Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 16 april 2015

Recht van de Unie

Volgens artikel 6, lid 1, onder b), eerste volzin, van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB L 281, blz. 31), dienen de lidstaten te bepalen dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden moeten worden verkregen en vervolgens niet worden verwerkt op een wijze de onverenigbaar is met die doeleinden. Overeenkomstig lid 1, onder c), van voormeld artikel moeten die gegevens toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig zijn, uitgaande van de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of waarvoor zij vervolgens worden verwerkt.

Ingevolge artikel 7, onder c), e) en f), van deze richtlijn mag de verwerking van persoonsgegevens slechts geschieden indien zij noodzakelijk is „om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de voor de verwerking verantwoordelijke onderworpen is”, „voor de vervulling van een taak van algemeen belang of die deel uitmaakt van de uitoefening van het openbaar gezag die aan de voor de verwerking verantwoordelijke of de derde aan wie de gegevens worden verstrekt, is opgedragen”, of „voor de behartiging van het gerechtvaardigde belang van de voor de verwerking verantwoordelijke of van de derde(n) aan wie de gegevens worden verstrekt, mits het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene die aanspraak maakt op bescherming uit hoofde van artikel 1, lid 1, van deze richtlijn, niet prevaleren”.

Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77), bevat de volgende bepaling:

„Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, heeft de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.”

In artikel 5, lid 1, van deze richtlijn is bepaald:

„Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, laten de lidstaten de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, hun grondgebied binnenkomen.”

Artikel 1, leden 2 en 3, van verordening nr. 2252/2004 bepaalt het volgende:

„2.

Voor deze paspoorten en reisdocumenten wordt een opslagmedium gebruikt dat een gezichtsopname bevat. De lidstaten nemen ook vingerafdrukken in een interoperabel formaat op. De gegevens worden beveiligd en het opslagmedium heeft voldoende capaciteit en is voldoende geschikt om de integriteit, de authenticiteit en de vertrouwelijkheid van de gegevens te garanderen.

[...]

3.

Deze verordening is van toepassing op door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten. Zij is niet van toepassing op door de lidstaten aan hun onderdanen afgegeven identiteitskaarten of op tijdelijke paspoorten en reisdocumenten die een geldigheidsduur van 12 maanden of minder hebben.”

Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van die verordening luidt als volgt:

„Biometrische gegevens worden verzameld en opgeslagen in het opslagmedium voor paspoorten en reisdocumenten, met het oog op de afgifte van zulke documenten. Voor de toepassing van deze verordening mogen de biometrische kenmerken in paspoorten en reisdocumenten alleen worden gebruikt voor het verifiëren van:

1. de authenticiteit van het paspoort of reisdocument;

2. de identiteit van de houder door middel van direct beschikbare vergelijkbare kenmerken wanneer het overleggen van een paspoort of reisdocument wettelijk vereist is.”

Punt 5 van de considerans van verordening nr. 444/2009, waarbij verordening nr. 2252/2004 is gewijzigd, luidt als volgt:

„Overeenkomstig verordening [nr. 2252/2004] moeten biometrische gegevens worden verzameld en opgeslagen in het opslagmedium voor paspoorten en reisdocumenten, met het oog op de afgifte van zulke documenten. Deze regeling laat ander gebruik of andere opslag van deze gegevens overeenkomstig de nationale wetgeving van de lidstaten onverlet. Verordening [nr. 2252/2004] voorziet niet in een rechtsgrondslag voor het opzetten of bijhouden van gegevensbanken voor de opslag van deze gegevens in de lidstaten; dat is een louter nationale aangelegenheid.”

Nederlands recht

Ingevolge artikel 2, lid 1, aanhef en onder a), van de Rijkswet van 26 september 1991 houdende het stellen van regelen betreffende de verstrekking van reisdocumenten (Stb. 1991, 498; hierna: „Paspoortwet”) is een van de reisdocumenten van het Koninkrijk der Nederlanden het nationaal paspoort.

Artikel 2, lid 2, van deze wet bepaalt dat de Nederlandse identiteitskaart reisdocument is voor het Europese deel van Nederland, geldig voor de landen die partij zijn bij de op 13 december 1957 te Parijs tot stand gekomen Europese Overeenkomst nopens het verkeer van personen tussen de lidstaten van de Raad van Europa.

