Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 12 februari 2015

Recht van de Unie

Artikel 15 van verordening nr. 1408/71, „Regels betreffende de vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering”, luidt als volgt:

„1.

De artikelen 13 tot en met 14 quinquies zijn niet van toepassing op de vrijwillige of de vrijwillig voortgezette verzekering, tenzij voor één van de in artikel 4 bedoelde takken van sociale zekerheid in een lidstaat slechts een stelsel van vrijwillige verzekering bestaat.

2.

Ingeval de toepassing van de wetgevingen van twee of meer lidstaten leidt tot gelijktijdige aansluiting:

• bij een stelsel van verplichte verzekering en bij één of meer stelsels van vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering, is op de betrokkene uitsluitend het stelsel van verplichte verzekering van toepassing;

• bij twee of meer stelsels van vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering, kan de betrokkene slechts worden toegelaten tot het stelsel van vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering waarvoor hij heeft gekozen.

3.

Wat invaliditeit, ouderdom en overlijden (pensioenen) betreft, kan de betrokkene evenwel worden toegelaten tot de vrijwillige of de vrijwillig voortgezette verzekering van een lidstaat, zelfs indien hij verplicht verzekerd is krachtens de wetgeving van een andere lidstaat, voor zover deze gelijktijdige aansluiting in de eerste lidstaat uitdrukkelijk of stilzwijgend wordt toegelaten.”

Artikel 46 bis van verordening nr. 1408/71, „Algemene bepalingen betreffende de voorschriften inzake vermindering, schorsing of intrekking geldende voor invaliditeits-, ouderdoms‑ of overlevingspensioenen op grond van de wetgevingen der lidstaten”, bevat de volgende bepalingen:

„1.

Onder samenloop van uitkeringen van dezelfde aard wordt in de zin van dit hoofdstuk verstaan de samenloop van invaliditeits-, ouderdoms‑ en overlevingspensioenen, berekend of toegekend op basis van door eenzelfde persoon vervulde tijdvakken van verzekering en/of van wonen.

2.

Onder samenloop van uitkeringen van verschillende aard wordt in de zin van dit hoofdstuk verstaan de samenloop van uitkeringen die in de zin van lid 1 niet als uitkeringen van dezelfde aard kunnen worden aangemerkt.

3.

Voor de toepassing van de bepalingen inzake vermindering, schorsing of intrekking waarin de wetgeving van een lidstaat voorziet in geval van samenloop van een invaliditeits-, ouderdoms‑ of overlevingsuitkering met een uitkering van dezelfde aard of een uitkering van verschillende aard of met andere inkomsten, gelden de volgende regels:

1. er wordt alleen rekening gehouden met uitkeringen welke krachtens de wetgeving van een andere lidstaat zijn verkregen of met andere inkomsten welke in een andere lidstaat zijn verworven, indien de wetgeving van eerstbedoelde lidstaat voorziet in de inaanmerkingneming van in het buitenland verkregen uitkeringen of verworven inkomsten;

2. er wordt rekening gehouden met het bedrag van de door een andere lidstaat te betalen uitkeringen vóór aftrek van belastingen, socialezekerheidspremies en andere inhoudingen;

3. er wordt geen rekening gehouden met het bedrag van de krachtens de wetgeving van een andere lidstaat verkregen uitkeringen die worden toegekend op basis van een vrijwillige voortgezette verzekering;

4. wanneer bepalingen inzake vermindering, schorsing of intrekking worden toegepast krachtens de wetgeving van één enkele lidstaat op grond van het feit dat de betrokkene uitkeringen van dezelfde of van verschillende aard ontvangt welke krachtens de wetgeving van andere lidstaten zijn verschuldigd, of andere inkomsten ontvangt welke op het grondgebied van andere lidstaten zijn verworven, mag de uitkering die krachtens de wetgeving van de eerste lidstaat verschuldigd is, slechts worden verminderd ten belope van het bedrag van de uitkeringen die krachtens de wetgevingen van andere lidstaten verschuldigd zijn, of ten belope van het bedrag van de inkomsten welke op het grondgebied van andere lidstaten zijn verworven.”

Artikel 47 van verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EEG) nr. 1408/71 (PB L 74, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1248/92 van de Raad van 30 april 1992 (PB L 136, blz. 7; hierna: „verordening nr. 574/72”), bepaalt:

„Berekening van de bedragen van de uitkeringen die overeenkomen met tijdvakken van vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering

Het orgaan van elke lidstaat berekent volgens de door dit orgaan toegepaste wetgeving het bedrag dat betrekking heeft op tijdvakken van vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering dat overeenkomstig artikel 46 bis, lid 3, onder c), van de verordening niet aan de voorschriften inzake vermindering, schorsing of intrekking van een andere lidstaat onderworpen is.”

