Arrest van het Hof (Grote kamer) van 18 december 2014

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

Op 15 april 2009 heeft Abdida krachtens artikel 9 ter van de wet van 15 december 1980 een aanvraag om machtiging tot verblijf om medische redenen ingediend, waarin hij aanvoerde dat hij ernstig ziek was.

Op 4 december 2009 is die aanvraag ontvankelijk verklaard. Dientengevolge heeft Abdida sociale bijstand genoten van het CPAS.

Bij beslissing van 6 juni 2011 is de door Abdida ingediende aanvraag om machtiging tot verblijf afgewezen op grond dat diens land van herkomst over een medische infrastructuur beschikt om personen te behandelen die aan zijn ziekte lijden. Die beslissing is op 29 juni 2011 aan Abdida betekend en was voorzien van een bevel om het Belgische grondgebied te verlaten.

Op 7 juli 2011 heeft Abdida bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen beroep ingesteld tegen de beslissing tot weigering van verblijf.

Bij een op 13 juli 2011 ten aanzien van Abdida genomen beslissing heeft het CPAS de sociale bijstand ingetrokken en dringende medische hulp geweigerd. Op 27 juli 2011 heeft het CPAS zijn beslissing herzien en dringende medische hulp toegekend.

Op 5 augustus 2011 heeft Abdida bij het tribunal du travail de Nivelles beroep ingesteld tegen de beslissing van het CPAS waarbij zijn sociale bijstand werd ingetrokken.

Bij vonnis van 9 september 2011 heeft die rechterlijke instantie dat beroep toegewezen en het CPAS veroordeeld tot betaling aan Abdida van sociale bijstand equivalent aan het leefloon van de categorie „alleenstaanden”. Die rechter was met name van oordeel dat het recht op sociale bijstand een noodzakelijke voorwaarde is voor de daadwerkelijke uitoefening van een beroep en dat de sociale bijstand die Abdida geniet bijgevolg moet worden gehandhaafd in afwachting van een beslissing op zijn beroep tegen de hem betreffende beslissing tot weigering van verblijf.

Op 7 oktober 2011 heeft het CPAS bij de cour du travail de Bruxelles hoger beroep tegen dat vonnis ingesteld.

Die rechterlijke instantie stelt vast dat Abdida op grond van de geldende nationale regeling niet over een beroep in rechte met schorsende werking beschikt en dat hij, in afwachting van een beslissing op dat beroep, buiten dringende medische hulp, niet voor sociale bijstand in aanmerking komt.

In die omstandigheden heeft de cour du travail de Bruxelles de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

• Moeten de richtlijnen [2004/83, 2005/85 en 2003/9] aldus worden uitgelegd dat op de lidstaat die bepaalt dat vreemdelingen die ‚op zodanige wijze lijden aan een ziekte dat deze ziekte een reëel risico inhoudt voor hun leven of fysieke integriteit of een reëel risico inhoudt op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in hun land van herkomst’, recht hebben op de subsidiaire bescherming in de zin van artikel 15, [sub b], van richtlijn [2004/83], een verplichting rust om:

  • te bepalen dat een beroep tegen de administratieve beslissing waarbij het verblijfsrecht en/of de subsidiaire bescherming wordt geweigerd en een bevel wordt uitgevaardigd om het grondgebied te verlaten, schorsende werking heeft,

  • in het kader van zijn socialebijstandsregeling of opvangregeling te voorzien in andere dan de medische basisbehoeften van verzoeker tot de beslissing over het beroep tegen die administratieve beslissing?

• Indien de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord, rust dan bij de omzetting van richtlijnen [2004/83, 2005/85 en 2003/9] krachtens het Handvest [...] en met name de artikelen 1 tot en met 3 [...], artikel 4 [...], artikel 19, [lid 2] [...], de artikelen 20 en 21 [...] en/of artikel 47 [...] ervan, op de lidstaat een verplichting om te bepalen dat een beroep schorsende werking heeft en te voorzien in de [in de eerste vraag bedoelde] basisbehoeften?”

Prejudiciële vragen

Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85, in voorkomend geval gelezen in samenhang met de artikelen 1 tot en met 4, 19, lid 2, 20, 21 en 47 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat, wanneer de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een besluit hebben vastgesteld tot afwijzing van het verzoek van een derdelander om machtiging tot verblijf in die lidstaat op grond van een nationale wettelijke regeling, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan een machtiging tot verblijf in die lidstaat kan worden verleend aan de vreemdeling die aan een ziekte lijdt die een reëel risico inhoudt voor zijn leven of fysieke integriteit of een reëel risico op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in het land van herkomst van die vreemdeling of in het land waar hij voordien verbleef, en genoemde autoriteiten die derdelander hebben gelast het grondgebied van die lidstaat te verlaten, die lidstaat dan moet bepalen dat tegen dat besluit een beroep met schorsende werking kan worden ingesteld en in afwachting van de uitspraak over het beroep tegen dat besluit moet voorzien in de elementaire levensbehoeften van die derdelander.