Artikel 3, lid 3, van de Paspoortwet, in de ten tijde van de feiten in de hoofdgedingen geldende versie, bepaalde dat een reisdocument voorzien was van de gezichtsopname, twee vingerafdrukken en de handtekening van de houder. Volgens artikel 3, lid 8, van deze wet houden de tot uitreiking bevoegde autoriteiten een administratie bij met betrekking tot uitgereikte reisdocumenten.

Artikel 65, leden 1 en 2, van de Paspoortwet, in de versie die gold ten tijde van de feiten in de hoofdgedingen, bepaalde:

„1.

De autoriteit die het reisdocument verstrekt, bewaart in de administratie, bedoeld in artikel 3, achtste lid, tweede volzin:

1. de in artikel 3, derde lid, bedoelde vingerafdrukken;

2. twee andere, door Onze Minister aan te wijzen vingerafdrukken van de aanvrager van een reisdocument.

2.

De in het eerste lid bedoelde gegevens worden uitsluitend verstrekt aan autoriteiten, instellingen en personen die belast zijn met de uitvoering van deze wet, voor zover zij de gegevens nodig hebben voor die uitvoering.”

De Paspoortwet bevat ook de artikelen 4a en 4b, maar deze waren ten tijde van de feiten in de hoofdgedingen niet in werking getreden. Daartoe is een koninklijk besluit vereist. Artikel 4a van deze wet bepaalde dat een minister een centrale reisdocumentenadministratie zou voeren waarin gegevens werden bijgehouden met betrekking tot reisdocumenten. In deze centrale administratie moesten worden vermeld de in artikel 3 van de Paspoortwet bedoelde gegevens en twee andere vingerafdrukken van de aanvrager van een reisdocument dan die in het reisdocument opgenomen in overeenstemming met artikel 3, derde lid, van de wet. In artikel 4b van de Paspoortwet was bepaald onder welke voorwaarden de in de centrale reisdocumentenadministratie opgenomen gegevens aan bevoegde autoriteiten, instellingen en personen beschikbaar konden worden gesteld onder meer met het oog op de identificatie van slachtoffers van rampen en ongevallen, de opsporing en vervolging van strafbare feiten, en het verrichten van onderzoek naar handelingen die een bedreiging vormen voor de veiligheid van de staat.

De artikelen 3, 4a, 4b en 65 van de Paspoortwet zijn met ingang van 20 januari 2014 gewijzigd. Op grond van het bij deze wetswijziging ingevoegde artikel 3, lid 9, van deze wet worden vingerafdrukken slechts bewaard voor de duur van het aanvraag- en uitgifteproces voor het paspoort, anders gezegd, tot het moment dat het paspoort aan de houder wordt uitgereikt. Nadat het nieuwe paspoort is uitgereikt, worden de vingerafdrukken gewist. De artikelen 4a en 4b van de wet zijn zodanig aangepast dat zij niet langer voorzien in de centrale opslag en de verstrekking aan derden van afgenomen vingerafdrukken. Artikel 65, leden 1 en 2, van de Paspoortwet is komen te vervallen en vervangen door voormeld artikel 3, lid 9.

Eerste vraag in zaak C‑447/12

Met haar vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in hoofdzaak te vernemen of artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2252/2004 aldus moet worden uitgelegd dat deze verordening niet van toepassing is op door een lidstaat aan zijn onderdanen afgegeven identiteitskaarten, zoals de Nederlandse identiteitskaarten, ongeacht zowel de geldigheidsduur ervan als de mogelijkheid ze te gebruiken bij reizen buiten die staat.

Volgens artikel 1, lid 3, tweede volzin, van verordening nr. 2252/2004 is deze laatste niet van toepassing op door de lidstaten aan hun onderdanen afgegeven identiteitskaarten of op tijdelijke paspoorten en reisdocumenten die een geldigheidsduur van twaalf maanden of minder hebben.

Om te beginnen moet worden onderzocht of het toepassingsgebied van verordening nr. 2252/2004 varieert afhankelijk van de geldigheidsduur van een identiteitskaart.

