Arrest van het Hof (Grote kamer) van 18 december 2014

Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

3 Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”), bepaalt in artikel 3 „Verbod van foltering”:

„Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.”

Unierecht

4 De punten 5, 6, 9, 10, 24 en 26 van de considerans van richtlijn 2004/83 luiden:

„(5) De conclusies van Tampere houden tevens in, dat de bepalingen ten aanzien van de vluchtelingenstatus moeten worden aangevuld met maatregelen inzake subsidiaire vormen van bescherming die eenieder die een dergelijke bescherming behoeft een passende status verlenen.

(6) Het hoofddoel van deze richtlijn is te verzekeren dat er in alle lidstaten een minimaal niveau aan bescherming wordt geboden aan personen die werkelijk bescherming behoeven omdat zij redelijkerwijze niet erop kunnen vertrouwen dat hun land van herkomst of het land van de gewone verblijfplaats deze bescherming verstrekt.

[...]

(9) Onderdanen van derde landen of staatlozen die op het grondgebied van de lidstaten mogen blijven om redenen die geen verband houden met een behoefte aan internationale bescherming, maar, op discretionaire basis, uit mededogen of op humanitaire gronden, vallen niet onder deze richtlijn.

(10) Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: „Handvest”)]. In het bijzonder tracht deze richtlijn de menselijke waardigheid, het recht op asiel van asielzoekers en hun begeleidende familieleden en de bescherming bij verwijdering, uitzetting en uitlevering op grond van de artikelen 1, 18 en 19 van het Handvest ten volle te eerbiedigen.

[...]

(24) Tevens dienen minimumnormen te worden vastgesteld voor de omschrijving en inhoud van subsidiaire bescherming. De subsidiaire beschermingsregeling moet de in het Verdrag [betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, blz. 150, nr. 2545, 1954)] vastgelegde regeling ter bescherming van vluchtelingen aanvullen.

[...]

(26) Gevaren waaraan de bevolking van een land of een deel van de bevolking in het algemeen is blootgesteld, vormen normaliter op zich geen individuele bedreiging die als ernstige schade kan worden aangemerkt.”

5 Artikel 2, sub a, c, e, f en g, van richtlijn 2004/83 bepaalt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1. ‚internationale bescherming’: de vluchtelingenstatus en de subsidiaire bescherming zoals omschreven sub d en f;

[...]

1. ‚vluchteling’: een onderdaan van een derde land die zich wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep, buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en de bescherming van dat land niet kan of, wegens deze vrees, niet wil inroepen [...];

[...]

1. ‚persoon die voor de subsidiaire-beschermingsstatus in aanmerking komt’: een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15 [...], en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen;

2. ‚subsidiaire-beschermingsstatus’, de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als een persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt;

3. ‚verzoek om internationale bescherming’: een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiaire-beschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere, niet onder deze richtlijn vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden gevraagd”.

6 In artikel 3 van genoemde richtlijn is bepaald:

„De lidstaten kunnen ter bepaling van wie als vluchteling of als voor subsidiaire bescherming in aanmerking komend persoon wordt erkend en ter bepaling van de inhoud van de internationale bescherming, gunstiger normen vaststellen of handhaven indien die met deze richtlijn verenigbaar zijn.”

7 Artikel 6 van richtlijn 2004/83 luidt:

„Actoren van vervolging of ernstige schade kunnen onder meer zijn:

1. de staat;

2. partijen of organisaties die de staat of een aanzienlijk deel van zijn grondgebied beheersen;

3. niet-overheidsactoren, indien kan worden aangetoond dat de actoren als bedoeld in de punten a) en b), inclusief internationale organisaties, geen bescherming [...] kunnen of willen bieden tegen vervolging of ernstige schade.”

8 Artikel 15 van richtlijn 2004/83, met als opschrift „Ernstige schade”, dat staat in hoofdstuk V „Voorwaarden om in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming”, bepaalt:

„Ernstige schade bestaat uit:

1. doodstraf of executie; of

2. foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of

3. ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.”

9 Artikel 18 van genoemde richtlijn bepaalt:

„De lidstaten verlenen de subsidiaire-beschermingsstatus aan een onderdaan van een derde land of staatloze die overeenkomstig de hoofdstukken II en V in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming.”

10 Artikel 20, lid 3, van richtlijn 2004/83 bepaalt:

„Bij de toepassing van [hoofdstuk VII] houden de lidstaten rekening met de specifieke situatie van kwetsbare personen zoals minderjarigen, niet-begeleide minderjarigen, personen met een handicap, ouderen, zwangere vrouwen, alleenstaande ouders met minderjarige kinderen en personen die folteringen hebben ondergaan, zijn verkracht of aan andere ernstige vormen van psychologisch, fysiek of seksueel geweld zijn blootgesteld.”

