voor de werknemer. Ten tweede voert hij aan dat een werknemer zich alleen op dit recht kan beroepen wanneer hij reeds tot de arbeidsmarkt is toegelaten, en ten derde betoogt hij dat dit recht een lidstaat niet zal beletten een regeling ten uitvoer te leggen op grond waarvan bepaald werk verboden zou zijn voor onderdanen van toetredende landen.(18) Prefeta stelt dat „met artikel 7 van richtlijn 68/360 en artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 niet zozeer de toegang tot arbeid in loondienst wordt gereglementeerd, maar hierin de voorwaarden worden verduidelijkt die voor een werknemer van de [Unie] gelden in het gastland. Deze voorwaarden zijn niet onlosmakelijk verbonden met titel I van verordening nr. 1612/68. Zij raken in wezen de bepalingen van titel II van verordening nr. 1612/68 met het opschrift ,Verrichten van arbeid en gelijkheid van behandeling’, in het bijzonder artikel 7 van titel II.”
51. Naar mening van Prefeta heeft „de uitvoering van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 geen gevolgen voor de algemene doelstelling van toetredingsbeperkingen”. Zijns inziens „kan een lidstaat door middel van toetredingsbeperkingen tijdelijk controle uitoefenen op de voorwaarden voor toegang tot zijn arbeidsmarkt om te voorkomen dat deze tijdens de toetredingsperiode verstoord raakt [...]. Daaruit vloeit de toestemming voort om af te wijken van titel I van verordening nr. 1612/68. [...] Het recht van een individu tot behoud van het recht van verblijf in het gastland wanneer hij tijdelijk ophoudt met werken, is op zich geen mogelijk arbeidsmarktverstorende factor in die lidstaat, aangezien de ‚werknemer’ op dat moment niet werkt. Ter verwezenlijking van de doelstelling van toetredingsbeperkingen behoeft dan ook geen bevoegdheid tot inperking van het recht op behoud van de status van werknemer te worden afgeleid.”
52. De regering van het Verenigd Koninkrijk staat op het standpunt dat het op grond van hoofdstuk 2, punt 2 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 niet verplicht is om een particulier die gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden heeft gewerkt maar voor die periode geen registratiecertificaat heeft verkregen als werknemer, toegang te verlenen tot alle rechten en uitkeringen waarop een onderdaan van een lidstaat op grond van zijn status van werknemer aanspraak kan maken. Bovendien is het uit hoofde van die akte evenmin vereist dat een particulier al deze rechten kan genieten wanneer hij op een gegeven moment een registratiecertificaat als werknemer heeft verkregen, maar niet voor de gehele arbeidsperiode over dat certificaat beschikt.
53. De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt dat indien een Pools onderdaan zoals Prefeta, die niet gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden geregistreerd werk heeft verricht, toegang zou hebben tot alle rechten en uitkeringen waarop onderdanen aanspraak kunnen maken op grond van de status van werknemer, de verduidelijking in hoofdstuk 2, punt 2 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003, waarin is bepaald dat een particulier „voor een periode van twaalf maanden moet zijn toegelaten” om aanspraak te kunnen maken op deze rechten, overbodig zou zijn geweest. Ook zou hiermee de verwezenlijking van de doelstellingen van de registratieverplichting in het gedrang komen, met welke verplichting enerzijds wordt beoogd het Verenigd Koninkrijk in staat te stellen de voorwaarden voor toegang tot zijn arbeidsmarkt te beoordelen om te bekijken of er andere maatregelen moeten worden getroffen, en anderzijds wordt beoogd onderdanen van toetredende lidstaten ertoe aan te sporen hun situatie te legaliseren en bij te dragen aan de formele economie.(19)
54. De Commissie is van mening dat indien een werknemer van een toetredende lidstaat zich had kunnen beroepen op artikel 7, lid 3, onder b) en c), van richtlijn 2004/38, het Verenigd Koninkrijk geen uitvoering had kunnen geven aan de kern van de afwijkingen zoals bepaald in de regeling van 2004, die ertoe strekte de toegang tot zijn arbeidsmarkt in te perken middels een beperking van het recht van economisch inactieve onderdanen van een toetredende lidstaat om op zijn grondgebied te verblijven teneinde daar werk te zoeken. Niettemin meent de Commissie voor wat betreft artikel 7, lid 3, onder a), van richtlijn 2004/38 dat bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 niet als grondslag kon dienen voor een beperking van het recht op behoud van de status van werknemer, aangezien deze bepaling in wezen geen verband houdt met de Britse maatregelen tot regulering van de toegang tot de arbeidsmarkt.(20)
2. Toepasselijkheid van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38
55. Er zij op gewezen dat in hoofdstuk 2, punten 1 tot en met 14, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 geenszins wordt verwezen naar richtlijn 2004/38(21), die pas na deze akte is vastgesteld en in werking is getreden.
