Conclusie van advocaat-generaal M. Szpunar van 24 november 2016.#Procedure ingeleid door Mircea Florian Freitag.#Verzoek van het Amtsgericht Wuppertal om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Artikel 21 VWEU – Vrijheid om in de lidstaten te reizen en te verblijven – Onderdaan die zowel de nationaliteit van de lidstaat van zijn verblijf bezit als die van de lidstaat van zijn geboorte – Wijziging van de familienaam in de lidstaat van geboorte die niet heeft plaatsgevonden tijdens een gewoon verblijf in die lidstaat – Naam die overeenkomt met de geboortenaam – Verzoek tot inschrijving van die naam in het register van de burgerlijke stand van de lidstaat van verblijf – Afwijzing van dat verzoek – Grond – Naam die niet tijdens een gewoon verblijf is verworven – Bestaan in het nationale recht van andere procedures ter verkrijging van erkenning van die naam.#Zaak C-541/15.

1.

Opnieuw wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over een vraag betreffende het burgerschap van de Europese Unie in samenhang met de geslachtsnaam. Deze prejudiciële verwijzing heeft als juridische context de artikelen 18 en 21 VWEU. Meer in het bijzonder is de door het Amtsgericht Wuppertal (districtsrechter Wuppertal, Duitsland) gestelde vraag voor het Hof aanleiding zich te buigen over de vraag of aan een Duits onderdaan die tevens de Roemeense nationaliteit bezit, de erkenning kan worden geweigerd van een rechtmatig door de bevoegde Roemeense autoriteiten uitgevoerde naamswijziging.

2.

De regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, artikel 48 van het Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch (inleidende wet bij het Duitse burgerlijk wetboek) van 21 september 1994 (2) inzake de keuze van een in een andere lidstaat verworven naam, zoals van toepassing ten tijde van de feiten van het hoofdgeding (hierna: „EGBGB”), is pas recentelijk door de Duitse wetgever vastgesteld. Dit artikel is ingevoerd naar aanleiding van de uitspraak in het arrest Grunkin en Paul (3). In dit arrest oordeelde het Hof dat artikel 21 VWEU „eraan in de weg staat dat de autoriteiten van een lidstaat onder toepassing van het nationale recht weigeren de [geslachts]naam van een kind te erkennen zoals die is vastgesteld en ingeschreven in een andere lidstaat, waar dit kind is geboren en waar het sindsdien verblijft, terwijl dit kind evenals zijn ouders uitsluitend de nationaliteit van de eerste lidstaat bezit”. (4)

3.

Artikel 48 EGBGB lijkt echter niet volledig te voldoen aan de door het Hof gestelde eisen. De reikwijdte ervan is namelijk beperkt doordat, ten eerste, in Duitsland slechts een naam kan worden gekozen en ingeschreven wanneer die naam wordt geregeld door het Duitse recht en, ten tweede, die naam moet zijn verworven tijdens een gewoon verblijf in een andere lidstaat. Bijgevolg kan deze nieuwe bepaling voor een groot aantal situaties geen oplossing bieden.

4.

Volgens de Duitse regering bestaan er in het publiekrecht echter bepalingen die verzoeker in het hoofdgeding toestaan een naamswijzigingsverzoek in te dienen bij een andere autoriteit. De vraag die in dit verzoek om een prejudiciële beslissing wordt gesteld, is derhalve of de Duitse regeling als geheel, dat wil zeggen als wordt gekeken naar de twee Duitse procedures die een Duits onderdaan de mogelijkheid bieden zijn naam te wijzigen in de naam die hij in een andere lidstaat rechtmatig heeft verworven, verenigbaar is met de artikelen 18 en 21 VWEU.

5.

In Duitsland bepaalt artikel 5, EGBGB, „Persoonlijke status”, in lid 1, eerste en tweede volzin:

„Wanneer wordt verwezen naar het recht van de staat waarvan een persoon onderdaan is en deze persoon meerdere nationaliteiten bezit, wordt het recht van de staat toegepast waarmee die persoon de nauwste band heeft, in het bijzonder op grond van zijn gewone verblijfplaats of het verloop van zijn leven. Bezit die persoon tevens de Duitse nationaliteit, dan heeft die rechtspositie voorrang.”

6.

Artikel 10 EGBGB, „Naam”, bepaalt in lid 1:

„De naam van een persoon wordt geregeld door het recht van de staat waarvan die persoon onderdaan is.”

7.