Meteen moet worden vastgesteld dat uit de verwijzingsbeslissing volgt dat die vragen uitgaan van de veronderstelling dat de aanvragen die krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling zijn ingediend, verzoeken om internationale bescherming in de zin van richtlijn 2004/83 zijn en dus binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen.

Blijkens de punten 27, 41, 45 en 46 van het arrest M’Bodj (C‑542/13, EU:C:2014:2452 ) moeten de artikelen 2, sub c en e, 3 en 15 van richtlijn 2004/83 aldus worden uitgelegd dat de krachtens die nationale wettelijke regeling ingediende aanvragen geen verzoeken om internationale bescherming in de zin van artikel 2, sub g, van die richtlijn zijn. Daaruit volgt dat de situatie van een derdelander die een dergelijke aanvraag heeft ingediend niet binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt, zoals die in artikel 1 ervan is afgebakend.

Volgens artikel 3 van richtlijn 2005/85 geldt die richtlijn voor asielverzoeken, maar tevens voor verzoeken om subsidiaire bescherming wanneer een lidstaat één enkele procedure invoert waarbij verzoeken worden behandeld in het licht van de twee vormen van internationale bescherming (arresten M., C‑277/11, EU:C:2012:744 , punt 79, en N., C‑604/12, EU:C:2014:302 , punt 39) en kunnen lidstaten besluiten die richtlijn ook toe te passen op verzoeken om andere vormen van internationale bescherming.

Vaststaat dat de aanvragen die krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling zijn ingediend, geen verzoeken om internationale bescherming zijn.

Richtlijn 2003/9 is evenmin van toepassing in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, aangezien, ten eerste, volgens artikel 3, leden 1 en 4, die richtlijn alleen van toepassing is op asielverzoeken, doch de lidstaten kunnen besluiten die richtlijn toe te passen op de behandeling van verzoeken om andere vormen van bescherming en, ten tweede, uit het dossier waarover het Hof beschikt niet blijkt dat het Koninkrijk België heeft besloten die richtlijn toe te passen op aanvragen die krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling zijn ingediend.

Dit voorop gesteld, heeft het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof tot taak de nationale rechter een nuttig antwoord voor de oplossing van het bij hem aanhangige geding te geven. Derhalve belet de omstandigheid dat de verwijzende rechter formeel alleen naar de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 heeft verwezen, het Hof niet om hem alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het recht van de Unie te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van de voor hem aanhangige zaak, ongeacht of deze rechter er in zijn vragen melding van maakt. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, en met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van dat recht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie in die zin arresten Fuß, C‑243/09, EU:C:2010:609 , punten 39 en 40, en Hadj Ahmed, C‑45/12, EU:C:2013:390 , punt 42).

In casu hebben de door de verwijzende rechter gestelde vragen betrekking op de kenmerken van het beroep dat kan worden ingesteld tegen een besluit waarbij Abdida wordt gelast het Belgische grondgebied te verlaten omdat hij illegaal in België verblijft, en op de waarborgen die Abdida moeten worden geboden in afwachting van de uitspraak over het beroep dat hij tegen dat besluit heeft ingesteld.

Vaststaat dat genoemd besluit een administratieve handeling is waarbij het verblijf van een derdelander illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd. Het moet dus als een „terugkeerbesluit” in de zin van artikel 3, punt 4, van richtlijn 2008/115 worden beschouwd.

De artikelen 13 en 14 van die richtlijn bevatten bepalingen betreffende de rechtsmiddelen die tegen terugkeerbesluiten kunnen worden aangewend en betreffende de waarborgen die in afwachting van terugkeer worden geboden aan derdelanders ten aanzien van wie een dergelijk besluit is vastgesteld.

Bijgevolg moet worden nagegaan of die artikelen aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling die geen schorsende werking toekent aan het beroep tegen een terugkeerbesluit als aan de orde in het hoofdgeding en die niet bepaalt dat wordt voorzien in de elementaire levensbehoeften van de betrokken derdelander in afwachting van de uitspraak op het beroep tegen een dergelijk besluit.

In dat verband moet worden benadrukt dat de bepalingen van richtlijn 2008/115 dienen te worden uitgelegd met volledige eerbiediging van de grondrechten en de waardigheid van de betrokken personen, zoals in punt 2 van de considerans ervan in herinnering wordt gebracht.