Nationaal recht

Opmerkingen vooraf

In deze zaak wordt om uitlegging van het recht van de Unie verzocht door een gerecht van een lidstaat dat betwijfelt of met het recht van de Unie verenigbaar is het in een document van de SVB vervatte standpunt dat het AOW-pensioen van Bouman niet berust op tijdvakken van vrijwillige verzekering, maar volledig is opgebouwd met tijdvakken van verplichte verzekering.

Voor de vraag of de organen van een andere lidstaat gebonden zijn aan een dergelijke overeenkomstig artikel 47 van verordening nr. 574/72 afgegeven verklaring, heeft het Hof reeds geoordeeld dat een door het bevoegde orgaan van een lidstaat afgegeven verklaring die de door een persoon als werknemer onder de wetgeving van die lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid vermeldt, noch jegens het bevoegde orgaan van een andere lidstaat noch jegens de rechterlijke instanties van die andere lidstaat onweerlegbaar bewijs vormt (zie in die zin arresten Knoch, EU:C:1992:303 , punt 54, en Adanez-Vega, C‑372/02, EU:C:2004:705 , punten 36 en 48).

Uit die rechtspraak volgt dat aangezien in het hoofdgeding de Belgische autoriteiten de onder de Nederlandse wetgeving vervulde tijdvakken van verzekering in de beschouwing moeten betrekken ter bepaling van de omvang van de rechten van Bouman zoals die voortvloeien uit de toepassing van de Belgische anticumulatieregels, het verwijzende gerecht mag beoordelen of de inhoud van de door de SVB afgegeven verklaring strookt met het recht van de Unie, meer in het bijzonder met de relevante regels van verordening nr. 1408/71.

Deze constatering kan niet terzijde worden geschoven met het argument dat het Hof heeft geoordeeld dat een verklaring die is afgegeven krachtens het bepaalde in titel III van verordening nr. 574/72, met het opschrift „Toepassing van de bepalingen van de verordening betreffende de vaststelling van de toe te passen wetgeving”, te weten de E 101‑verklaring, zolang zij niet is ingetrokken of ongeldig is verklaard door de autoriteiten van de lidstaat waarin zij is afgegeven de socialezekerheidsorganen en de gerechten van de lidstaat waar de betrokken werknemers zijn gedetacheerd bindt, voor zover daarin wordt verklaard dat die werknemers zijn aangesloten bij de socialezekerheidsregeling van de lidstaat waarin hun onderneming is gevestigd (zie in die zin arresten FTS, C‑202/97, EU:C:2000:75 , punt 55, en Herbosch Kiere, C‑2/05, EU:C:2006:69 , punten 26 en 31).

In dit verband kan worden vastgesteld dat de beperkte rechterlijke toetsing van de geldigheid van een dergelijk administratief document wat betreft de staving van de feiten op basis waarvan het is afgegeven (zie arrest Herbosch Kiere, EU:C:2006:69 , punt 32), haar rechtvaardiging vindt in redenen van rechtszekerheid, maar dat deze oplossing niet noodzakelijkerwijs kan worden toegepast op een verklaring zoals die van de SVB in het hoofdgeding. Wanneer de autoriteiten van de betrokken lidstaat moeten bepalen welke rechten een belanghebbende aan de wetgeving van die lidstaat ontleent, moeten zij immers ook alle relevante gegevens kunnen controleren die voortvloeien uit de documenten die zijn opgesteld door de autoriteit die de verklaring van de lidstaat van herkomst heeft afgegeven.

Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het verwijzende gerecht zich tot het Hof kan wenden met een prejudiciële vraag zoals in het hoofdgeding, die, in het kader van de toepassing van de nationale anticumulatieregels, ertoe strekt te verifiëren of een verklaring die een autoriteit van een andere lidstaat heeft afgegeven verenigbaar is met het recht van de Unie.

Beantwoording van de prejudiciële vraag

Met zijn vraag wenst het verwijzende gerecht in hoofdzaak te vernemen of artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd dat het mede het gedeelte van de uitkering omvat dat voortvloeit uit een tijdvak van verzekering waarin de verzekerde van aansluiting bij de verplichte verzekering kon worden ontheven, in het geval dat die aansluiting gedurende het betrokken tijdvak de omvang van de socialezekerheidsuitkering beïnvloedt.

Vastgesteld moet worden dat het begrip „vrijwillige voortgezette verzekering” in artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 noch in andere bepalingen van deze verordening wordt gepreciseerd.