Artikel 48 EGBGB, „Keuze van een in een andere lidstaat van de Unie verworven naam”, luidt:

„Indien op de naam van een persoon het Duitse recht van toepassing is, kan die persoon door het afleggen van een verklaring bij de burgerlijke stand de tijdens een gewoon verblijf in een andere lidstaat van de Unie verworven en daar in het register van de burgerlijke stand ingeschreven naam kiezen, mits dit niet kennelijk onverenigbaar is met essentiële beginselen van het Duitse recht. De naamkeuze werkt terug tot het tijdstip van de inschrijving in het register van de burgerlijke stand van de andere lidstaat, tenzij de persoon uitdrukkelijk verklaart dat de naamkeuze slechts voor de toekomst dient te gelden. De verklaring moet worden gelegaliseerd of in een authentieke akte worden vastgelegd. […].” (5)

8.

De Duitse regering betoogt in haar schriftelijke opmerkingen dat naamswijzigingen in Duitsland, voor zover het naamrecht niet wordt geregeld door het privaatrecht, worden geregeld door het publiekrecht en, meer in het bijzonder, door de uitzonderingsprocedure voor het wijzigen van geslachtsnamen van het Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen (NamÄndG) (wet inzake de wijziging van geslachtsnamen en voornamen) van 5 januari 1938 (BGBl. 1938 I, blz. 9), zoals laatstelijk gewijzigd bij artikel 54 van de wet van 17 december 2008 (BGBl. 2008 I, blz. 2586) (hierna: „naamswijzigingswet”).

9.

Ingevolge § 1 van de naamswijzigingswet kan de geslachtsnaam van een Duits onderdaan die zijn woonplaats of gewone verblijfsplaats in Duitsland heeft op verzoek worden gewijzigd. Dat verzoek moet, ingevolge § 5, lid 1, van die wet, worden ingediend bij de lagere overheidsinstantie in het district waar de verzoeker woont of verblijft (hierna: „bevoegde overheidsinstantie”).

10.

Volgens § 3, lid 1, van de naamswijzigingswet kan een geslachtsnaam slechts worden gewijzigd indien een gewichtige reden („ein wichtiger Grund”) die wijziging rechtvaardigt. De voor de beslissing relevante omstandigheden van het individuele geval worden krachtens § 3, lid 2, van die wet ambtshalve beoordeeld. Daarbij worden, behalve de rechtstreeks betrokken personen, de bevoegde lokale politieautoriteiten gehoord en diegenen wier rechten door de gevraagde naamswijziging worden aangetast.

11.

Een gerechtvaardigde reden voor naamswijziging kan, in beginsel, als gewichtig worden gekwalificeerd wanneer het persoonlijke belang van de verzoeker zwaarder weegt dan de op het gebruik van de naam toepasselijke beginselen, waaronder het openbaar belang bij de handhaving van de huidige naam, maar ook zwaarder dan de belangen van derden die bescherming verdienen.

12.

Het Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen (NamÄndVwV) (algemene beleidsregels bij de naamswijzigingswet) van 11 augustus 1980, zoals laatstelijk gewijzigd bij de beleidsregels van 11 februari 2014 (BAnz. AT, van 18 februari 2014, B2) (hierna: „beleidsregels bij de naamswijzigingswet”), is vastgesteld met het oog op de uitvoering van de naamswijzigingswet.

13.

Volgens punt 27, lid 1, van die beleidsregels „worden de namen van personen in detail en – in beginsel – uitputtend geregeld door de relevante bepalingen van het privaatrecht. De naamswijziging, die onder het publiekrecht valt, beoogt nadelige gevolgen in concrete gevallen op te heffen en vormt een uitzondering. […].”

14.

In punt 33 en volgende van die beleidsregels worden, als criteria voor de beoordeling van de gewichtige reden voor een wijziging van een geslachtsnaam, de soorten gevallen opgesomd die in de praktijk het meest voorkomen.

15.

Punt 49 van die beleidsregels, dat de „opheffing van ambiguïteiten in het gebruik van namen” betreft, luidt:

„Wanneer een Duits onderdaan die tevens de nationaliteit van een andere staat bezit, volgens het recht van die andere staat een andere geslachtsnaam draagt dan die welke hij rechtens dient te dragen binnen het toepassingsgebied van de wet, kan die ambiguïteit in het gebruik van de naam worden opgeheven door de geslachtsnaam die moet worden gebruikt binnen het toepassingsgebied van de wet, te wijzigen in de geslachtsnaam die moet worden gebruikt volgens het recht van de andere staat. Als het daarentegen de andere familiehaam is waarvan afstand wordt gedaan, wordt de betrokkene verwezen naar de autoriteiten van de andere staat waarvan hij tevens de nationaliteit bezit.”

16.

Indien de volgens het recht van de deelstaat bevoegde overheidsinstantie het verzoek ongegrond acht, weigert zij de naamswijziging. Tegen die weigeringsbeslissing staat bestuursrechtelijk beroep open.

17.