11 De artikelen 28 en 29 van richtlijn 2004/83, die zijn opgenomen in hoofdstuk VII ervan, bepalen dat personen met de vluchtelingenstatus of de subsidiaire-beschermingsstatus sociale bijstand ontvangen en toegang tot de gezondheidszorg krijgen.

Belgisch recht

12 Artikel 9 ter, lid 1, van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet van 15 december 1980”), luidt:

„De in België verblijvende vreemdeling die zijn identiteit aantoont overeenkomstig § 2 en die op zodanige wijze lijdt aan een ziekte dat deze ziekte een reëel risico inhoudt voor zijn leven of fysieke integriteit of een reëel risico inhoudt op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in zijn land van herkomst of het land waar hij verblijft, kan een machtiging tot verblijf in het Rijk aanvragen bij de minister of zijn gemachtigde.”

13 Artikel 48/4 van de wet van 15 december 1980 bepaalt:

„§ 1. De subsidiaire beschermingsstatus wordt toegekend aan de vreemdeling, die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt en die geen beroep kan doen op artikel 9 ter, en ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade zoals bepaald in paragraaf 2 en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen en niet onder de uitsluitingsgronden zoals bepaald in artikel 55/4, valt.

§ 2. Ernstige schade bestaat uit:

1. doodstraf of executie; of,

2. foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of,

3. ernstige bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het geval van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.”

14 Artikel 4 van de wet van 27 februari 1987 betreffende de tegemoetkomingen aan personen met een handicap (hierna: „wet van 27 februari 1987”) bepaalt:

„§ 1. De tegemoetkomingen bedoeld in artikel 1 kunnen enkel toegekend worden aan een persoon die zijn werkelijke verblijfplaats in België heeft en die:

• Belg is;

• onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie;

[...]

• vluchteling [...]

[...]

§ 2. De Koning kan, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad toepassing van deze wet, onder de door Hem gestelde voorwaarden, uitbreiden tot andere categorieën van personen dan deze beoogd in § 1 die hun werkelijke verblijfplaats in België hebben.

[...]”

15 Bij het koninklijk besluit van 9 februari 2009 houdende wijziging van het koninklijk besluit van 17 juli 2006 tot uitvoering van artikel 4, § 2, van de wet van 27 februari 1987 betreffende de tegemoetkomingen aan personen met een handicap heeft de Koning, vanaf 12 december 2007, de toepassing van de wet uitgebreid tot de vreemdelingen die in het bevolkingsregister zijn ingeschreven.

Eerste vraag

25 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 28 en 29 van richtlijn 2004/83, gelezen in samenhang met de artikelen 2, sub e, 3, 15 en 18 van die richtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat een lidstaat verplicht is de in die artikelen bedoelde sociale voorzieningen en gezondheidszorg toe te kennen aan een derdelander die gemachtigd is tot verblijf op het grondgebied van die lidstaat krachtens een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die bepaalt dat een machtiging tot verblijf in die lidstaat wordt verleend aan de vreemdeling die lijdt aan een ziekte die een reëel risico inhoudt voor zijn leven of fysieke integriteit of een reëel risico inhoudt op een onmenselijke of vernederende behandeling, wanneer er geen adequate behandeling is in het land van herkomst van die vreemdeling of in het derde land waar hij voordien verbleef.

26 Blijkens de bewoordingen van de artikelen 28 en 29 van richtlijn 2004/83 zijn die artikelen van toepassing op personen die de vluchtelingenstatus of de subsidiaire-beschermingsstatus genieten.

27 Vaststaat, in de eerste plaats, dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling niet ziet op de machtiging tot verblijf van derdelanders met een gegronde vrees voor vervolging in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 2004/83 en, in de tweede plaats, dat zij er niet toe strekt de vluchtelingenstatus te verlenen aan derdelanders die op grond van die regeling tot verblijf worden gemachtigd.

28 Het Koninkrijk België is krachtens de artikelen 28 en 29 van die richtlijn bijgevolg alleen verplicht de in die artikelen bedoelde sociale voorzieningen en gezondheidszorg toe te kennen aan derdelanders die gemachtigd zijn tot verblijf in België krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling, indien wordt aangenomen dat hun machtiging tot verblijf de toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus meebrengt.