56. Op grond van punt 9 van hoofdstuk 2 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 kunnen de huidige lidstaten echter afwijken van de bepalingen van richtlijn 68/360 die onlosmakelijk verbonden zijn met die in de artikelen 1 tot en met 6 van verordening nr. 1612/68, waarvan de toepassing uit hoofde van hoofdstuk 2, punt 2(22) van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 wordt opgeschort, voor zover zulks nodig is voor de toepassing van dit punt.
57. De bewoordingen van artikel 7 van richtlijn 68/360(23) liggen in wezen zeer dicht in de buurt van die van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38. Beide bepalingen behelzen namelijk de omstandigheden waarin een burger van de Unie die niet meer al dan niet in loondienst werkt, zijn status van werknemer behoudt.
58. In dit verband zij erop gewezen dat de Commissie in haar voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven(24) in de toelichting bij artikel 8, lid 7 (het huidige artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38) heeft aangegeven dat in deze bepalingen(25) „in hoofdzaak sommige bepalingen van richtlijn 68/360 [worden] overgenomen, waarbij evenwel een en ander wordt verduidelijkt, alsook de jurisprudentie van het Hof van Justitie wordt opgenomen betreffende het behoud van de hoedanigheid van werkende wanneer de werkende niet meer al dan niet in loondienst werkzaam is”.
59. Bijgevolg ben ik van mening dat ofschoon in hoofdstuk 2, punt 9 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 niet uitdrukkelijk wordt verwezen naar artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38, wel moet worden onderzocht of laatstgenoemde bepaling onlosmakelijk verbonden is met het bepaalde in de artikelen 1 tot en met 6 van verordening nr. 1612/68, waarvan de toepassing uit hoofde van lid 2 van de tekst in kwestie wordt opgeschort en, in voorkomend geval, in hoeverre moet worden afgeweken van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 voor de toepassing van deze bepaling in de Toetredingsakte van 2003.(26)
3. Kan artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 los worden gezien van de artikelen 1 tot en met 6 van verordening nr. 1612/68, die betrekking hebben op toegang tot arbeid?
60. In zijn arrest van 21 februari 2013, N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, punt 47), heeft het Hof voor recht verklaard dat „in de definitie van het begrip ,werknemer’ in de zin van artikel 45 VWEU het aan het beginsel zelf van het vrije verkeer van werknemers inherente vereiste tot uitdrukking [wordt] gebracht dat op de door het recht van de Unie uit hoofde van deze vrijheid toegekende voordelen slechts een beroep kan worden gedaan door personen die daadwerkelijk arbeid in loondienst verrichten of die dit serieus wensen te doen”(27).
61. Hoewel artikel 7 van richtlijn 2004/38 het opschrift „Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden” heeft, omvat lid 3 ervan een niet-uitputtende opsomming(28) van de omstandigheden waarin een Europese burger die buiten zijn wil om niet langer al dan niet in loondienst werkt, bijvoorbeeld door onvrijwillige werkloosheid of tijdelijke arbeidsongeschiktheid als gevolg van ziekte of ongeval, naast het overeenkomstige recht op verblijf, de hoedanigheid van werknemer behoudt in het vooruitzicht nieuw werk te kunnen verrichten in loondienst of als zelfstandige.(29)
62. De mogelijkheid voor een Europese burger(30) om de status van werknemer te behouden, houdt dan ook verband met het feit dat deze burger kan aantonen dat hij beschikbaar is of in staat is een beroepsactiviteit uit te oefenen en dus binnen een redelijk tijdsbestek weer kan deelnemen aan de arbeidsmarkt. Ik wijs erop dat artikel 7, lid 3, onder a), van richtlijn 2004/38 enkel betrekking heeft op tijdelijke arbeidsongeschiktheid en de werknemer op grond van artikel 7, lid 3, onder b) en c), van die richtlijn als werkzoekende moet zijn ingeschreven bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening.