Indien de volgens het recht van de deelstaat bevoegde overheidsinstantie het verzoek tot wijziging van de geslachtsnaam inwilligt, zorgt zij met name ervoor dat de naamswijziging middels een latere vermelding wordt doorgevoerd in het geboorteregister.

18.

Mircea Florian Freitag is op 25 april 1986 in Roemenië geboren onder de geslachtsnaam Pavel. Hij is het kind van Angela Freitag en Vica Pavel, Roemeense onderdanen.

19.

Na de echtscheiding van de ouders van verzoeker in het hoofdgeding is zijn moeder, Angela Freitag, getrouwd met de Duitse onderdaan Freitag. Verzoeker in het hoofdgeding is op 21 mei 1997 door Freitag geadopteerd. Hij heeft daarbij tevens de Duitse nationaliteit verworven en draagt sindsdien de naam Freitag.

20.

Bij beslissing van de districtsraad van Brașov (Roemenië) van 9 juli 2013 is de geslachtsnaam van verzoeker in het hoofdgeding, op zijn verzoek, weer gewijzigd in Pavel. Tijdens de naamswijzigingsprocedure in Roemenië had verzoeker in het hoofdgeding zijn gewone verblijfplaats in Duitsland.

21.

Verzoeker in het hoofdgeding wendde zich vervolgens tot de burgerlijke stand van Wuppertal waar hij zijn nieuwe, op de geslachtsnaam Pavel uitgereikte Roemeense paspoort toonde met het verzoek om de naamswijziging ook in het Duitse recht te erkennen en de hem betreffende inschrijving in het geboorteregister dienovereenkomstig aan te passen.

22.

Daar zij eraan twijfelden of een latere vermelding in het geboorteregister kon worden ingeschreven, hebben de burgerlijke stand van Wuppertal en de lagere toezichthoudende instantie voor de burgerlijke stand de vraag ter beoordeling voorgelegd aan het Amtsgericht Wuppertal.

23.

Volgens de verwijzende rechter kan de voor de behandeling van het geding relevante Duitse bepaling, artikel 48 EGBGB, geen toepassing vinden, aangezien die bepaling voor het recht om een in een andere lidstaat van de Unie verworven naam te kiezen de voorwaarde stelt dat die naam is verworven tijdens een gewoon verblijf in die andere lidstaat, een voorwaarde die in casu niet is vervuld. Freitag had tijdens de naamsveranderingsprocedure in Roemenië immers zijn gewone verblijfplaats in Duitsland.

24.

De verwijzende rechter preciseert dat een analoge toepassing van artikel 48 EGBGB evenmin mogelijk is. Uit documenten betreffende de wetgevingsprocedure zou blijken dat de wetgever met name uitvoering heeft willen geven aan de vereisten van het arrest Grunkin en Paul (6) en zich ervan bewust was dat niet alle denkbare gevallen van „gebrekkige namen” onder die bepaling vallen.

25.

De verwijzende rechter vraagt zich bijgevolg af of de artikelen 18 en 21 VWEU verplichten tot erkenning van de naamswijziging die in een andere lidstaat heeft plaatsgevonden, wanneer de betrokkene in die andere lidstaat niet zijn gewone verblijfplaats heeft, maar daar door zijn dubbele nationaliteit wel een andere band mee heeft.

26.

In die omstandigheden heeft het Amtsgericht Wuppertal bij beslissing van 24 september 2015, ingekomen ter griffie van het Hof op 16 oktober 2015, besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:

„Moeten de artikelen 18 en 21 VWEU aldus worden uitgelegd dat de autoriteiten van een lidstaat verplicht zijn om de naamswijziging van een van hun onderdanen te erkennen als deze persoon tegelijk onderdaan is van een andere lidstaat en in die lidstaat zijn oorspronkelijke, bij zijn geboorte gekregen geslachtsnaam (opnieuw) heeft verworven door een naamswijziging die niet gepaard ging met een wijziging van zijn familierechtelijke status, ofschoon de betrokkene deze naam niet tijdens een gewoon verblijf in de andere lidstaat heeft verworven en deze naam hem op zijn verzoek is verleend?”

27.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Portugal en de Europese Commissie.

28.

De Bondsrepubliek Duitsland, Roemenië en de Commissie hebben ter terechtzitting van 15 september 2016 mondelinge opmerkingen gemaakt.

29.

Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 18 en 21 VWEU zich verzetten tegen de weigering van de bevoegde autoriteiten van een lidstaat om een in een andere lidstaat uitgevoerde naamswijziging te erkennen wanneer de betrokken persoon tijdens de naamswijzigingsprocedure weliswaar niet zijn gewone verblijfplaats in die lidstaat had, doch daar door zijn dubbele nationaliteit wel banden mee heeft.

30.