In dit verband moet bij de bepaling van de betekenis en de draagwijdte van die termen volgens vaste rechtspraak rekening worden gehouden zowel met de bewoordingen van de betrokken bepaling van Unierecht als met de context van die bepaling (zie in die zin arresten BLV Wohn‑ und Gewerbebau, C‑395/11, EU:C:2012:799 , punt 25, en Lundberg, C‑317/12, EU:C:2013:631 , punt 18) alsook met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie onder meer arrest Lundberg, EU:C:2013:631 , punt 19) en, in casu, de ontstaansgeschiedenis van die regeling (zie naar analogie arrest Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756 , punt 135).

Aangaande de formulering van artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 heeft het Hof reeds geoordeeld dat bij vergelijking van de verschillende taalversies van het begrip „vrijwillige voortgezette verzekering” weliswaar blijkt dat die versies uiteenlopen, maar dat er in elk geval uit blijkt dat het de bedoeling was, alle soorten verzekering met een aspect van vrijwilligheid te dekken (arrest Liégeois, 93/76, EU:C:1977:50 , punten 12‑14).

Wat de context van artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 betreft zij in herinnering gebracht dat volgens vaste rechtspraak verordening nr. 1408/71 voorziet in een stelsel van coördinatie van de nationale socialezekerheidsstelsels en, in titel II ervan, regels inzake de vaststelling van de toepasselijke wetgeving vastlegt. Deze regels hebben niet alleen tot doel te voorkomen dat de belanghebbenden, bij gebreke van een op hen toepasselijke wetgeving, uit het oogpunt van sociale zekerheid onbeschermd blijven, maar ook ervoor te zorgen dat de belanghebbenden onder de socialezekerheidsregeling van één enkele lidstaat vallen teneinde samenloop van toepasselijke nationale wettelijke regelingen en de mogelijke complicaties daarvan te voorkomen (zie arrest I, C‑255/13, EU:C:2014:1291 , punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Overeenkomstig artikel 15, lid 1, van verordening nr. 1408/71 is dit stelsel van coördinatie echter niet van toepassing op de vrijwillige of de vrijwillig voortgezette verzekering, tenzij voor de betrokken tak in een lidstaat slechts een stelsel van vrijwillige verzekering bestaat.

Bovendien staat vast dat de algemene bepalingen die zijn opgenomen in titel II van verordening nr. 1408/71 slechts toepasselijk zijn voor zover de bijzondere bepalingen voor de verschillende categorieën uitkeringen, die titel III van die verordening vormen, niet in uitzonderingen voorzien (zie onder meer arrest Aubin, 227/81, EU:C:1982:209 , punt 11).

Dit laatste is het geval in het hoofdgeding, aangezien pensioengerechtigden zijn onderworpen aan de bijzondere regeling in titel III, hoofdstuk 3, van verordening nr. 1408/71, met het opschrift „Ouderdom en overlijden (pensioenen)”, waar artikel 46 bis onder valt. Artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 onttrekt dus de vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering aan de toepassing van de anticumulatieregels indien de wetgeving van een lidstaat daarin voorziet.

Zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft geconstateerd, kan een persoon die zich binnen de Europese Unie heeft verplaatst en die ervoor heeft gekozen bijdragen te betalen voor een vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering teneinde in een andere lidstaat een ouderdomspensioen op te bouwen, dankzij deze bepalingen de daaraan verbonden rechten behouden. Deze mogelijkheid komt dus tot uiting in twee verschillende, maar complementaire maatregelen. Met andere woorden, in deze context heeft de wetgever van de Unie in de eerste plaats het beginsel dat in een bepaalde situatie één nationale wetgeving van toepassing moet zijn versoepeld. In de tweede plaats heeft hij het mogelijk gemaakt dat uitkeringen die een persoon in een lidstaat ontvangt op basis van een vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering niet zijn onderworpen aan de nationale anticumulatieregels die de in een andere lidstaat ontvangen uitkering verlagen.