63. Gelet op het voorgaande ben ik van oordeel dat artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 is gericht op situaties waarin herintreding van de Europese burger op de arbeidsmarkt reëel is, wat inhoudt dat deze bepaling niet los kan worden beschouwd van de artikelen 1 tot en met 6 van verordening nr. 1612/68(31), waarin de toegang tot arbeid is geregeld.
4. In hoeverre moet worden afgeweken van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 voor de toepassing van hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003?
64. In artikel 7, lid 3, onder a), van richtlijn 2004/38 is geen enkele specifieke voorwaarde neergelegd voor de duur van de activiteit die de burger van de Unie in loondienst of als zelfstandige moet hebben verricht voor behoud van zijn status van werknemer. De burger hoeft enkel reële en daadwerkelijke arbeid te verrichten, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn.(32)
65. In artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 daarentegen is vastgelegd dat de duur van de activiteit in loondienst of als zelfstandige „ten minste één jaar” moet beslaan. Voorts is in lid 3, onder c), van deze richtlijn bepaald dat een Europese burger zijn status van werknemer ten minste zes maanden behoudt als hij zich na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar bevindt in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid of hij in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos is geworden.
66. In hoofdstuk 2, punt 2, eerste alinea, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 is in wezen bepaald dat de huidige lidstaten gedurende een overgangsperiode kunnen afwijken van de artikelen 1 tot en met 6 van verordening nr. 1612/68 met nationale maatregelen waarin de toegang van Poolse onderdanen tot hun arbeidsmarkt is geregeld. In de derde alinea van dat punt 2 wordt deze mogelijkheid beperkt of gekwalificeerd doordat in wezen is vastgelegd dat Poolse onderdanen die na de toetreding gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden of meer tot de arbeidsmarkt van een huidige lidstaat zijn toegelaten, recht op toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat krijgen. Voorts wordt in de vierde alinea bevestigd(33) dat Poolse onderdanen die gedurende een periode waarin nationale maatregelen werden toegepast legaal werkten in een huidige lidstaat, en die tot de arbeidsmarkt van die lidstaat waren toegelaten voor minder dan twaalf maanden, deze rechten niet genieten (cursivering van mij).
67. Volgens het Hof bestaat de doelstelling van hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 erin te voorkomen dat zich na de toetreding van de nieuwe lidstaten tot de Unie verstoringen op de arbeidsmarkt van de oude lidstaten voordoen ten gevolge van een onmiddellijke komst van een groot aantal werknemers die onderdaan van die nieuwe lidstaten zijn.(34) Volgens het Hof verzetten de artikelen 56 en 57 VWEU(35) zich er niet tegen dat een lidstaat gedurende de overgangsperiode die is voorzien in hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003, vereist dat voor de terbeschikkingstelling van werknemers op zijn grondgebied die Pools onderdaan zijn, een tewerkstellingsvergunning wordt verkregen.(36)
68. Ik ben derhalve van mening dat met het bepaalde in hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 een speciale regeling wordt ingesteld waarin voor de huidige lidstaten de mogelijkheid is vastgelegd(37) om de toegang van Poolse onderdanen tot hun arbeidsmarkt te regelen.
69. In dit verband komt duidelijk uit de derde en vijfde alinea van deze tekst naar voren dat de huidige lidstaten twee cumulatieve voorwaarden kunnen stellen voor de toegang van Poolse onderdanen tot de arbeidsmarkt: ten eerste de verplichting om tot deze arbeidsmarkt te zijn toegelaten, en ten tweede, na tot de arbeidsmarkt te zijn toegelaten, de verplichting om daar gedurende een ononderbroken periode van ten minste twaalf maanden te werken. Uit punt 2 van hoofdstuk 2, derde alinea, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 komt namelijk naar voren dat een Pools onderdaan gedurende een periode van twaalf maanden moet zijn toegelaten tot de arbeidsmarkt, wat mijns inziens inhoudt dat de verrichte werkzaamheden moeten volgen op de toelating.