Meteen zij eraan herinnerd dat het Hof, in het kader van de procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, tot taak heeft de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan oplossen. Daartoe dient het Hof de hem voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren. (7)

31.

Indien het Hof mijn conclusie deelt dat de situatie van Freitag binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, dient in casu, aangezien het Duitse recht, naargelang van de situatie van de betrokkene, twee verschillende naamswijzigingsprocedures kent, de door de verwijzende rechter gestelde vraag dus te worden geherformuleerd.

32.

In deze omstandigheden moet die prejudiciële vraag mijns inziens aldus worden opgevat dat daarmee in wezen wordt gevraagd of de artikelen 18 en 21 VWEU zich ertegen verzetten dat de autoriteiten van een lidstaat op basis van een nationale bepaling die aan het recht om een in een andere lidstaat verworven naam te kiezen de voorwaarde verbindt dat die naam is verworven tijdens een gewoon verblijf in die andere lidstaat, weigeren een naamswijziging te erkennen, terwijl de verzoeker wel op grond van andere nationale bepalingen een verzoek om naamswijziging kan indienen bij een andere autoriteit.

33.

Om die vraag te beantwoorden schets ik om te beginnen de context van het hoofdgeding aan de hand van enkele beschouwingen over de twee Duitse procedures die een Duits onderdaan de mogelijkheid bieden zijn naam te wijzigen in de rechtmatig in een andere lidstaat verworven naam. Vervolgens ga ik in op de vraag of de situatie van Freitag binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht valt. Tot slot zal ik, na een overzicht van de relevante rechtspraak, het Hof een aantal nuttige aanwijzingen voor de verwijzende rechter aanreiken, opdat kan worden beoordeeld of het Unierecht zich verzet tegen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Duitse regeling. Het staat aan de verwijzende rechter om deze beoordeling te verrichten.

34.

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, volgens de verwijzende rechter, artikel 48 EGBGB de voor het hoofdgeding relevante Duitse bepaling is.

35.

De Duitse regering erkent in dit verband weliswaar dat, in het hoofdgeding, de verklaring die Freitag overeenkomstig artikel 48 EGBGB bij de burgerlijke stand heeft afgelegd de door hem gewenste naamswijziging niet mogelijk maakt, maar stelt dat het Duitse recht twee onderscheiden naamwijzigingsprocedures kent, de in het hoofdgeding betrokken privaatrechtelijke procedure van artikel 48 EGBGB inzake de keuze voor een in een andere lidstaat verworven naam en de publiekrechtelijke procedure van de naamswijzigingswet.

36.

Uit de toelichting bij het wetsontwerp van de Bondsregering tot aanpassing van bepalingen van internationaal privaatrecht aan verordening (EU) nr. 1259/2010 en tot wijziging van andere bepalingen van internationaal privaatrecht (hierna: „toelichting bij artikel 48 EGBGB”) blijkt dat de vaststelling van deze bepaling is voortgekomen uit de wens van de Duitse regering om te voldoen aan het arrest Grunkin en Paul (8), maar ook uit het streven om de coherentie te bewaren van het Duitse systeem, dat is gegrond op de verbinding van de naam met de nationaliteit van de drager ervan. (9)

37.

Volgens de Duitse rechtsleer had het Duitse debat over de uitvoering van de verplichting van het arrest Grunkin et Paul (10) namelijk „vooral betrekking op drie opties op het vlak van, respectievelijk, het bestuursrecht en de bestuursrechtelijke praktijk, het materiële privaatrecht (11) en wetsconflicten.” (12) De Duitse wetgever heeft uiteindelijk artikel 48 EGBGB vastgesteld, een regel van materieel privaatrecht die echter ook een grensoverschrijdende component bevat, namelijk het gewone verblijf in een andere lidstaat van de Unie. (13)

38.

Uit de schriftelijke opmerkingen van de Duitse regering blijkt dat, volgens de toelichting bij artikel 48 EGBGB, de Duitse wetgever in het Duitse naamrecht een rechtsgrondslag heeft willen bieden voor de registratie van een in een andere lidstaat van de Unie verworven en in het register van de burgerlijke stand van die lidstaat ingeschreven naam. Op grond van dit artikel kan de betrokken persoon derhalve, door het afleggen van een verklaring bij de voor de inschrijving verantwoordelijke ambtenaar van de burgerlijke stand, beslissen om de in een andere lidstaat verworven naam te gebruiken in plaats van de volgens het Duitse naamrecht vastgestelde naam. Dit artikel kan echter slechts toepassing vinden wanneer de naamswijziging is verkregen tijdens een gewoon verblijf in een andere lidstaat.

39.