Deze constatering vindt steun in het doel van verordening nr. 1408/71, dat volgens de tweede en de vierde overweging ervan erin bestaat het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de Europese Unie te verzekeren zonder afbreuk te doen aan de kenmerken van de nationale wettelijke regelingen inzake sociale zekerheid. Zoals uit de vijfde, de zesde en de tiende overweging blijkt, is deze verordening daartoe gebaseerd op het beginsel van gelijke behandeling van werknemers en zelfstandigen ten aanzien van de verschillende nationale wetgevingen, en beoogt zij zo goed mogelijk de gelijke behandeling te waarborgen van alle werknemers en zelfstandigen die op het grondgebied van een lidstaat werkzaam zijn, en de werknemers en zelfstandigen die hun recht van vrij verkeer uitoefenen, niet te benadelen (arrest Tomaszewska, C‑440/09, EU:C:2011:114 , punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De bepalingen van verordening nr. 1408/71 moeten dus worden uitgelegd in het licht van artikel 48 VWEU, dat ertoe strekt het vrije verkeer van werknemers te vergemakkelijken en met name inhoudt dat migrerende werknemers geen rechten op socialezekerheidsuitkeringen mogen verliezen of het bedrag ervan verminderd mogen zien doordat zij het hun door het VWEU toegekende recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend (zie onder meer arresten Bosmann, C‑352/06, EU:C:2008:290 , punt 29, en Hudzinski en Wawrzyniak, C‑611/10 en C‑612/10, EU:C:2012:339 , punt 46).

Evenzo heet het in de eerste overweging van verordening nr. 1408/71 dat de in deze verordening vastgelegde voorschriften ter coördinatie van de nationale wetgevingen inzake sociale zekerheid behoren tot de regelingen inzake het vrije verkeer van personen, en derhalve moeten bijdragen tot verhoging van de levensstandaard (arresten Bosmann, EU:C:2008:290 , punt 30, en Hudzinski en Wawrzyniak, EU:C:2012:339 , punt 47).

Zoals de advocaat-generaal in punt 50 van zijn conclusie opmerkt, moet artikel 46 bis, lid 3, onder c), van genoemde verordening bijgevolg aldus worden uitgelegd dat wordt uitgesloten dat de werkende door de nationale anticumulatiebepalingen het voordeel verliest van tijdvakken van verzekering die hij krachtens de wetgeving van een andere lidstaat vrijwillig heeft vervuld.

Gelet op de bewoordingen en de context van artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 alsook het doel van deze laatste moet het begrip „vrijwillige voortgezette verzekering” dan ook ruim worden uitgelegd, om de belanghebbende het voordeel van onder de wetgeving van een andere lidstaat vervulde tijdvakken van vrijwillig voortgezette verzekering niet te ontnemen.

In dit verband zij erop gewezen dat, zoals de advocaat-generaal in punt 43 van zijn conclusie opmerkt, ook de ontstaansgeschiedenis van artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 pleit voor een ruime uitlegging van het begrip „vrijwillige voortgezette verzekering”.

Artikel 46 van verordening nr. 574/72, „Berekening van de uitkeringen wanneer tijdvakken van verzekering elkaar overlappen”, bepaalde in lid 2 dat voor de toepassing van de nationale anticumulatiebepalingen in het kader van artikel 46, lid 3, van verordening nr. 1408/71 geen rekening werd gehouden met de bedragen van uitkeringen die overeenkwamen met de tijdvakken van vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering.

In het arrest Schaap (176/78, EU:C:1979:112 , punten 10 en 11) heeft het Hof vastgesteld dat lid 2 van artikel 46 van verordening nr. 574/72, hoewel geplaatst onder voormeld opschrift, moet worden toegepast op elk geval dat onder artikel 46, lid 3, van verordening nr. 1408/71 valt, zodat het bevoegde orgaan voor de toepassing van dat lid uitkeringen die overeenkomen met tijdvakken vervuld op grond van een vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering niet in aanmerking mag nemen.

Blijkens het door de Commissie van de Europese Gemeenschappen ingediende voorstel [COM(89) 370 def., blz. 23] tot wijziging van artikel 46, lid 2, van verordening nr. 574/72 was de door toevoeging van artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 beoogde beperking bedoeld om gevolg te geven aan de door het Hof aan deze bepaling gegeven uitlegging.

Voor het overige vindt een ruime uitlegging van het begrip „vrijwillige of vrijwillige voortgezette verzekering” steun in de rechtspraak van het Hof betreffende artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1408/71. Deze bepaling dient de toegang tot de vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering te vergemakkelijken doordat een lidstaat tijdvakken van verzekering of van wonen die krachtens de wetgeving van een andere lidstaat vervuld zijn, indien noodzakelijk in aanmerking moet nemen alsof het tijdvakken van verzekering betrof die krachtens de wetgeving van eerstbedoelde staat vervuld waren, wanneer zijn wetgeving de toegang tot de vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering afhankelijk stelt van de vervulling van tijdvakken van verzekering.

Volgens vaste rechtspraak dekt bedoeld begrip alle soorten verzekering met een aspect van vrijwilligheid, ongeacht of het daarbij gaat om de voortzetting van een verzekering die tevoren reeds bestond (arresten Liégeois, EU:C:1977:50 , punten 12‑14, en Hartmann Troiani, 368/87, EU:C:1989:206 , punt 12).