70. Naar mijn oordeel wordt met het begrip „toegelaten” verondersteld of geïmpliceerd dat er een handeling van een derde heeft plaatsgevonden jegens de desbetreffende burger. Werken op zich is niet voldoende. Hij moet hiertoe zijn toegelaten. Dit houdt dus een procedure in waarmee toelating of toegang tot de arbeidsmarkt wordt geregeld, zoals het verkrijgen van een tewerkstellingsvergunning, zoals in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a. (C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64), of een registratiesysteem zoals het systeem waarvan sprake is in het hoofdgeding.(38)
71. In deze omstandigheden(39) hebben Poolse onderdanen pas vrije toegang tot de arbeidsmarkt overeenkomstig de artikelen 45 en 56 VWEU nadat zij hebben voldaan aan beide voornoemde cumulatieve voorwaarden. Bijgevolg bevinden Poolse onderdanen die zijn toegelaten tot de arbeidsmarkt, maar volgend op deze toelating vóór het aflopen van de periode van twaalf maanden zijn opgehouden te werken(40) en degenen die meer dan twaalf maanden hebben gewerkt zonder te zijn toegelaten, zich in dezelfde situatie als degenen die op zoek zijn naar werk en nog nooit in een huidige lidstaat hebben gewerkt.
72. Het feit dat een Pools onderdaan die voor een periode van minder dan twaalf maanden tot de arbeidsmarkt is toegelaten of die meer dan twaalf maanden heeft gewerkt zonder ertoe te zijn toegelaten, de status van werknemer kon worden toegekend overeenkomstig artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 en derhalve in aanmerking kon komen voor vrije toegang tot de arbeidsmarkt van de huidige lidstaten overeenkomstig de artikelen 45 en 56 VWEU, zou immers indruisen tegen de strekking van hoofdstuk 2, punt 2, derde en vierde alinea, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 en het doel van die bepalingen ondermijnen.(41)
73. Bijgevolg ben ik van mening dat voor de toepassing van hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 moet worden afgeweken van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38, door gedurende de in deze Toetredingsakte vastgelegde overgangsperiode de eis te stellen dat Poolse onderdanen gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden of meer na deze toelating zijn toegelaten tot de arbeidsmarkt van een huidige lidstaat.(42)
74. Gelet op het voorgaande meen ik dat het huidige lidstaten op grond van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 was toegestaan om Poolse onderdanen uit te sluiten van de voordelen die aan artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 worden ontleend, wanneer de werknemer, hoewel hij had voldaan aan de in het nationale recht gestelde eis om zijn tewerkstelling te laten registreren, sinds het vervullen van deze formaliteit nog niet gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden had gewerkt. In dergelijke omstandigheden kunnen Poolse onderdanen zich niet beroepen op artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38.
V. Conclusie
75. Gelet op voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) te beantwoorden als volgt:
„Op grond van bijlage XII bij de akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond was het huidige lidstaten niet toegestaan om Poolse onderdanen uit te sluiten van de voordelen die worden ontleend aan artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap of, in voorkomend geval, aan artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie, wanneer deze laatste de hoedanigheid van werknemer hebben, dat wil zeggen, wanneer zij al dan niet in loondienst werkzaam zijn.
Op grond van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 was het huidige lidstaten toegestaan om Poolse onderdanen uit te sluiten van de voordelen die aan artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden tot wijziging van verordening nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, worden ontleend, wanneer werknemers, hoewel zij hadden voldaan aan de in het nationale recht gestelde eis om hun tewerkstelling te laten registreren, sinds het vervullen van deze formaliteit nog niet gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden hadden gewerkt. In deze omstandigheden kunnen Poolse onderdanen zich niet beroepen op artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38.”
1 Oorspronkelijke taal: Frans.
2 PB 2003, L 236, blz. 33.
3 PB 2011, L 141, blz. 1.
4 PB 2004, L 158, blz. 77.
5 Zie punt 7 van deze conclusie.
6 Namelijk de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, Hongarije, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek.