Dat artikel beoogt derhalve niet het probleem van de naamswijziging volledig op te lossen. (14) Buiten het onderhavige geval, te weten dat van een Duits onderdaan die tevens de nationaliteit van een andere lidstaat bezit maar nooit in die lidstaat heeft verbleven, vallen situaties waarop niet het Duitse recht van toepassing is maar dat van een andere lidstaat, niet binnen de werkingssfeer van die bepaling. (15) Dat geldt bijvoorbeeld voor een in Duitsland wonende Franse onderdaan die zijn naam heeft gewijzigd tijdens een gewoon verblijf in Spanje en deze naamswijziging in Duitsland wil laten erkennen.

40.

De Duitse regering legt in haar schriftelijke opmerkingen uit dat de naamswijzigingswet, als publiekrechtelijke regeling, van toepassing is op Duitse onderdanen voor zover het naamrecht niet wordt geregeld door het privaatrecht, hetgeen geldt voor Freitag aangezien hij, ook al is artikel 48 EGBGB op hem van toepassing, niet voldoet aan het door die bepaling gestelde vereiste van een gewoon verblijf in een andere lidstaat. Die regering stelt bijgevolg dat de naamswijzigingsprocedure, waarvoor een verzoek moet worden ingediend bij de ingevolge het recht van de deelstaat bevoegde overheidsinstantie, Freitag mogelijkerwijs het recht kan verlenen om de op grond van het Roemeense recht verkregen naam te dragen.

41.

Volgens de Duitse regering was het, gelet op die naamswijzigingsprocedure, derhalve niet nodig om aan artikel 48 EGBGB aanvullende bepalingen toe te voegen voor het oplossen van ambiguïteiten in het naamgebruik van personen die zowel de Duitse nationaliteit als de nationaliteit van een andere lidstaat bezitten. Immers, volgens § 3, lid 1, van de naamswijzigingswet kan een geslachtsnaam alleen worden gewijzigd als daarvoor een gewichtige reden bestaat. Het opheffen van een ambiguïteit in het gebruik van een naam vormt, volgens die regering, een „gewichtige reden” in de zin van § 3 van de naamswijzigingswet, gelezen in samenhang met punt 49 van de beleidsregels bij die wet.

42.

Het lijkt mij niettemin van belang erop te wijzen dat uit de bewoordingen van de krachtens de naamswijzigingswet toepasselijke bepalingen, met name punt 27, onder 1, van de beleidsregels bij de naamswijzigingswet, blijkt dat die publiekrechtelijke procedure van strikt uitzonderlijke aard is. Die bepaling houdt in wezen in dat de Duitse regelgeving inzake geslachtsnamen en voornamen in beginsel volledig wordt beheerst door de daarop betrekking hebbende bepalingen van het Duitse privaatrecht, en dat de bestuursrechtelijke naamswijzigingsprocedure een „uitzondering” vormt. (16) Ik kom hier later op terug. (17)

43.

Thans moet de situatie van Freitag worden onderzocht in het licht van het Unierecht.

44.

Vooraf moet worden onderzocht of de situatie van Freitag binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht valt en, in het bijzonder, onder de regels voor de uitoefening van het recht van burgers van de Unie om vrij te reizen en niet te worden gediscrimineerd.

45.

In dit verband zijn alle interveniënten die schriftelijke en mondelinge opmerkingen hebben gemaakt, het erover eens dat de situatie van verzoeker in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

46.

Ik merk meteen op dat artikel 20 VWEU aan een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, het burgerschap van de Unie verleent. (18) In casu bezit Freitag de nationaliteit van twee lidstaten en is hij dus een burger van de Unie.

47.

Het Hof heeft herhaaldelijk erop gewezen dat de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn. Die hoedanigheid verleent degenen onder deze onderdanen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, binnen de materiële werkingssfeer van het VWEU aanspraak op een gelijke behandeling rechtens. (19)

48.

Het Hof heeft tevens eraan herinnerd dat de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, met name van de bij artikel 21 VWEU toegekende vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, behoort tot de situaties die binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht vallen. (20)

49.

Uit vaste rechtspraak blijkt in dit verband dat bij de huidige stand van het Unierecht de regels betreffende de inschrijving van de geslachtsnaam en voornaam van een persoon in de akten van de burgerlijke stand weliswaar onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen, maar de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht in acht dienen te nemen en in het bijzonder de Verdragsbepalingen betreffende de vrijheid van elke burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. (21)

50.

Ik stel vast dat, in het hoofdgeding, Freitag de Roemeense nationaliteit bezit en op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland verblijft. Derhalve lijdt het in mijn ogen geen twijfel dat de situatie van Freitag aanknopingspunten met het Unierecht heeft. Van een dergelijk aanknopingspunt is volgens vaste rechtspraak sprake „in het geval van […] onderdanen van een lidstaat die legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijven”. (22)

51.