Uit artikel 1, lid 3, tweede volzin, van deze verordening volgt dat deze bepaling het toepassingsgebied van de verordening beperkt door twee categorieën documenten daarvan uit te sluiten. Aangezien die twee categorieën documenten in de tekst verbonden zijn door het voegwoord „of”, moet worden geconcludeerd dat het hier om gescheiden begrippen gaat.

Deze conclusie vindt steun in het feit dat in meerdere taalversies van artikel 1, lid 3, tweede volzin, van verordening nr. 2252/2004, waaronder de Engelse taalversie („temporary passports and travel documents having a validity of 12 months or less”), de Duitse („vorläufige Pässe und Reisedokumente mit einer Gültigkeitsdauer von zwölf Monaten oder weniger”) en de Nederlandse („tijdelijke paspoorten en reisdocumenten die een geldigheidsduur van 12 maanden of minder hebben”), de termen „tijdelijke” en „die een geldigheidsduur van twaalf maanden of minder hebben” voor een van de in het voorgaande punt vermelde categorieën documenten, namelijk door de lidstaten afgegeven identiteitskaarten, niet gelden.

In die omstandigheden moet worden geconstateerd dat de termen „tijdelijke” en „die een geldigheidsduur van twaalf maanden of minder hebben” geen betrekking hebben op door de lidstaten aan hun onderdanen afgegeven identiteitskaarten.

Hieruit volgt dat volgens de bewoordingen van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2252/2004 deze laatste niet van toepassing is op door de lidstaten aan hun onderdanen afgegeven identiteitskaarten, of deze nu tijdelijk zijn of niet en ongeacht de geldigheidsduur.

Deze conclusie vindt overigens steun in de voorbereidende werkzaamheden voor verordening nr. 2252/2004. Uit artikel 1, lid 3, van de ontwerpverordening van de Raad betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (document van de Raad nr. 11489/04 van 26 juli 2004) volgt immers dat deze verordening van toepassing zou moeten zijn op „paspoorten en reisdocumenten met een geldigheidsduur van ten minste 12 maanden. Deze is niet van toepassing op door de lidstaten aan hun onderdanen afgegeven identiteitskaarten.”

In de tweede plaats moet worden onderzocht of de omstandigheid dat een identiteitskaart, zoals de Nederlandse identiteitskaart, kan worden gebruikt bij reizen binnen de Unie en naar sommige derde landen, kan meebrengen dat zij onder het toepassingsgebied van verordening nr. 2252/2004 valt.

Dienaangaande moet worden opgemerkt dat een identiteitskaart, zoals de Nederlandse identiteitskaart, door de houder kan worden gebruikt om zich te identificeren tegenover derde staten die met de betrokken lidstaat bilaterale akkoorden hebben gesloten en, overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2004/38, om tussen meerdere lidstaten te reizen.

Niettemin volgt uit de bewoordingen van artikel 1, lid 3, tweede volzin, van verordening nr. 2252/2004, uitgelegd rekening houdend met de overwegingen in de punten 32 tot en met 37 van het onderhavige arrest, dat de wetgever van de Unie uitdrukkelijk heeft besloten, door de lidstaten aan hun onderdanen afgegeven identiteitskaarten van het toepassingsgebied van deze verordening uit te sluiten.

Bijgevolg kan de omstandigheid dat een identiteitskaart, zoals de Nederlandse identiteitskaart, kan worden gebruikt bij reizen binnen de Unie en naar sommige derde landen, niet meebrengen dat zij onder het toepassingsgebied van verordening nr. 2252/2004 valt.

Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2252/2004 aldus moet worden uitgelegd dat deze verordening niet van toepassing is op door een lidstaat aan zijn onderdanen afgegeven identiteitskaarten, zoals de Nederlandse identiteitskaarten, ongeacht zowel de geldigheidsduur ervan als de mogelijkheid ze te gebruiken bij reizen buiten die staat.

De tweede vraag in de zaken C‑446/12, C‑448/12 en C‑449/12, en de derde vraag in zaak C‑447/12

Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechterlijke instantie in hoofdzaak te vernemen of artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2252/2004, gelezen in samenhang met de artikelen 6 en 7 van richtlijn 95/46 en met de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten op grond van deze bepaling dienen te waarborgen dat de op grond van deze verordening verzamelde en opgeslagen biometrische gegevens niet voor andere doeleinden zullen worden verzameld, verwerkt en gebruikt dan voor de afgifte van het paspoort of het reisdocument.