7 Deze beperkingen waren aanvankelijk bedoeld voor de periode van 1 mei 2004 tot en met 30 april 2009. Uit het dossier dat bij het Hof is neergelegd, blijkt echter dat het Verenigd Koninkrijk de Commissie bij brief van 8 april 2009 in kennis heeft gesteld van zijn voornemen om de toepassing van de nationale uitzonderingsmaatregelen op grond van de bepaling in hoofdstuk 2, punt 5, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 met twee jaar te verlengen (tot en met 30 april 2011). In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wijst de verwijzende rechter erop dat Britse rechters zich thans in een beroep buigen over de rechtmatigheid van deze verlenging. De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt in haar schriftelijke opmerkingen dat de rechtmatigheid van deze verlenging thans aanhangig is bij de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Verenigd Koninkrijk) in de zaak Gubeladze/Secretary of State for Work and Pensions. Ter terechtzitting heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk bevestigd dat de Court of Appeal op 7 november 2017 uitspraak had gedaan in deze zaak en de verlenging van de registratieregeling voor werknemers door het Verenigd Koninkrijk als onevenredig en derhalve onverenigbaar met het Unierecht had beoordeeld. Deze uitspraak is echter nog niet definitief. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft ter terechtzitting namelijk aangegeven cassatieberoep te hebben ingesteld bij de Supreme Court of the United Kingdom (hoogste rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk).
8 Dit artikel omvat een non-discriminatieregel betreffende sociale en fiscale voordelen.
9 Dit artikel heeft betrekking op behoud van de status van werknemer en het daaruit voortvloeiende recht van verblijf.
10 In punt 24 van het arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a. (C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64), heeft het Hof het volgende geoordeeld: „Indien een nationale regeling gerechtvaardigd is op basis van een van de in artikel 24 van de Toetredingsakte 2003 bedoelde maatregelen, in casu de overgangsmaatregel van hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij die akte, is de vraag of die regeling verenigbaar is met de artikelen 56 VWEU en 57 VWEU niet meer aan de orde”.
11 Zie onder meer hoofdstuk 2, punt 9, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003.
12 Zie naar analogie arresten van 23 maart 1983, Peskeloglou (77/82, EU:C:1983:92, punt 12), en 3 december 1998, KappAhl (C‑233/97, EU:C:1998:585, punt 18). In punt 18 van het arrest van 3 december 1998, KappAhl (C‑233/97, EU:C:1998:585), heeft het Hof voor recht verklaard dat „de door de Toetredingsakte toegestane afwijkingen van de voorschriften van het Verdrag aldus [moeten] worden uitgelegd, dat de doelstellingen van het Verdrag gemakkelijker kunnen worden verwezenlijkt en volledige toepassing van de voorschriften ervan mogelijk wordt”. In punt 33 van het arrest van 28 april 2009, Apostolides (C‑420/07, EU:C:2009:271), heeft het Hof geoordeeld dat „de toetredingsakte van een nieuwe lidstaat in hoofdzaak berust op het algemene beginsel van de onmiddellijke en volledige toepasselijkheid van het recht [van de Unie] op die staat, in dier voege dat er slechts van kan worden afgeweken voor zover zulks in de overgangsbepalingen met zoveel woorden is voorzien”.
13 Zie artikel 41 van verordening nr. 492/2011.
14 Meer bepaald de punten 2 tot en met 5 alsmede de punten 7 en 8.
15 Zie voetnoot 9 van deze conclusie.
16 Dit houdt in dat Prefeta, gedurende de gehele periode waarin hij daadwerkelijk in het Verenigd Koninkrijk heeft gewerkt en daar derhalve de status van werknemer had, te weten tussen 7 juli 2009 en 11 maart 2011, dezelfde sociale en fiscale voordelen moest genieten als nationale werknemers.
17 Zie naar analogie arrest van 30 mei 1989, Commissie/Griekenland (305/87, EU:C:1989:218, punten 15 en 16).
18 Volgens Prefeta is de reden daarvoor dat „een lidstaat tot het moment waarop een onderdaan van een toetredende lidstaat gedurende twaalf maanden als werknemer in loondienst had gewerkt, de controle bleef houden over zijn permanente toegang tot de arbeidsmarkt. Indien Prefeta bijvoorbeeld een nieuwe baan had aanvaard, had hij dat werk moeten laten registreren bij de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, een voorwaarde die anders verboden zou zijn uit hoofde van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1612/68”.
19 Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk zouden de lasten voor zijn socialezekerheidsstelsel zijn gestegen als voornoemde onderdanen slechts met één certificaat voor toelating tot de arbeidsmarkt van het Verenigd Koninkrijk het recht op sociale bijstand hadden verworven, en zou dat de onderdanen in kwestie er niet toe hebben aangespoord om het registratiecertificaat steeds bij te werken. Daarom moest men voor elk baan specifiek worden geregistreerd.