In het hoofdgeding blijkt uit het dossier dat het AOW-pensioen in beginsel berust op een stelsel van verplichte verzekering waarbij Bouman automatisch was aangesloten bij haar terugkeer naar Nederland in 1974. Voor de vier jaren voorafgaand aan het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd is Bouman echter op basis van artikel 22 van het Nederlandse besluit op haar verzoek ontheven van aansluiting.

De vraag rijst dus of een dergelijke verzekering valt onder het begrip „vrijwillige voortgezette verzekering” in de zin van artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71, ruim uitgelegd.

Anders dan de conclusie waartoe de Belgische regering in haar opmerkingen komt, heeft het enkele feit dat de aansluiting van Bouman bij het Nederlandse algemene stelsel automatisch was, maar dat op verzoek van de belanghebbende ontheffing mogelijk was, niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat die aansluiting niet als een vrijwillig voortgezette verzekering kan worden gezien.

In dit verband moet worden vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal in punt 58 van zijn conclusie opmerkt, de vrijwilligheid van een verzekering zoals die in het hoofdgeding kan voortvloeien zowel uit het feit dat de betrokkene om aansluiting bij het stelsel of voortzetting van de verzekering moet verzoeken als uit het feit dat hij kan verzoeken van aansluiting te worden ontheven. Deze beide situaties berusten op een keuze van de verzekerde en wijzen erop dat de aansluiting – als zij voortduurt – vrijwillig blijft.

Bovendien blijkt uit het verwijzingsarrest dat de bijdragen die Bouman heeft gestort gedurende het tijdvak waarin zij op basis van artikel 22 van het Nederlandse besluit kon verzoeken van aansluiting te worden ontheven, haar een aanvullende sociale bescherming hebben verzekerd en tevens het bedrag van haar AOW-pensioen hebben beïnvloed.

Vastgesteld moet dus worden dat het deel van de uitkering dat berust op het tijdvak waarin de belanghebbende in beginsel het recht had van aansluiting te worden ontheven, maar van dat recht geen gebruik heeft gemaakt, onder het begrip „vrijwillige voortgezette verzekering” in de zin van artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 valt indien die voortzetting van de aansluiting gedurende het betrokken tijdvak de tijdvakken van aansluiting en daarmee het bedrag van het toekomstige ouderdomspensioen van de belanghebbende beïnvloedt.

Dit resultaat kan niet ter discussie worden gesteld met het door de Belgische regering in haar opmerkingen aangevoerde argument. Volgens deze regering is bedoeld begrip namelijk enkel bedoeld voor tijdvakken van niet-aansluiting om zodoende hiaten in de opbouw van het ouderdomspensioen te beperken of op te vullen, en heeft ontheffing van aansluiting met als gevolg vrijstelling van premiebijdrage het tegenovergestelde effect doordat dergelijke hiaten worden gecreëerd, zodat vrijwillige voortzetting van een verplichte aansluiting nooit gepaard kan gaan met een ontheffing.

In dit verband kan worden volstaan met de vaststelling dat uit de bewoordingen van artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 noch uit de structuur van deze verordening volgt dat een „vrijwillige voortgezette verzekering” in de zin van die bepaling er alleen toe strekt, hiaten in de opbouw van een pensioen te dekken.

Bovendien staat het aan deze bepaling ten grondslag liggende doel, de belanghebbende het voordeel van onder de wetgeving van een andere lidstaat vervulde tijdvakken van vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering niet te ontnemen, in de weg aan een dergelijke beperkte uitlegging van het begrip „vrijwillige voortgezette verzekering” waarbij enkel rekening wordt gehouden met één van de doelstellingen die met de betrokken nationale wetgeving kunnen worden nagestreefd.

Vastgesteld moet dus worden dat bedoeld begrip mede kan dekken het recht van de belanghebbende te besluiten de aansluiting bij een stelsel van verplichte verzekering voor bepaalde tijdvakken voort te zetten of te stoppen, voor zover die keuze de omvang van de toekomstige socialezekerheidsuitkering beïnvloedt.

Gelet op al het voorgaande moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 46 bis, lid 3, onder c), van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd dat het mede het gedeelte van de uitkering omvat dat voortvloeit uit een tijdvak van verzekering waarin de verzekerde van aansluiting bij de verplichte verzekering kon worden ontheven, in het geval dat die aansluiting gedurende het betrokken tijdvak de omvang van de socialezekerheidsuitkering beïnvloedt.