Bovendien staat, zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft vastgesteld, de omstandigheid dat Freitag ook de Duitse nationaliteit bezit niet in de weg aan dat aanknopingspunt met het Unierecht. Het Hof heeft immers geoordeeld dat „[e]en lidstaat […] niet de gevolgen van de toekenning van de nationaliteit van een andere lidstaat [mag] beperken door een extra voorwaarde te stellen voor de erkenning van deze nationaliteit in verband met de uitoefening van de in het Verdrag opgenomen fundamentele vrijheden”. (23)

52.

Daaruit volgt, mijns inziens, dat de situatie van Freitag binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

53.

Niettemin moet worden bepaald of de weigering van de Duitse autoriteiten om het verzoek van Freitag om erkenning van zijn naamswijziging door het Duitse recht en inschrijving ervan in het geboorteregister in te willigen, zijn bij artikel 21 VWEU erkende recht om vrij te reizen beperkt.

54.

Deze vraag zal ik thans behandelen. Daarbij breng ik eerst de relevante rechtspraak van het Hof in herinnering.

55.

Een aantal zaken die het Europese burgerschap in samenhang met de geslachtsnaam betreffen, verdienen aandacht.

56.

In de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Garcia Avello (24), moest het Hof zich uitspreken over de weigering van de Belgische overheid om een verzoek van in België verblijvende kinderen met zowel de Belgische als de Spaanse nationaliteit in te willigen om hun geslachtsnaam te vervangen door een andere „op grond van het naar Spaans recht gehuldigde gebruik” (25). Het Hof was, net als advocaat-generaal Jacobs (26), van oordeel dat „[vast] staat […] dat een dergelijke verscheidenheid van namen voor de betrokkenen ernstige ongemakken in hun beroeps- en privéleven kan veroorzaken, met name doordat zij zich in een lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten moeilijk zullen kunnen beroepen op akten of documenten die zijn opgesteld onder de naam die wordt erkend in een andere lidstaat, waarvan zij eveneens de nationaliteit bezitten”. (27)

57.

Na vervolgens de door de Belgische, de Deense en de Nederlandse regering aangevoerde gronden voor rechtvaardiging van de Belgische praktijk te hebben onderzocht, oordeelde het Hof dat de weigering van die Belgische autoriteiten onevenredig was en verklaarde het voor recht dat „[de artikelen 18 en 21 VWEU] aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat […] de overheid van een lidstaat weigert een gunstig gevolg te geven aan een verzoek om naamsverandering met betrekking tot minderjarige kinderen die in die staat verblijven en de dubbele nationaliteit, die van die staat en die van een tweede lidstaat, bezitten, wanneer dat verzoek tot doel heeft dat die kinderen de naam kunnen dragen die zij zouden dragen op grond van het recht en de gebruiken van de tweede lidstaat”. (28)

58.

Die benadering is nadien bevestigd door het arrest Grunkin en Paul (29), waarin het Hof zich moest uitspreken over de weigering van de Duitse autoriteiten om de geslachtsnaam van een kind te erkennen zoals die was vastgesteld en ingeschreven in Denemarken (30), waar het kind, met de Duitse nationaliteit, was geboren en sinds zijn geboorte verbleef. De reden voor die weigering was dat ingevolge artikel 10 EGBGB de geslachtsnaam van een persoon wordt geregeld door de wet van de staat waarvan hij de nationaliteit bezit en dat het Duitse recht een kind niet toestond een dubbele, uit die van zijn vader en moeder samengestelde naam te dragen. (31)

59.

Ook hier oordeelde het Hof dat er „ernstige ongemakken” waren verbonden aan de verscheidenheid van geslachtsnamen van de betrokkenen en dat artikel 21 VWEU „eraan in de weg staat dat de autoriteiten van een lidstaat onder toepassing van het nationale recht weigeren de [geslachts]naam van een kind te erkennen zoals die is vastgesteld en ingeschreven in een andere lidstaat waar dit kind is geboren en waar het sindsdien verblijft, terwijl dit kind evenals zijn ouders uitsluitend de nationaliteit van de eerste lidstaat bezit”. (32)

60.

Het is interessant op te merken dat het Hof vervolgens in de zaken die hebben geleid tot de arresten Sayn-Wittgenstein (33) en Bogendorff von Wolffersdorff (34), dezelfde redenering heeft toegepast op het bestaan van een beperking van de vrijheid van burgers van de Unie om te reizen en te verblijven, maar niettemin heeft erkend dat die beperking kon worden gerechtvaardigd door redenen die verband houden met de openbare orde van de lidstaten. (35)

61.