20 Voorts wijst de Commissie erop een inbreukprocedure te hebben ingesteld tegen het Verenigd Koninkrijk aangaande de werkingssfeer van uitzonderingsmaatregelen voor werknemers van een toetredende lidstaat, waaronder meer bepaald de afwijking van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38. Deze procedure heeft echter niet geleid tot een aanhangigmaking bij het Hof omdat de Commissie na de intrekking van deze nationale maatregelen op 1 mei 2011 van oordeel was dat een beroep zonder voorwerp was geraakt.
21 Dat geldt in het bijzonder voor artikel 7, lid 3, dat aan de orde is in de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechter.
22 Hoewel in punt 9 ook de voorgaande punten 3, 4, 5, 7 en 8 worden genoemd, ben ik van mening dat enkel punt 2, op grond waarvan het de huidige lidstaten is toegestaan het recht van Poolse onderdanen op toegang tot de arbeidsmarkt voor een periode van twaalf maanden te beperken, rechtstreeks van belang is in het hoofdgeding.
23 Volgens artikel 7, lid 1, leidt de omstandigheid dat een onderdaan van een lidstaat met een recht van verblijf teneinde een betrekking in loondienst te vervullen in een andere lidstaat als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt is, of de omstandigheid dat hij, zoals naar behoren vastgesteld, onvrijwillig werkloos is, niet tot intrekking van de verblijfskaart die overeenkomstig artikel 4 van die richtlijn is afgegeven.Bovendien kan de geldigheidsduur van de verblijfskaart bij de eerste verlenging ingevolge artikel 7, lid 2, van richtlijn 68/360 worden beperkt tot een periode van niet minder dan twaalf maanden, indien de werknemer in het gastland sinds meer dan twaalf opeenvolgende maanden onvrijwillig werkloos is. Arrest van 26 mei 1993, Tsiotras (C‑171/91, EU:C:1993:215, punt 10).
24 COM(2001) 257 definitief (PB 2001, C 270 E, blz. 150), op 29 juni 2001 voorgelegd door de Commissie.
25 Te weten artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38.
26 Er zij aan herinnerd dat artikel 45 VWEU onderdanen van de lidstaten het recht verleent in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen [zie artikel 45, lid 3, onder c), VWEU] of daar te zoeken, zie arrest van 26 mei 1993, Tsiotras (C‑171/91, EU:C:1993:215, punt 8). Zie ook arrest van 26 februari 1991, Antonissen (C‑292/89, EU:C:1991:80, punt 14), dat niet alleen betrekking heeft op artikel 45, lid 3, VWEU, maar ook op de artikelen 1 en 5 van verordening nr. 1612/68. Dit verblijfsrecht is inherent aan het recht van vrij verkeer van werknemers binnen de Unie.
27 Cursivering van mij. Zie in die zin arrest van 19 juni 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007). Zoals respectievelijk wordt aangegeven in de punten 28, 40 en 41 van dit arrest „[omvat] artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 het geval van een vrouw die in een bijzondere situatie verkeert vanwege de fysieke ongemakken die zij ondervindt in een gevorderd stadium van haar zwangerschap en in de periode onmiddellijk na de bevalling, niet uitdrukkelijk”. Niettemin „[kan] [h]et feit dat een vrouw door die ongemakken wordt genoopt haar activiteiten in loondienst te staken gedurende de tijd die nodig is voor haar herstel, [...] haar de status van ,werknemer’ in de zin van artikel 45 VWEU in beginsel niet ontnemen”. „Het feit dat een dergelijke vrouw gedurende enkele maanden niet daadwerkelijk aan de arbeidsmarkt van het gastland heeft deelgenomen, betekent namelijk in beginsel niet dat zij gedurende die periode niet langer tot die markt behoort, mits zij binnen een redelijke termijn na de bevalling haar werk weer opvat of ander werk vindt” (cursivering van mij). Zie ook arrest van 29 april 2004, Orfanopoulos en Oliveri (C‑482/01 en C‑493/01, EU:C:2004:262, punt 50), waarin het Hof voor recht heeft verklaard dat „[m]eer in het bijzonder ten aanzien van gedetineerden die vóór hun detentie een betrekking hadden, [...] het feit dat de betrokkene gedurende die detentie niet deelnam aan de arbeidsmarkt, in beginsel overigens niet [betekent] dat hij gedurende die periode niet tot de legale arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst bleef behoren, op voorwaarde dat hij binnen een redelijke termijn na zijn vrijlating ander werk vindt”. Cursivering van mij.