Gelet op het antwoord op de eerste vraag in zaak C‑447/12 hoeven de aldus gestelde vragen enkel nog te worden beantwoord in verband met de zaken C‑446/12, C‑448/12 en C‑449/12.

Ingevolge artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2252/2004 dienen, met het oog op de afgifte van een paspoort of een reisdocument, de biometrische gegevens te worden „verzameld” en „opgeslagen” in het opslagmedium dat deze documenten bevatten. Met betrekking tot het „gebruik” van die gegevens is in voormelde bepaling vastgelegd dat voor de toepassing van de verordening de betrokken gegevens alleen mogen worden gebruikt voor het verifiëren van de authenticiteit van het paspoort of de identiteit van de houder wanneer het overleggen van het paspoort of het reisdocument wettelijk vereist is.

Het Hof heeft in het arrest Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670 ) reeds geoordeeld dat het gebruik en de opslag van biometrische gegevens voor de in artikel 4, lid 3, van voormelde verordening vermelde doeleinden stroken met de vereisten van de artikelen 7 en 8 van het Handvest.

Ieder ander gebruik en iedere andere opslag vallen blijkens artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2252/2004 – dat enkel het gebruik van genoemde gegevens „voor de toepassing van deze verordening” betreft – gelezen in samenhang met punt 5 van de considerans van verordening nr.. 444/2009, die verordening nr. 2252/2004 heeft gewijzigd, niet onder deze laatste verordening. In voormeld punt van de considerans wordt verklaard dat verordening nr. 2252/2004 ander gebruik of andere opslag van deze gegevens overeenkomstig de nationale wetgeving van de lidstaten onverlet laat, en dat zij niet voorziet in een rechtsgrondslag voor het opzetten of bijhouden van gegevensbanken voor de opslag van deze gegevens in de lidstaten, omdat dit aspect onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten valt.

Hieruit volgt onder meer dat verordening nr. 2252/2004 een lidstaat niet verplicht, wettelijk te waarborgen dat de biometrische gegevens door die staat niet zullen worden gebruikt en opgeslagen voor andere doeleinden dan die bedoeld in artikel 4, lid 3, van die verordening (zie in die zin arrest Schwarz, C‑291/12, EU:C:2013:670 , punt 61).

Aangaande vervolgens de artikelen 7 en 8 van het Handvest volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten moeten worden geëerbiedigd wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. Met andere woorden, wanneer het Unierecht toepasselijk is, impliceert dit dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten toepassing vinden (arresten Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105 , punten 20 en 22, en Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588 , punten 71‑73).

Aangezien in casu verordening nr. 2252/2004 niet van toepassing is, hoeft niet te worden nagegaan of de opslag en het gebruik van biometrische gegevens voor andere doeleinden dan die bedoeld in artikel 4, lid 3, van die verordening met genoemde artikelen van het Handvest stroken.

De voorgaande overwegingen lopen niet vooruit op een eventuele toetsing door de nationale gerechten van alle nationale maatregelen in verband met het gebruik en de opslag van biometrische gegevens aan hun nationale recht en, in voorkomend geval, aan het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (zie in die zin arrest Schwarz, C‑291/12, EU:C:2013:670 , punt 62).

Wat tot slot de artikelen 6 en 7 van richtlijn 95/46 betreft moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechterlijke instantie met haar prejudiciële vragen verzoekt om uitlegging van verordening nr. 2252/2004, en enkel van die verordening. Aangezien uit de voorgaande overwegingen blijkt dat die verordening in casu niet van toepassing is, hoeft niet afzonderlijk te worden nagegaan of genoemde artikelen het nationale rechtskader in verband met de opslag en het gebruik van biometrische gegevens buiten het toepassingsgebied van verordening nr. 2252/2004 beïnvloeden.

Op de gestelde vragen moet dan ook worden geantwoord dat artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2252/2004 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten op grond van deze bepaling niet wettelijk hoeven te waarborgen dat de op grond van deze verordening verzamelde en opgeslagen biometrische gegevens niet voor andere doeleinden zullen worden verzameld, verwerkt en gebruikt dan voor de afgifte van het paspoort of het reisdocument, daar dat aspect niet onder het toepassingsgebied van die verordening valt.