29 Volgens artikel 18 van genoemde richtlijn verlenen de lidstaten die status aan derdelanders die voldoen aan de voorwaarden om voor subsidiaire bescherming in aanmerking te komen.

30 In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat de drie in artikel 15 van richtlijn 2004/83 omschreven soorten „ernstige schade” de voorwaarden vormen waaraan moet zijn voldaan opdat een persoon kan worden geacht in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming, wanneer er overeenkomstig artikel 2, sub e, van de richtlijn zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat de verzoeker, wanneer hij terugkeert naar het betrokken land van herkomst, een reëel risico loopt op dergelijke schade (arresten Elgafaji, C‑465/07, EU:C:2009:94 , punt 31, en Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39 , punt 18).

31 De risico’s die derdelanders lopen op verslechtering van hun gezondheidstoestand om andere redenen dan het opzettelijk weigeren van medische zorg en waartegen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling bescherming biedt, vallen niet onder artikel 15, sub a en c, van genoemde richtlijn, aangezien de in die bepalingen omschreven schade respectievelijk bestaat in doodstraf of executie en in ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.

32 Artikel 15, sub b, van richtlijn 2004/83 omschrijft ernstige schade die verband houdt met foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een derdelander in zijn land van herkomst.

33 Uit die bepaling volgt duidelijk dat zij alleen van toepassing is op onmenselijke of vernederende behandelingen die een verzoeker in zijn land van herkomst ondergaat. Daaruit volgt dat de Uniewetgever het voordeel van de subsidiaire bescherming heeft willen beperken tot gevallen waarin de betrokkene in zijn land van herkomst aan die behandelingen wordt onderworpen.

34 Bovendien moet voor de uitlegging van artikel 15, sub b, van richtlijn 2004/83, naast de doelstellingen van die richtlijn, ook rekening worden gehouden met een aantal elementen eigen aan de context van die bepaling (zie in die zin arrest Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C‑11/12, EU:C:2012:808 , punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 In artikel 6 van richtlijn 2004/83 wordt een opsomming gegeven van de actoren van ernstige schade, hetgeen de opvatting bevestigt dat dergelijke schade moet voortvloeien uit de gedragingen van derden en dat het dus niet volstaat dat die schade louter het gevolg is van de algemene tekortkomingen van het gezondheidsstelsel in het land van herkomst.

36 Voorts preciseert punt 26 van de considerans van die richtlijn dat gevaren waaraan de bevolking van een land of een deel van de bevolking in het algemeen is blootgesteld, normaliter op zich geen individuele bedreiging vormen die als ernstige schade kan worden aangemerkt. De omstandigheid dat een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, risico loopt op verslechtering van zijn gezondheidstoestand omdat in zijn land van herkomst geen adequate behandeling voorhanden is, doch hem niet opzettelijk medische zorg wordt geweigerd, volstaat dan ook niet om hem subsidiaire bescherming te verlenen.

37 Die uitlegging vindt bovendien steun in de punten 5, 6, 9 en 24 van de considerans van richtlijn 2004/83 waaruit blijkt dat, hoewel die richtlijn met de subsidiaire bescherming de vluchtelingenbescherming die is vastgelegd in het op 28 juli 1951 te Genève ondertekende Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, wil aanvullen door te bepalen welke personen werkelijk internationale bescherming behoeven (zie in die zin arrest Diakité, EU:C:2014:39 , punt 33), de werkingssfeer van deze richtlijn zich niet uitstrekt tot personen die om andere redenen gemachtigd zijn tot verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat wil zeggen op discretionaire basis, uit mededogen of op humanitaire gronden.

38 Aan die uitlegging wordt niet afgedaan door de verplichting om artikel 15, sub b, van richtlijn 2004/83 uit te leggen met inachtneming van artikel 19, lid 2, van het Handvest (zie in die zin arrest Abed El Karem El Kott e.a., C‑364/11, EU:C:2012:826 , punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak), volgens hetwelk niemand mag worden verwijderd naar een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan onmenselijke of vernederende behandelingen wordt onderworpen, alsmede met inachtneming van artikel 3 EVRM waarmee laatstgenoemd artikel in wezen overeenstemt (arrest Elgafaji, EU:C:2009:94 , punt 28).