In het licht van die rechtspraak zal ik thans de vraag behandelen of er sprake is van een beperking van de vrijheid om te reizen krachtens artikel 21 VWEU. (36)

62.

Ik merk vooraf op dat de naam van een persoon een bestanddeel is van zijn identiteit en zijn privéleven, die worden beschermd door artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 8 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. (37)

63.

Volgens vaste rechtspraak vormt een nationale wettelijke regeling die bepaalde nationale onderdanen benadeelt louter omdat zij gebruik hebben gemaakt van hun vrijheid om in een andere lidstaat te reizen en te verblijven, een beperking van de vrijheden die elke burger van de Unie op grond van artikel 21, lid 1, VWEU geniet. (38) Het Hof heeft tevens geoordeeld dat wanneer een persoon die zijn recht om vrij op het grondgebied van een andere lidstaat te reizen en verblijven heeft uitgeoefend, verplicht wordt om in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, een andere naam te dragen dan de naam die reeds in de lidstaat van geboorte en verblijf is gegeven en ingeschreven, dit de uitoefening van [dat recht] kan belemmeren. (39)

64.

Immers, volgens de in punt 56 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, „kan de verscheidenheid van geslachtsnamen voor de betrokkenen ernstige ongemakken veroorzaken”. In casu kan het dragen van twee verschillende namen, Pavel en Freitag, voor verzoeker in het hoofdgeding moeilijkheden veroorzaken, met name „van administratieve, professionele en persoonlijke aard”. (40) Er bestaat zonder twijfel een concreet risico voor een onderdaan met de nationaliteit van twee lidstaten, zoals Freitag, dat hij twijfels moet wegnemen inzake zijn identiteit en de echtheid van de door hem overgelegde documenten of de juistheid van de in deze documenten vervatte informatie, hetgeen volgens het Hof „een belemmering vormt voor de uitoefening van het in artikel 21 VWEU verankerde recht”. (41)

65.

De afwijzing door de bevoegde Duitse autoriteiten van het verzoek van Freitag om de in Roemenië, de lidstaat waarvan hij tevens de nationaliteit bezit, vastgestelde en ingeschreven naam Pavel te erkennen op de enkele basis van artikel 48 EGBGB, dat het recht verleent om een in een andere lidstaat verworven naam te kiezen op voorwaarde dat deze is verworven tijdens een gewoon verblijf in die andere lidstaat, kan derhalve een beperking vormen van de in artikel 21 VWEU erkende vrijheden.

66.

De Duitse regering erkent in dit verband dat die Duitse bepaling niet beoogt het probleem van de naamswijziging volledig op te lossen. (42) Zij merkt evenwel op dat, aangezien het Duitse recht nog andere rechtsgrondslagen bevat om de naam op verzoek van betrokkene te wijzigen, namelijk de relevante bepalingen van de naamswijzigingswet (43), deze regeling geen belemmering vormt voor het vrije verkeer van personen, welke zou kunnen ontstaan uit de ambiguïteit in het gebruik van de naam.

67.

Ik zal hierna ingaan op de relevantie van die mogelijkheid.

68.

Volgens de Duitse regering is de beslissende factor voor de verplichting tot „erkenning” in de zin van de rechtspraak van het Hof (44) de verenigbaarheid met het Unierecht van de beslissing in de respectieve nationale procedures. Derhalve verplicht artikel 21 VWEU, in een situatie als die van het hoofdgeding, niet tot een formele en automatische erkenning door het Duitse recht van de krachtens het Roemeense recht door Freitag gebruikte geslachtsnaam, zonder dat de in het Duitse recht voorziene procedure, te weten die van de naamswijzigingswet, is doorlopen. (45) Die regering merkt voorts op dat het aan het nationale recht is om de procedure in te stellen volgens welke naamswijzigingen kunnen worden uitgevoerd, en om te bepalen welke autoriteit daartoe bevoegd is. (46)

69.

Ik deel het standpunt van de Duitse regering dat de twee Duitse procedures moeten worden onderzocht in het licht van artikel 21 VWEU. Het hoofdgeding kenmerkt zich immers door het feit dat, ten eerste, artikel 48 EGBGB een beperkte werkingssfeer heeft en, ten tweede, er in de Duitse regeling andere bepalingen bestaan op grond waarvan een persoon als verzoeker in het hoofdgeding een verzoek om naamsverandering kan indienen bij een andere nationale autoriteit.

70.

In die omstandigheden maakt het, zoals de Commissie terecht opmerkt, uit het oogpunt van het Unierecht in beginsel niet uit krachtens welke bepaling of nationale bestuurlijke procedure verzoeker zijn rechten met betrekking tot zijn naam kan doen gelden. Ik ben evenwel, net als de Commissie, van mening dat de Duitse regeling als geheel pas verenigbaar is met het Unierecht, als de naamswijzigingsprocedure van de naamswijzigingswet de uitoefening van de door artikel 21 VWEU toegekende rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.