Wat in de eerste plaats de kenmerken betreft van het beroep dat tegen een terugkeerbesluit als aan de orde in het hoofdgeding moet kunnen worden ingesteld, volgt uit artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 12, lid 1, van die richtlijn, dat derdelanders een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar wordt toegekend, dat zij kunnen aanwenden tegen een ten aanzien van hen genomen terugkeerbesluit.

Artikel 13, lid 2, van die richtlijn bepaalt dat de autoriteit of instantie die bevoegd is om op dat beroep te beslissen, de uitvoering van het bestreden terugkeerbesluit tijdelijk kan opschorten, tenzij op grond van de nationale wetgeving reeds een tijdelijke opschorting van toepassing is. Het in artikel 13, lid l, van die richtlijn bedoelde beroep hoeft volgens die richtlijn dus niet noodzakelijkerwijze schorsende werking te hebben.

De kenmerken van dat beroep moeten evenwel worden bepaald in overeenstemming met artikel 47 van het Handvest, dat een herbevestiging vormt van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming (zie in die zin arresten Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163 , punt 37, en Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432 , punt 59) en volgens hetwelk eenieder wiens door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.

In dat verband moet worden opgemerkt dat artikel 19, lid 2, van het Handvest met name bepaalt dat niemand mag worden verwijderd naar een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen.

Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, die volgens artikel 52, lid 3, van het Handvest in aanmerking moet worden genomen bij de uitlegging van artikel 19, lid 2, van dat Handvest, volgt dat, hoewel niet-staatsburgers tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, in beginsel geen aanspraak kunnen maken op een recht van verblijf op het grondgebied van een staat teneinde er medische, sociale of andere hulp en diensten te blijven ontvangen van die staat, het besluit om een vreemdeling die aan een ernstige fysieke of psychische ziekte lijdt, te verwijderen naar een land dat over minder geschikte middelen beschikt om die ziekte te behandelen dan die waarover die staat beschikt, in zeer uitzonderlijke omstandigheden, een bezwaar kan opleveren vanuit het oogpunt van artikel 3 EVRM, wanneer dwingende humanitaire overwegingen zich tegen die verwijdering verzetten (zie met name EHRM, arrest van 27 mei 2008, N./Verenigd Koninkrijk, § 42).

In de zeer uitzonderlijke gevallen waarin de verwijdering van een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, naar een land waar geen adequate behandeling beschikbaar is, het beginsel van non-refoulement schendt, verzet artikel 5 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van artikel 19, lid 2, van het Handvest, zich ertegen dat die lidstaten die verwijdering uitvoeren.

Wanneer de uitvoering van een terugkeerbesluit meebrengt dat een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, wordt verwijderd naar een land waar geen adequate behandeling voorhanden is, kan er in bepaalde gevallen sprake zijn van schending van artikel 5 van richtlijn 2008/115.

Die zeer uitzonderlijke gevallen worden gekenmerkt door het feit dat de schade die voortvloeit uit de verwijdering van een derdelander naar een land waar een ernstig risico bestaat dat hij aan onmenselijke of vernederende behandelingen wordt onderworpen, ernstig en onherstelbaar is. Het beroep tegen een terugkeerbesluit waarvan de uitvoering voor de betrokken derdelander een ernstig risico inhoudt dat zijn gezondheidstoestand op ernstige en onomkeerbare wijze verslechtert, is derhalve alleen dan doeltreffend wanneer die derdelander over een beroep met schorsende werking beschikt teneinde te waarborgen dat het terugkeerbesluit niet wordt uitgevoerd voordat een grief betreffende een schending van artikel 5 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van artikel 19, lid 2, van het Handvest, door een bevoegde autoriteit is onderzocht.

Die uitlegging vindt steun in de toelichtingen op artikel 47 van het Handvest, volgens welke de eerste alinea van dat artikel is gebaseerd op artikel 13 EVRM (arrest Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134 , punt 42).

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft namelijk geoordeeld dat, wanneer een lidstaat besluit om een vreemdeling te verwijderen naar een land ten aanzien waarvan er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat hij een ernstig risico loopt te worden onderworpen aan behandelingen die in strijd zijn met artikel 3 EVRM, aan het in artikel 13 EVRM gestelde vereiste van een daadwerkelijk rechtsmiddel pas is voldaan wanneer de betrokkenen een beroep met van rechtswege opschortende werking kunnen instellen tegen de uitvoering van de maatregel op grond waarvan zij kunnen worden verwijderd (zie met name EHRM, arresten van 26 april 2007, Gebremedhin/Frankrijk, § 67, en 23 februari 2012, Hirsi Jamaa e.a./Italië, § 200).