28 Zie arrest van 19 juni 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, punten 31 en 38), en mijn conclusie van 26 juli 2017 in de zaak Gusa (C‑442/16, EU:C:2017:607, punt 72).
29 Zie mijn conclusie van 26 juli 2017 in de zaak Gusa (C‑442/16, EU:C:2017:607, punt 77). Reeds in 1964 heeft het Hof immers geoordeeld dat artikel 45 VWEU, alsmede de destijds geldende wettelijke bepalingen inzake sociale zekerheid van migrerende werknemers, „niet alleen beogen diegenen te beschermen, die metterdaad arbeid verrichten, maar dat zij begrijpelijkerwijs ook degene beogen te beschermen, die zijn betrekking verlaten heeft, doch van wie verwacht kan worden dat hij weer een andere zal aanvaarden” (cursivering van mij). Zie arrest van 19 maart 1964, Unger (75/63, EU:C:1964:19).
30 Die niet langer in loondienst of als zelfstandige werkzaam is.
31 Desondanks is artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 mijns inziens eveneens onlosmakelijk verbonden met artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 en met artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011. Op voorwaarde dat iemand de status van werknemer behoudt, geniet hij immers dezelfde sociale en fiscale voordelen als nationale werknemers. In het arrest Vatsouras en Koupatantze (C‑22/08 en C‑23/08, EU:C:2009:344, punt 32) heeft het Hof geoordeeld dat burgers van de Unie die de status van werknemer op grond van artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 hadden behouden, recht hadden op een uitkering die de toegang tot de arbeidsmarkt beoogt te vergemakkelijken.
32 Zie in die zin arrest van 4 juni 2009, Vatsouras en Koupatantze (C‑22/08 en C‑23/08, EU:C:2009:344, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Naar mijn mening laat de wetgever van de Unie dan ook geen twijfel bestaan over de uitlegging door in zowel de derde als de vierde alinea van hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 te verwijzen naar een arbeidsperiode van twaalf maanden.
34 Arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a. (C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In punt 26 van dit arrest wordt verduidelijkt dat „hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Toetredingsakte 2003 een uitzondering vormt op het vrije verkeer van werknemers doordat, tijdelijk, wordt uitgesloten dat de artikelen 1 tot en met 6 van verordening nr. 1612/68 worden toegepast op Poolse onderdanen. Volgens deze bepaling passen de lidstaten immers gedurende twee jaar vanaf 1 mei 2004, de datum van toetreding van deze staat tot de Unie, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toe om de toegang van Poolse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. Voorts is daarin bepaald dat de lidstaten dergelijke maatregelen mogen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding van de Republiek Polen tot de Unie.”
35 Mijns inziens geldt deze redenering ook voor artikel 45 VWEU, gelet op het sterke verband tussen deze bepaling en artikel 56 VWEU in hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 anderzijds.
36 Arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a. (C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64, punt 41). Zie naar analogie arrest van 18 juni 2015, Martin Meat (C‑586/13, EU:C:2015:405, punten 23‑26).
37 En afgebakend.
38 Ik wijs erop dat niets in het bij het Hof neergelegde dossier erop wijst dat het registratiesysteem waarop het hoofdgeding betrekking heeft, kostbaarder was dan een vergunningensysteem.
39 Waarin een huidige lidstaat gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid zoals vervat in hoofdstuk 2 van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 om af te wijken van het vrije verkeer.
40 Ofwel om redenen zoals omschreven in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38, ofwel omdat zij de arbeidsmarkt van de huidige lidstaat vrijwillig hebben verlaten. Zie hoofdstuk 2, punt 2, derde alinea, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003.
41 Zie punt 65 van deze conclusie.
42 Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat het Verenigd Koninkrijk deze mogelijkheid heeft ingezet met de invoering van de regeling van 2004, waarin een registratieregeling is opgenomen voor de acht toetredende lidstaten in kwestie. Zie de punten 17 en 19 van deze conclusie. Uit artikel 2, lid 4, van de regeling van 2004 blijkt dat registratie niet meer verplicht is voor Poolse onderdanen die gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden, meer bepaald na de toetreding, legaal in het Verenigd Koninkrijk werken. Bovendien is in artikel 5, lid 3, van de regeling van 2004 de mogelijkheid van behoud van de status van werknemer voor registratieplichtige werknemers beperkt.