39 In dat verband moet worden opgemerkt dat uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, die volgens artikel 52, lid 3, van het Handvest, in aanmerking moet worden genomen bij de uitlegging van artikel 19, lid 2, van dat Handvest, volgt dat, hoewel niet-staatsburgers tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, in beginsel geen aanspraak kunnen maken op een recht van verblijf op het grondgebied van een staat teneinde er medische, sociale of andere hulp en diensten te ontvangen van die staat, het besluit om een vreemdeling die aan een ernstige fysieke of psychische ziekte lijdt, te verwijderen naar een land dat over minder geschikte middelen beschikt om die ziekte te behandelen dan die waarover die lidstaat beschikt, in zeer uitzonderlijke omstandigheden, een bezwaar kan opleveren vanuit het oogpunt van artikel 3 EVRM, wanneer dwingende humanitaire overwegingen zich tegen die verwijdering verzetten (zie met name EHRM, arrest van 27 mei 2008, N./Verenigd Koninkrijk, § 42).

40 Dat artikel 3 EVRM, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, zich in zeer uitzonderlijke omstandigheden ertegen verzet dat een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, wordt verwijderd naar een land waar geen adequate behandeling voorhanden is, betekent evenwel niet dat hij op grond van de subsidiare bescherming krachtens richtlijn 2004/83 tot verblijf in die lidstaat moet worden gemachtigd.

41 Gelet op een en ander moet artikel 15, sub b, van richtlijn 2004/83 aldus worden uitgelegd dat de daarin omschreven ernstige schade niet ziet op een situatie waarin onmenselijke of vernederende behandelingen, zoals die welke zijn bedoeld in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling, die een verzoeker die aan een ernstige ziekte lijdt mogelijkerwijs ondergaat in geval van terugkeer naar zijn land van herkomst, het gevolg zijn van het ontbreken van adequate behandeling in dat land, zonder dat hem medische zorg opzettelijk wordt geweigerd.

42 Volgens artikel 3 van die richtlijn kunnen de lidstaten evenwel, onder meer ter bepaling van wie als voor subsidiaire bescherming in aanmerking komend persoon wordt erkend, gunstiger normen vaststellen of handhaven op voorwaarde evenwel dat die normen verenigbaar zijn met die richtlijn (zie in die zin arrest B en D, C‑57/09 en C‑101/09, EU:C:2010:661 , punt 114).

43 Het in artikel 3 van richtlijn 2004/83 gemaakte voorbehoud staat eraan in de weg dat een lidstaat bepalingen vaststelt of handhaaft op grond waarvan de in de richtlijn bepaalde subsidiaire-beschermingsstatus wordt toegekend aan een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, op grond dat hij risico loopt dat zijn gezondheidstoestand verslechtert omdat in zijn land van herkomst geen adequate behandeling voorhanden is, aangezien dergelijke bepalingen niet verenigbaar met die richtlijn zijn.

44 Gelet op de overwegingen in de punten 35 tot en met 37 van het onderhavige arrest, zou het namelijk in strijd zijn met de algemene opzet en de doelstellingen van richtlijn 2004/83 om de erin bepaalde statussen toe te kennen aan derdelanders die zich in situaties bevinden die geen enkel verband houden met de logica van de internationale bescherming.

45 Derhalve kan een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is niet worden beschouwd als een gunstigere norm in de zin van artikel 3 van die richtlijn om te bepalen welke personen voor de subsidiaire bescherming in aanmerking komen. Derdelanders die gemachtigd zijn tot verblijf krachtens een dergelijke wettelijke regeling, zijn dus geen personen met de subsidiaire beschermingsstatus, op wie de artikelen 28 en 29 van die richtlijn van toepassing zijn.

46 De toekenning door een lidstaat van die nationale beschermingsstatus om andere redenen dan de behoefte aan internationale bescherming in de zin van artikel 2, sub a, van de richtlijn, namelijk op discretionaire basis, uit mededogen of op humanitaire gronden, valt overigens niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn, zoals punt 9 van de considerans van die richtlijn duidelijk maakt (arrest B en D, EU:C:2010:661 , punt 118).

47 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 28 en 29 van richtlijn 2004/83, gelezen in samenhang met de artikelen 2, sub e, 3, 15 en 18 van die richtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat een lidstaat niet verplicht is de in die artikelen bedoelde sociale voorzieningen en gezondheidszorg toe te kennen aan een derdelander die gemachtigd is tot verblijf op het grondgebied van die lidstaat krachtens een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die bepaalt dat een machtiging tot verblijf in die lidstaat wordt verleend aan de vreemdeling die lijdt aan een ziekte die een reëel risico inhoudt voor zijn leven of fysieke integriteit of een reëel risico op een onmenselijke of vernederende behandeling, wanneer er geen adequate behandeling is in het land van herkomst van die vreemdeling of in het derde land waar hij voordien verbleef, zonder dat hem in dat land opzettelijk medische zorg wordt geweigerd.

Tweede vraag

48 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.