Uit een en ander volgt dat de artikelen 5 en 13 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van de artikelen 19, lid 2, en 47 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling die niet voorziet in een beroep met schorsende werking tegen een terugkeerbesluit waarvan de uitvoering voor de betrokken derdelander een ernstig risico inhoudt dat zijn gezondheidstoestand op ernstige en onomkeerbare wijze verslechtert.

Met betrekking tot, in de tweede plaats, de voorziening in de basisbehoeften van een derdelander in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, preciseert punt 12 van de considerans van richtlijn 2008/115 weliswaar dat de voorziening in de elementaire levensbehoeften van onderdanen van derde landen die illegaal verblijven maar nog niet kunnen worden uitgezet, volgens de nationale wetgeving dient te worden geregeld, doch die wettelijke regeling moet verenigbaar zijn met de uit die richtlijn voortvloeiende verplichtingen.

In artikel 14 van die richtlijn zijn een aantal waarborgen opgenomen die gelden in afwachting van terugkeer, met name tijdens de termijn waarvoor overeenkomstig artikel 9 van die richtlijn de verwijdering is uitgesteld.

Volgens artikel 9, lid 1, sub b, van richtlijn 2008/115 stellen de lidstaten de verwijdering uit voor de duur van de overeenkomstig artikel 13, lid 2, van die richtlijn toegestane opschorting.

Uit de algemene opzet van richtlijn 2008/115, die in aanmerking moet worden genomen bij de uitlegging van de bepalingen van die richtlijn (zie in die zin arrest Abdullahi, C‑394/12, EU:C:2013:813 , punt 51), volgt dat artikel 9, lid 1, sub b, van die richtlijn moet zien op alle situaties waarin een lidstaat verplicht is de uitvoering van een terugkeerbesluit op te schorten ingevolge het beroep dat ertegen is ingesteld.

Uit een en ander volgt dat de lidstaten verplicht zijn om een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt en die een beroep heeft ingesteld tegen een terugkeerbesluit waarvan de uitvoering voor hem een ernstig risico inhoudt dat zijn gezondheidstoestand op ernstige en onomkeerbare wijze verslechtert, de in artikel 14 van richtlijn 2008/115 bedoelde waarborgen in afwachting van terugkeer te bieden.

Meer bepaald is de betrokken lidstaat in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is krachtens artikel 14, lid 1, sub b, van die richtlijn verplicht om zo veel mogelijk te voorzien in de elementaire levensbehoeften van een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, wanneer deze zelf niet over de middelen beschikt om in zijn eigen onderhoud te voorzien.

De verstrekking van dringende medische zorg en de essentiële behandeling van ziekte, als bedoeld in artikel 14, lid 1, sub b, van richtlijn 2008/115, zou in een dergelijke situatie verstoken blijven van daadwerkelijke uitwerking indien zij niet gepaard gaat met een voorziening in de basisbehoeften van de betrokken derdelander.

Het staat evenwel aan de lidstaten te bepalen op welke wijze in de elementaire levensbehoeften van de betrokken derdelander wordt voorzien.

Derhalve moet artikel 14, lid 1, sub b, van richtlijn 2008/115 aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die niet bepaalt dat in de mate van het mogelijke wordt voorzien in de elementaire levensbehoeften van een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt teneinde te verzekeren dat dringende medische zorg en de essentiële behandeling van ziekte daadwerkelijk worden verstrekt tijdens de periode waarin de betrokken lidstaat verplicht is de verwijdering van die derdelander uit te stellen omdat deze beroep heeft ingesteld tegen een jegens hem uitgevaardigd terugkeerbesluit.

Uit een en ander volgt dat op de gestelde vragen moet worden geantwoord dat de artikelen 5 en 13 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van de artikelen 19, lid 2, en 47 van het Handvest, en artikel 14, lid 1, sub b, van die richtlijn in die zin moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling:

• die geen schorsende werking toekent aan een beroep dat wordt ingesteld tegen een besluit waarbij een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, wordt gelast het grondgebied van een lidstaat te verlaten, wanneer de uitvoering van dat besluit voor die derdelander een ernstig risico inhoudt dat zijn gezondheidstoestand op ernstige en onomkeerbare wijze verslechtert, en

• die niet bepaalt dat in de mate van het mogelijke wordt voorzien in de elementaire levensbehoeften van die derdelander teneinde te verzekeren dat de dringende medische zorg en de essentiële behandeling van ziekte daadwerkelijk worden verstrekt tijdens de periode waarin die lidstaat als gevolg van het instellen van dat beroep verplicht is de verwijdering van die derdelander uit te stellen.

Kosten

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.