71.

Bij het ontbreken van een Unieregeling ter zake van de wijziging van geslachtsnamen is het een aangelegenheid van de nationale rechtsorde van elke lidstaat om de regels van nationaal recht te bepalen die ertoe strekken de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, voor zover die regels, ten eerste, niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor rechten die op de nationale rechtsorde zijn gebaseerd (gelijkwaardigheidsbeginsel) en, ten tweede, de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidbeginsel). (47)

72.

De vraag die rijst is derhalve de volgende: is de mogelijkheid om een naamswijzigingsverzoek in te dienen krachtens § 1 van de naamswijzigingswet verenigbaar met het doeltreffendheidsbeginsel?

73.

Ik betwijfel dat.

74.

Zoals ik heb aangegeven in punt 42 van deze conclusie blijkt uit de bewoordingen van punt 27, lid 1, van de beleidsregels bij de naamswijzigingswet dat de onder het publiekrecht vallende bestuursrechtelijke naamswijzigingsprocedure de aard van een uitzondering heeft. § 3, lid 1, van de naamswijzigingswet bepaalt dat de wijziging uitsluitend mogelijk is wanneer deze wordt gerechtvaardigd door een gewichtige reden. Dus ook al stelt de Duitse regering dat de opheffing van een ambiguïteit in het gebruik van de naam een gewichtige reden in de zin van die bepaling vormt, volgt uit punt 31 van de beleidsregels bij de naamswijzigingswet dat die eventueel in aanmerking genomen ernstige grond geen recht geeft op een naamswijziging, want de bevoegde autoriteit beschikt nog altijd over de discretionaire bevoegdheid om die naamswijziging af te wijzen.

75.

De Duitse regering heeft ter terechtzitting evenwel aangevoerd dat het feit dat de bevoegde Duitse autoriteiten krachtens die bepalingen een discretionaire bevoegdheid bezitten om de gevraagde naamswijziging af te wijzen, geen afbreuk doet aan de uitoefening van de rechten van verzoeker uit hoofde van de artikelen 18 en 21 VWEU. Volgens het Duitse bestuursrecht moet een overheidsorgaan bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid immers altijd zijn zorgvuldigheidsplicht nakomen en mag het de met name door het Unierecht gestelde wettelijke grenzen niet negeren. Elke nationale autoriteit moet bij de zorgvuldige uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid te allen tijde rekening houden met het Unierecht. Indien een autoriteit de naamswijziging weigert in strijd met de vereisten van de artikelen 18 en 21 VWEU, kan die beslissing bijgevolg in Duitsland met volledige rechtsmacht worden getoetst. De uitlegging van het begrip „gewichtige reden” moet, volgens die regering, in het kader van de naamswijzigingswet derhalve geschieden met inachtneming van de artikelen 18 en 21 VWEU.

76.

In die context zou dus zijn voldaan aan het doeltreffendheidsbeginsel indien, zoals de Duitse regering stelt, de discretionaire bevoegdheid van de bevoegde Duitse autoriteiten volledig teniet wordt gedaan door de artikelen 18 en 21 VWEU en de bestuursrechtelijke procedure van de naamswijzigingswet de uitoefening van de bij die artikelen toegekende rechten derhalve niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.

77.

Ik stel derhalve voor om de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 21 VWEU niet eraan in de weg staat dat de autoriteiten van een lidstaat op grond van een nationale bepaling die voorziet in het recht om een in een andere lidstaat verkregen naam te kiezen op voorwaarde dat die naam is verworven tijdens een gewoon verblijf in die andere lidstaat, weigeren een naamswijziging te erkennen, mits, ten eerste, andere bepalingen van nationaal recht de verzoeker toestaan een verzoek om naamswijziging in te dienen bij een andere autoriteit en, ten tweede, die bepalingen de uitoefening van de bij artikel 21 VWEU toegekende rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.

78.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de door het Amtsgericht Wuppertal (districtsrechter Wuppertal, Duitsland) gestelde prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:

„Artikel 21 VWEU staat niet eraan in de weg dat de autoriteiten van een lidstaat op grond van een nationale bepaling die voorziet in het recht om een in een andere lidstaat verkregen naam te kiezen op voorwaarde dat die naam is verworven tijdens een gewoon verblijf in die andere lidstaat, weigeren een naamswijziging te erkennen, mits, ten eerste, andere bepalingen van nationaal recht de verzoeker toestaan een verzoek om naamswijziging in te dienen bij een andere autoriteit en, ten tweede, die bepalingen de uitoefening van de bij artikel 21 VWEU toegekende rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.”